17 травня 2021 року м. Кропивницький Справа № 340/997/21
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі судді Кармазиної Т.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження (письмового провадження) справу за позовною заявою виконувача обов'язків керівника Знам'янської окружної прокуратури до Суботцівської сільської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Суботцівської сільської ради щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов'язавши Суботцівську сільську раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17.03.2021 відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи провести за правилами спрощеного позовного провадження з викликом учасників справи, призначено судове засідання для розгляду справи по суті на 16.04.2021 (а.с.31).
16.04.2021 розгляд справи відкладено до 14.05.2020 у зв'язку з неприбуттям в судове засідання представника відповідача (а.с.79).
Сторони в судове засідання, призначене на 14.05.2020, не з'явились, подавши до суду клопотання про розгляд справи в письмовому провадженні (а.с.84, 86), тому, з урахуванням приписів ст.194 КАС України, суд визнав за можливе здійснити розгляд справи у порядку письмового провадження.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідно до інформації служби у справах дітей Кіровоградської ОДА від 19.02.2021 на території Суботцівської сільської ради проживають 2022 дитини, з них 50 дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах, у тому числі, діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування. Питання захисту прав та інтересів зазначених дітей, ведення їх обліку належали до компетенції служби у справах дітей Знам'янської райдержадміністрації, яка ліквідована. Також, вказують, що з 25.01.2021 року у комунальному закладі "Центр соціально-психологічної реабілітації" перебуває дві дитини, які залишилися без піклування батьків, місце походження яких є Суботцівська територіальна громада. Зазначав, що Суботцівською територіальною громадою не вживаються заходи щодо вирішення питання можливості повернення дітей до батька або позбавлення його батьківських прав з метою встановлення дітям юридично-правового статусу та забезпечення їх права на сімейне виховання. Зокрема, позивач вважає, що Суботцівська сільська рада, як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимогам ст.ст.5, 8, 23-1, 25 Закону України "Про охорону дитинства", ст.ст.4, 6, 7, 12 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", ст.ст.34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні, Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою КМУ від 24.09.2008 № 866, у складі відповідних виконавчих органів Суботцівської сільської ради не утворила службу у справах дітей.
Згідно наданого до суду відзиву на позов, відповідач позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити, зважаючи на те, що до органів і служб у справах дітей, спеціальних установ та закладів, які здійснюють їх соціальний захист і профілактику правопорушень у відповідності до ст.1 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» відносяться серед іншого, виконавчі органи міських і районних у містах рад. Вважає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних рад така діяльність не відноситься. Вказує, що у відповідності з вимогами ч.1 ст.54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, але утворення служб у справах дітей та спрямування їх діяльності у відповідності до ч.2 ст.38 Закону України "Про місцеві самоврядування в Україні" віднесено до відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад (а.с.38-41).
Позивачем надано відповідь на відзив, в якій повністю не погоджується з доводами відповідача (а.с.53-58).
Представником відповідача подані заперечення на відповідь на відзив, які дублюють доводи, викладені у відзиві на позов (а.с.74-76).
Дослідивши докази і письмові пояснення учасників справи, викладені у заявах по суті справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню, з таких підстав.
Судом встановлено, що до Суботцівської об'єднаної територіальної громади входять такі населені пункти - села: Суботці, Костянтинівка, Коханівка, Богданівка, Кучерівка, Володимирівка, Новороманівка, Саблине, Казарня, Барвінівка, Глибока Балка, Мілова Балка, Нововодяне, Новополяна, Мошорине, Васине, Трепівка, Зелений Гай, Копані, Новотрепівка, Спасо-Мажарівка, Топило, Долино-Кам'янка.
Службою у справах дітей Кіровоградської ОДА листом від 19.02.2021 36-33/215/0.36 на запит виконувача обов'язків керівника Знам'янської місцевої прокуратури повідомлено, що на території громади Суботцівської сільської ради проживає 2022 дитини, з них: 50 дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах, які перебували на обліку служби у справах дітей Знам'янської райдержадміністрації; проживають сім'ї, в яких 51 дитина цілодобово перебувала у закладах інституційного догляду та виховання дітей системи освіти і науки за заявою батьків, та які у квітні 2020 повернулися до сімей із зазначених закладів у зв'язку з епідеміологічною ситуацією; проживає 3 усиновлені дитини; 45 дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, влаштованих під опіку, піклування громадян; функціонує 1 прийомна сім'я та 7 дитячих будинків сімейного типу, у яких виховується 49 дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування. При цьому служба у справах дітей виконавчого комітету Суботцівської сільської ради не створена та інформація про вжиття заходів, направлених на її створення, до служби у справах дітей обласної державної адміністрації не надходила (а.с.22-25).
Доказів, які б спростовували наведені факти, відповідачем суду не надано.
Вважаючи, бездіяльність Суботцівської сільської ради щодо невиконання обов'язку утворити у складі виконавчих органів ради службу у справах дітей протиправною, прокурор звернувся до суду з даним позовом.
Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру" від 14.12.2014 №1697-VII (далі Закон №1697-VII).
Відповідно до частин 3, 4 статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
Крім того, суд зазначає, що Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Так, згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
В даному випадку прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони дитинства, шляхом утворення у складі виконавчих органів сільської ради служби у справах дітей, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.
До того ж, обґрунтовуючи необхідність захисту інтересів держави прокурор покликається на положення Конвенції про права дитини, прийнятої 44-ю сесією Генеральної Асамблеї ООН 20 листопада 1989 року (ратифікована постановою Верховної Ради Української РСР від 27 лютого 1991 року №789-ХІІ; далі - Конвенція про права дитини); Закон України від 26 квітня 2001 року №2402-III «Про охорону дитинства» (далі - Закон №2402-III).
На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", у зв'язку з наступним.
Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.
Статтею 3 Конвенції про права дитини визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Держави-учасниці зобов'язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов'язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів.
Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.
До того ж, відповідно до статті 33 Конвенції про права дитини держави-учасниці вживають всіх необхідних заходів, включаючи законодавчі, адміністративні та соціальні, а також заходи в галузі освіти, з тим щоб захистити дітей від незаконного зловживання наркотичними засобами та психотропними речовинами, як вони визначені у відповідних міжнародних договорах, та не допускати залучення дітей до протизаконного виробництва таких речовин і торгівлі ними.
Преамбулою Закону №2402-III визначено охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров'я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлено основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.
Відповідно до статті 1 Закону №2402-III забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров'я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити; охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
Згідно ч.3 ст.5 Закону №2402-III місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують, зокрема, проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей.
Відповідно до частини першої статті 25 Закону №2402-III діти, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, мають право на особливий захист і допомогу з боку держави.
Відтак, обов'язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що у даній справі подання виконувачем обов'язків керівника Знам'янської місцевої прокуратури позовної заяви мало на меті захист "інтересів держави".
Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси. Стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Тому основне покликання держави - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.
Суперечності, які виникають у зв'язку із реалізацією органами, установами державної влади та місцевого самоврядування повноважень у сфері охорони дитинства щодо дотримання, забезпечення та захисту прав дитини, у тому числі дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, зачіпають інтереси держави.
Виходячи з Конституції України та Конвенції ООН про права дитини Закон України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» від 24.01.1995 №20/95-ВР (далі - Закон №20/95-ВР) визначає правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку.
Статтею 1 Закону №20/95-ВР встановлено, що здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім'ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім'ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім'ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад. У здійсненні соціального захисту і профілактики правопорушень серед дітей беруть участь у межах своєї компетенції інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації незалежно від форми власності, окремі громадяни.
Міністерство соціальної політики (далі - Мінсоцполітики) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей (пункт 1, підпункт 2 пункту 3 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року №423). Пунктом 4 цього Положення встановлено, що Мінсоцполітики відповідно до покладених на нього завдань проводить моніторинг стану дотримання вимог законодавства щодо соціального захисту сімей та дітей; забезпечує ведення Централізованого банку даних з проблем інвалідності та банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про сім'ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа (підпункти 40, 64, 69).
Однак у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у разі невиконання чи неналежного виконання повноважень у сфері соціального захисту прав дітей.
В даному випадку прокурор звернувся до суду із позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм та національних нормативно-правових актів гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, в тому числі соціально вразливих категорій, а саме дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах, та у зв'язку із відсутністю органу, який має повноваження щодо звернення із позовом у спірних правовідносинах, набув статусу позивача, обґрунтувавши підстави представництва в суді.
Закон України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» від 13.01.2005 №2342-IV (далі - Закон №2342-IV) визначає правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа, і є складовою частиною законодавства про охорону дитинства.
Частиною першою статті 4 Закону №2342-IV, заходи соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа гарантуються, забезпечуються та охороняються державою.
Відповідно до частини третьої статті 11 Закону №2342-IV соціальний захист та захист прав дітей у межах своєї компетенції здійснюють районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчих органів міських, районних у містах, сільських, селищних рад.
З наведеного слідує, що функції соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа державою делеговано також і виконавчим органам міських, районних у містах, сільських, селищних рад.
Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно частини другої статті 142 Конституції України територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Відповідно до ч.1 ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Статтею 34 Закону №280/97-ВР передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.
Відповідно до статті 40 Закону №280/97-ВР виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.
Згідно статей 5, 8 Закону Закон №2402-III місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям"; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім'ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп'ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України. Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.
Частиною другою статті 6 Закону №2402-III визначено, що держава гарантує дитині право на охорону здоров'я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, формуванню навичок здорового способу життя тощо.
Стаття 12 Закону №2342-IV визначає функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування. На служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей: бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом; оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 року №866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов'язаної із захистом прав дитини» безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, а також стосовно здійснення передбачених законодавством заходів у сфері запобігання та протидії домашньому насильству стосовно дітей та за участю дітей покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).
Для здійснення визначених законом повноважень щодо захисту прав дітей міські, районні у містах (у разі їх утворення), сільські, селищні ради об'єднаних територіальних громад забезпечують, зокрема утворення служб у справах дітей.
Згідно п.3-1 вказаної Постанови з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім'ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім'ях органи державної влади, органи місцевого самоврядування, заклади освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення, інші заклади та установи, зокрема структурні підрозділи районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад з питань освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення, здійснення заходів у сфері запобігання та протидії домашньому насильству і насильству за ознакою статі тощо, служби у справах дітей, центри соціальних служб, фахівці із соціальної роботи або інші надавачі соціальних послуг, органи Національної поліції, територіальні органи ДСНС та підпорядковані підрозділи, спеціалізовані установи з надання безоплатної первинної правової допомоги, регіональні та місцеві центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги, бюро правової допомоги, суди, органи прокуратури, уповноважені органи з питань пробації, інші загальні та спеціалізовані служби підтримки осіб, постраждалих від домашнього насильства та насильства за ознакою статі, відповідно до Закону України "Про запобігання та протидію домашньому насильству" (далі - уповноважені суб'єкти) забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб'єктів у разі необхідності здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім'ям (у разі наявності) відповідно до Порядку забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі дітей, які постраждали від жорстокого поводження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2020 №585.
Як передбачено частиною першою статті 26 Закон №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: 6) утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
Враховуючи наведене, держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. Реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов'язком об'єднаної територіальної громади. Кожна дитина, яка мешкає у громаді, має право на захист майнових і немайнових прав, який за законом надає об'єднана територіальна громада як орган опіки та піклування, що має особливі повноваження виконавчих органів влади об'єднаної громади представляти та відстоювати інтереси своїх громадян.
За таких обставин об'єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов'язків з питань захисту прав дітей як орган опіки та піклування.
При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад.
Отже, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування, перебуває у виключній компетенції Суботцівської сільської ради.
Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону №20/95-ВР штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об'єднану територіальну громаду.
Указом Президента України від 30 вересня 2019 року №721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов'язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об'єднаних територіальних громадах.
Враховуючи наведене, органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад зобов'язані відповідно до вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади, та з метою забезпечення виконання цих повноважень утворити у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.
Вказана правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 28.01.2021 по справі №380/3398/20.
Наказом Міністерства соціальної політики України від 14 червня 2018 року №890 затверджено Методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об'єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей, пунктом 1.1 яких передбачено, що з метою забезпечення виконання повноважень у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей у виконавчому органі сільської, селищної, міської ради об'єднаної територіальної громади утворюються (вводиться до штатного розпису) структурний підрозділ (посадова особа), який (яка) забезпечує реалізацію державної політики у сфері соціального захисту населення, формування місцевих програм соціальної підтримки (далі - уповноважений соціальний підрозділ (посадова особа); служба у справах дітей.
Служба у справах дітей та уповноважений соціальний підрозділ (посадова особа) є структурними підрозділами (штатною посадою) виконавчого органу об'єднаної територіальної громади. Служба у справах дітей, уповноважений соціальний підрозділ (посадова особа) утворюються (вводяться до штатного розпису) рішенням сесії сільської, селищної, міської ради об'єднаної територіальної громади і підпорядковуються голові органу об'єднаної територіальної громади.
Також, суд зазначає, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, особливістю органів місцевого самоврядування як суб'єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб'єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Враховуючи викладене, суд погоджується з позицією прокурора, що до повноважень відповідача належить, в тому числі, створення служби у справах дітей.
Доказів вчинення Суботцівською сільською радою дій, спрямованих на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, відповідачем суду не надано.
Таким чином, з'ясувавши характер спірних правовідносин сторін, суд дійшов висновку про протиправність бездіяльності Суботцівської сільської ради щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Відповідно до ч.2 ст.9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до п.п.2, 4, 10 ч.2 ст.245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
З'ясувавши характер спірних правовідносин сторін, з огляду на визнання протиправною бездіяльності Суботцівської сільської ради щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, суд вважає за необхідне зобов'язати відповідача вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Враховуючи вищевикладене, суд, дослідивши матеріали справи, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню.
Відповідно до частини 2 статті 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Такі витрати позивачем у даній справі не понесені.
Керуючись статтями 77, 90, 139, 242-246, 255, 262, 293, 295-297 КАС України, суд, -
Позовну заяву Виконувача обов'язків керівника Знам'янської окружної прокуратури (27400, Кіровоградська область, м.Знам'янка, вул.Братів Лисенків, 5) до Суботцівської сільської ради (27444, Кіровоградська область, Знам'янський район, с.Суботці, вул.Центральна, 24, ЄДРПОУ 04365106) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Суботцівської сільської ради щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Зобов'язати Суботцівську сільську раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення суду може бути оскаржено до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення за правилами, встановленими ст.ст.293, 295 - 297 КАС України.
Суддя Кіровоградського
окружного адміністративного суду Т.М. Кармазина