18 травня 2021 року
м. Київ
справа № 440/223/19
адміністративне провадження № К/9901/31867/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами адміністративну справу №440/223/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" до Державної служби геології та надр України про визнання дій протиправними, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 травня 2019 року (головуючий суддя - Бойко С.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2019 року (головуючий суддя - Жигилій С.П., судді: Чалий І.С., Перцова Т.С.),
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2019 року ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" (надалі також - позивач, ТОВ "НВП "Нафтогазекологія") звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (надалі також - відповідач, Держгеонадра), в якому позивач просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення головним спеціалістом Східного міжрегіонального відділу департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України та начальником ДО "Донецька ТІДГК" у період з 9 липня по 20 липня 2018 року планової перевірки ТОВ "НВП "Нафтогазекологія", з дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, результати якої оформлено Актом перевірки № 38/3735 від 20 липня 2018 року;
- визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття припис органу державного нагляду (контролю) № 38/3735 від 20 липня 2018 року;
- визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття наказ № 405 від 31 жовтня 2018 року в частині зупинення ТОВ "НВП "Нафтогазекологія" дії спеціального дозволу № 3735 від 21 січня 2010 року на користування надрами та надання надрокористувачу 30 календарних днів для усунення порушень;
- визнати протиправними дії щодо направлення позивачу вимоги № 33/03/14-19 від 8 січня 2019 року, надати у 15-денний строк (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами згідно зі спеціальним дозволом на користування надрами № 3735 від 21 січня 2010 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на відсутність у територіальних органів Державної служби геології та надр України повноважень на здійснення державного нагляду, у зв'язку з чим проведена перевірка є незаконною. Покликався позивач також на порушення процедури в частині недотримання відповідачем вимог частини 6 статті 7 Закону № 877-V у зв'язку з нескладенням та неврученням товариству примірника акта перевірки в останній день її проведення. Позивач також вказував на те, що повне або часткове зупинення дозволу згідно наказу №405 від 31 жовтня 2018 року є зупиненням виду господарської діяльності з користування нардами, що допускається виключно за рішенням суду, а тому вказаний наказ є протиправним та прийнятий з порушенням пункту 5 статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 2 травня 2019 року позов ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" - задоволено.
Задовольняючи позов повністю, суд першої інстанції виходив з того, що фактично перевірку намагався здійснити територіальний орган Державної служби геології та надр України - Східний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної службі геології та надр України, що є порушенням норм Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Враховуючи протиправність дій відповідача щодо проведення перевірки, суд першої інстанцій дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування припису №38/3735 від 20 липня 2018 року, винесеного за результатами цієї перевірки. Щодо позовних вимог про скасування наказу та направлення вимоги позивачу, суд першої інстанції виходив з того, що зупинення дії дозволу є зупиненням господарської діяльності позивача, що можливо лише за рішенням суду та зазначив про відсутність у відповідача законних підстав вимагати від позивача надання позиції (згоди/незгоди) на припинення права користування надрами.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 7 жовтня 2019 року рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 травня 2019 року скасоване в частині задоволення позовних вимог ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" про визнання протиправними дій Держгеонадр щодо проведення головним спеціалістом Східного міжрегіонального відділу департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України та начальником ДО "Донецька ТІДГК" у період з 9 липня по 20 липня 2018 року планової перевірки ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія", з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, результати якої оформлено Актом перевірки № 38/3735 від 20 липня 2018 року. Прийняв в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" - відмовив. В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 травня 2019 року залишено без змін.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки, виходив з того, що перевірку ТОВ "НВП "Нафтогазекологія" проведено Східним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України із залученням до заходу у відповідності до підпункту 1 пункту 6 Положення про Державну службу геології та надр України начальника ДО "Донецька ТІДГК", з дотриманням вимог чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства.
В іншій частині, погоджуючись із висновками суду першої інстанції, апеляційний суд крім іншого, виходив з того, що припис про усунення порушень складено в день оформлення акту перевірки та до вручення його примірника позивачу, а отже, без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У листопаді 2019 року Державна служба геології та надр України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 травня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2019 року, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове - про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
На обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що при прийнятті оскаржуваних рішень суди не врахували, що позивач допустив відповідача до проведення перевірки та в передбачені процесуальним законом строки не оскаржив дії щодо проведення перевірки, а відтак фактично визнав правомірність дій відповідача щодо її проведення. Щодо виявлених в ході перевірки порушень, відповідач вказує, що позивач здійснює промислову розробку родовища не на підставі зазначених в Законі документів, а на підставі Плану довготривалих досліджень свердловини Русанівського газокондентсаного родовища, виконаного ДП "Укрнаукагеоцентр" на підставі Договору №1099-ПР/14/1 від 14 жовтня 2014 року, що є грубим порушенням імперативних норм чинного законодавства.
Також в касаційній скарзі Держгеонадра вказують на те, що позивачем пропущений строк звернення до суду з цим позовом, який, на переконання відповідача, слід відраховувати з дати отримання товариством направлення на проведення перевірки (9 липня 2018 року).
Від ТОВ "НВП "Нафтогазекологія" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги частково, скасувавши постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2019 року в частині, якою рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 травня 2019 року скасовано та залишити в силі рішення суду першої інстанції, в іншій частині касаційну скаргу залишити без задоволення.
Верховний Суд ухвалою 23 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України.
Ухвалою від 17 травня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" зареєстровано як юридична особа 29 грудня 2005 року та має спеціальний дозвіл на користування надрами №3735 від 21 січня 2010 року.
До спеціального дозволу на користування надрами, наданого з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин нафти, газу природного, конденсату, Русанівської ділянки Братсько-Яснопольщинської зони структур між Державною службою геології та надр України і ТОВ "НВК "Нафтогазекологія" 1 грудня 2015 року укладено угоду про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин, предметом якої є - право користування ділянкою надр з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно - промислової розробки родовищ корисних копалин.
Держгеонадра наказом від 28 листопада 2017 року № 523 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік.
На виконання вказаного наказу, Державною службою геології та надр України затверджено наказ від 8 червня 2018 року № 207 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у липня 2018 року".
У зв'язку із чим, позивача повідомлено про проведення посадовими особами Державної служби геології та надр України планової перевірки дотримання вимог законодавства сфері надрокористування у строк з 9 по 20 липня 2018 року.
9 липня 2018 року головними спеціалістами Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України та начальником ДО "Донецька ТІДГК" згідно направлення №105/18 від 2 липня 2018 року здійснено виїзд для проведення перевірки позивача, який є власником спеціального дозволу на користування надрами № 3735 від 21 січня 2010 року, для проведення планової перевірки вимог законодавства у сфері надрокористування.
Результати перевірки оформлені актом від 20 липня 2018 року №38/3735.
У вказаному акті перевірки зафіксовано, що в порушення вимог чинного законодавства на свердловині 1 Русанівська всупереч погодженому у встановленому порядку Плану довготривалих досліджень, яким передбачалось випробування після реліквідації та проведення КРС, горизонту В-26, фактично здійснювалось випробування та розробка горизонтів В-26 та Т-1 разом; у процесі проведення довготривалих досліджень вибрано режим роботи вказаної свердловини з депресією на вибою 60-80%, який не дозволив отримати якісну вихідну інформацію для визначення оптимальних умов подальшої експлуатації тобто мету їх проведення досягнути не вдалось; на протязі 2016 - 2018 років відбір вуглеводів та конденсату із зазначеної вище свердловини відбувався поза межами завдань затвердженого плану довготривалих досліджень. В Геологічний проект пошуково-розвідувального буріння на нафту і газа на Русанівській площині" 2012 року не внесені уточнення за результатами сейсморозвідувальних робіт ДГП "Укргеофізика" 2014 року, якими визначені подальші напрямки робіт і рекомендовано буріння для оцінки нафтогазоносності склепневої частини Русанівської структури розвідувальної свердловини №1 на перетині профілів 1 31/14 та 155 4/87 глибиною 4930 м до розкриття девонських відкладів. Не дотримується оптимальний режим роботи свердловини визначений дослідженням проведеним ДП НАК "Надра України" "Укрнаукагеоцентр" від 26 серпня 2014 року. Для геологічного вивчення надр Русанівської ділянки ТОВ "НВП "Нафтогазгеологія" ще у 2010-2012 роках підготовлена проектно-технічна документація, якою передбачено буріння двох пошукових та однієї розвідувальної свердловин, однак до цього часу бурові роботи не розпочаті і не заплановані діючою Програмою робіт, що за півтора роки до закінчення дії спеціального дозволу залишає рівень геологічного вивчення ділянки на початковому рівні. Паспорти свердловин 1 Русанівська та 454 Побиванська зі змінами після КРС та випробувань не направлялися до ДНВП "Георінформ України". Не представлені у процесі проведення перевірки справи свердловин 1 Русанівська та 454 Побиванська; якість та повнота наявної геолого-технічної документації незадовільна.
20 липня 2018 року відповідачем також складений припис №38/3735, яким позивача зобов'язано у строк до 21 серпня 2018 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, що виявлені під час проведення перевірки.
Акт перевірки та припис направлені позивачу засобами поштового зв'язку та вручені ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія» 24 липня 2018 року.
Позивач листом від 17 серпня 2018 року за вих. №17/08/18-1 надіслав відповідачу пояснення та матеріали, що підтверджують факт усунення порушень.
Державна служба геології та надр України наказом від 31 жовтня 2018 року №405 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та встановлення змін до наказів зупинила дію спеціального дозволу на користування надрами №3735 від 21 січня 2010 року, виданого ТОВ "НВП "Нафтогазекологія".
Держгеонарда України листом від 9 листопада 2018 року №22548/03/14-18 повідомила позивача про зупинення спеціального дозволу та надала строк для усунення недоліків 30 календарних днів.
Позивач листом від 28 листопада 2018 року №28/11/18-1 повідомив відповідача про відсутність порушень вимог законодавства у сфері надрокористування зазначених у листі Державної служби геології та надр України від 29 жовтня 2018 року вих. №21620/03/14-18.
Держгеонадра України листом від 8 січня 2019 року №333/03/14-19 встановила позивачу 15-денний строк для надання позиції (згоди/незгоди) на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом на користування надрами № 3735 від 21 січня 2010 року.
Не погоджуючись з діями відповідача щодо проведення перевірки та направленням вимоги, приписом і наказом про зупинення дії спеціального дозволу, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Згідно з положеннями частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє на підставі Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення № 1174).
Згідно з пунктами 1, 2, підпунктами 6, 9, 11, 12 та 14 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює державну реєстрацію та веде облік робіт і досліджень, пов'язаних з геологічним вивченням надр;
- видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами);
- здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами);
- здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням, зокрема за: обґрунтованістю застосування методик і технологій, якістю, комплексністю, ефективністю робіт з геологічного вивчення надр; дотриманням нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення і використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) та угод про умови користування надрами (у тому числі угод про умови користування нафтогазоносними надрами); своєчасністю та відповідністю встановленим вимогам введення в експлуатацію розвіданих родовищ корисних копалин; своєчасністю і правильністю державної реєстрації робіт з геологічного вивчення і використання надр, наявністю спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов; відповідністю геологорозвідувальних робіт і наукових досліджень державним контрактам і замовленням, а також проектам проведення таких робіт;
- проводить планові та позапланові перевірки надрокористувачів, за результатами яких (у разі виявлення порушень вимог законодавства) складає акти, видає обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення виявлених недоліків і порушень вимог законодавства.
Отже, органом, який має повноваження здійснювати у відповідності до Закону № 877-V державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності є центральний орган виконавчої влади - Державна служба геології та надр України.
Згідно із пунктом 7 Положення №1174 Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно з Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2011 року №1145-р "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної служби геології та надр", утворено міжрегіональні територіальні органи як структурні підрозділи апарату Служби за переліком: Північний міжрегіональний відділ, Південний міжрегіональний відділ, Західний міжрегіональний відділ, Східний міжрегіональний відділ, Центральний міжрегіональний відділ, Азово-Чорноморський міжрегіональний відділ.
Таким чином, Східний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної службі геології та надр України є міжрегіональним територіальним органом Державної служби геології та надр, як структурний підрозділ апарату Служби.
З урахуванням наведеного, Держгеонадра та його територіальні органи наділені повноваженнями проводити планові та позапланові перевірки надрокористувачів, за результатами яких (у разі виявлення порушень вимог законодавства) складає акти, видає обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення виявлених недоліків і порушень вимог законодавства.
За змістом статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.
Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.
Підпунктом 1 пункту 6 Положення №1174 передбачено, що Держгеонадра для виконання покладених на Службу завдань має право залучати в установленому порядку до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань вчених і фахівців, працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками).
Судами встановлено, що перевірку ТОВ "НВП "Нафтогазекологія" проведено Східним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України із залученням до заходу у відповідності до підпункту 1 пункту 6 Положення 1174 начальника ДО "Донецька ТІДГК", на підставі наказу від 8 червня 2018 року № 207 Державної служби геології та надр України, виданого згідно із річним планом, затвердженим наказом Держгеонадрами України від 28 листопада 2017 року № 523, та на підставі направлення № 105/18 від 2 липня 2018 року, виданого начальником територіального органу Державної служби геології та надр України, з дотриманням процедури та порядку, передбачених Законом № 877-V та Положенням №1174.
За таких обставин, Верховний Суд погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про наявність повноважень у територіального органу Державної служби геології та надр на проведення перевірки.
Колегія суддів також вважає за потрібне акцентувати увагу на безпідставності доводів касаційної скарги про відсутність у позивача права оскарження процедури проведення перевірки, аргументовані допуском суб'єкта господарювання уповноважених осіб контролюючого органу до перевірки, виходячи з такого.
В цій справі позивач оскаржує дії Держгеонадра, які, на його переконання, полягають у порушенні процедури проведення перевірки.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
З урахуванням наведеного незалежно від прийнятого рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді рішень, позивач не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства по суті встановлених порушень та застосованих санкцій.
Ця правова позиція відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, закріпленим у статті 2 КАС України.
Верховним Судом встановлено, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису №38/3735 від 20 липня 2018 року, винесеного за результатами перевірки, надали оцінку доводам позивача про порушення контролюючим органом частини 6 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі-Закон № 877-V) при проведенні перевірки.
Так, згідно із пунктами 6-8 статті 7 Закону № 877-V, за результатами здійснення планового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.
У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що примірник акту планової перевірки № 38/3735 від 20 липня 2018 року надіслано на адресу позивача 20 липня 2018 року для підписання, а вручений акт директору ТОВ "НВП-Нафтогазекологія" 24 липня 2018 року.
Крім того, 20 липня 2018 року відповідачем на підставі акту перевірки від 20 липня 2018 року №38/3735, складено припис №38/3735, яким позивача зобов'язано у строк до 21 серпня 2018 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, що виявлені під час проведення перевірки.
Таким чином, припис за результатами здійсненого заходу винесено відповідачем у день складання акту перевірки та до вручення примірника акту позивачу.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що наведене позбавило ТОВ "НВП-Нафтогазекологія" можливості реалізувати свої права на ознайомлення з актом перевірки, подання зауважень щодо виявлених в ході здійсненого заходу порушень та надання відповідних доказів.
При цьому, судами також встановлено, що позивач після отримання примірника акту перевірки скористався своїм правом на подання зауважень та доказів на підтвердження відсутності, а також усунення порушень виявлених відповідачем в ході проведення перевірки, однак припис складено відповідачем без урахування документів позивача.
З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій визнали протиправним та скасували оскаржуваний припис через порушення процедури проведення перевірки.
Водночас судами не надано оцінки та не перевірено наявність заперечень суб'єкта господарювання у акті перевірки, а також не надано оцінки фактичної наявності чи відсутності допущених порушень у сфері законодавства про надра, що слугували підставою для винесення оскаржуваного припису.
Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу №405 від 31 жовтня 2018 року в частині зупинення ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" дії спеціального дозволу №3735 від 21 січня 2010 року на користування надрами та надання надрокористувачу 30 календарних днів для усунення порушень, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності до статті 57 Кодексу України про надра, Держгеонадра вправі тимчасово забороняти (зупиняти) користування надрами в порядку, встановленому законодавством
За приписами підпунктів 1, 2, 4 пункту 22 Порядку № 615, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища. Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов'язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом. Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов'язку проводити на ділянці надр роботи, пов'язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії. Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії
Із системного аналізу наведених норм права убачається, що Держгеонадра уповноважена здійснювати геологічний контроль суб'єктів господарювання з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Держгеонадра може зупинити дію спеціального дозволу, у тому числі за поданням відповідного центрального органу виконавчої влади. Для ухвалення такого рішення мають бути правові підстави, що основуються на фактичних передумовах, достатніх і необхідних для обмеження права в користуванні надрами.
Наведений висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом у постанові від 14 березня 2019 року по справі № 804/1612/17.
У цій справі суди, скасовуючи наказ №405 від 31 жовтня 2018 року в частині зупинення ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" дії спеціального дозволу №3735 від 21 січня 2010 року на користування надрами та надання надрокористувачу 30 календарних днів для усунення порушень, виходили виключно з того, що зупинення дії дозволу є зупиненням господарської діяльності позивача, що можливо лише за рішенням суду, і такий висновок судів є помилковим.
Водночас, судами першої та апеляційної інстанції не встановлені обставини щодо наявності підстав прийняття такого рішення відповідачем.
Отже, суди фактично не перевірили правомірність перевірки та критеріїв, за яким контролюючий орган встановив порушення, та правомірність висновків про наявність таких порушень, що в свою чергу впливає на повноту дослідження факту порушення/відсутності порушення ТОВ "Науково-виробниче підприємство "Нафтогазекологія" вимог законодавства у сфері користування надрами, які можуть слугувати підставою для складання припису про усунення цих порушень та наказу про зупинення дії спеціального дозволу, тобто не розглянули справу по суті.
Виходячи з наведеного передчасними є також і висновки про відсутність у відповідача законних підстав вимагати від позивача надання позиції (згоди/незгоди) на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом на користування надрами №3735 від 21 січня 2010 року.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29.08.2012 № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судом першої інстанції норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, які не були усунуті судом апеляційної інстанції та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень цих судів з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін, дослідити надані сторонами докази (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору); на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення, а також належним чином аргументувати свої висновки.
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 2 травня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2019 року по справі №440/223/19 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді Л.Л. Мороз
Т.Г. Стрелець