21 квітня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/142/20
Провадження № 11-288заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Григор'євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2020 року (суддя Мельник-Томенко Ж. М.) в адміністративній справі № 9901/142/20 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання неправомірним та скасування Указу Президента від 05 лютого 2020 року № 41/2020 і
Рух справи
1. 01 червня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 05 лютого 2020 року № 41/2020 «Про затвердження організаційної структури Державного бюро розслідувань» (далі - Указ № 41/2020).
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивачка є громадянкою України, відносно якої здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні № 22019000000000317 щодо учинення погроз вбивством Президенту України.
Розслідування у зазначеному кримінальному провадження здійснюється слідчими Першого слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань (далі - ДБР). У той же час Президент України оскаржуваним Указом затвердив таку організаційну структуру ДБР, яка не передбачає існування в структурі Центрального апарату ДБР «першого управління організації досудових розслідувань» та «першого слідчого відділу» у складі зазначеного управління.
Однак, незважаючи на викладене, вже після видання Президентом України Указу № 41/2020 особи, які іменують себе слідчими «першого управління організації досудових розслідувань» ДБР, продовжили подавати клопотання слідчим суддям, перебуваючи на посадах у межах старої структури ДБР. Зокрема, ці клопотання стосуються запобіжних заходів відносно позивачки та слідчі судді задовольняли такі клопотання.
ОСОБА_1 зазначає, що через оскаржуваний Указ вона не має обґрунтованої впевненості у власному правовому становищі як підозрюваної у кримінальному провадженні, оскільки органи, що здійснюють досудове розслідування відносно неї, не перебувають у структурі Головного слідчого управління ДБР відповідного до оскаржуваного Указу.
З огляду на викладене позивачка вважає, що вона належить до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується Указ № 41/2020.
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2020 року у відкритті провадження у справі відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2020 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 29 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 .
6. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2020 року справу № 9901/142/20 призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
7. Станом на 21 квітня 2021 року відзив на апеляційну скаргу від відповідача до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Висновки суду першої інстанції
8. Відмовляючи у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваний Указ № 41/2020 не стосується прав та/або інтересів позивача, оскільки стосується конкретно визначеного суб'єкта (ДБР), тобто є актом індивідуальної дії. Між позивачкою та Президентом України публічно-правовий спір (у розумінні КАС України) відсутній, відповідач стосовно позивача не здійснює публічно-владні управлінські функції, а тому юрисдикція адміністративного суду на ці правовідносини не поширюється.
9. Щодо доводів позивачки про неконституційність дій та рішень Президента України, що прямо не передбачені Конституцією України, суд першої інстанції зазначив, що Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не вирішує питання про конституційність указів Президента України та не може надати відповідну оцінку цим доводам позивачки. Такими повноваженнями наділений лише Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.
10. З огляду на зазначене суд першої інстанції також зауважив, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства і у відкритті провадження у справі слід відмовити.
Водночас за висновками суду першої інстанції «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
11. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржниця зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що позивачка не належить до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується оскаржуваний Указ.
12. Зокрема, скаржниця наголошує, що заявлені у позові вимоги не мають і не можуть розглядатися в порядку кримінального судочинства, оскільки у цій справі йдеться про порушення Президентом України як суб'єктом владних повноважень прав позивачки шляхом протиправного видання Указу № 41/2020, який створив ситуацію правової невизначеності і поставив під сумнів правові процедури, які застосовуються до ОСОБА_1 у кримінальному провадженні № 22019000000000317.
13. Окремо скаржниця звертає увагу на те, що Конституція України не надає Президенту України право встановлювати організаційну структуру ДБР і парламент не може законом делегувати таке право Президенту. Відтак, на думку ОСОБА_1 , не підлягає застосуванню норма абзацу другого частини першої статті 9 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», яка визначає, що організаційна структура ДБР визначається Президентом України.
14. Також скаржниця зауважує, що при прийнятті Указу № 41/2020 Президент України не лише вийшов за межі своїх повноважень, передбачених Конституцією України, а перебрав на себе частину повноважень Директора ДБР, оскільки саме до повноважень останнього належить затвердження структури Центрального апарату ДБР.
15. Водночас на обґрунтування свого права оскаржити Указ № 41/2020 саме до адміністративного суду скаржниця зазначає, що затвердження структури ДБР є безпосереднім здійсненням Президентом України управлінських функцій, передбачених (хоч і за відсутності конституційних приписів) частиною першої статті 9 Закону України «Про Державне бюро розслідувань».
Порушення прав позивачки є реальним, та безпосередньо стосується її індивідуально виражених прав та інтересів у сфері публічно-правового регулювання процедури здійснення конкретного досудового розслідування, де вона має статус підозрюваної (обвинуваченої).
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
16. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає з таких мотивів.
17. Як слідує з матеріалів справи, скаржниця вважає, що видання оскаржуваного Указу № 41/2020 мало для неї негативні наслідки - створює правову невизначеність щодо її статусу підозрюваної у кримінальному провадженні № 22019000000000317.
18. Водночас Указом № 41/2020 затверджено організаційну структуру ДБР.
19. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
20. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
21. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
22. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
23. З урахуванням зазначеного правового регулювання Велика Палата Верховного Суду підкреслює, що вирішуючи питання про відкриття провадження у справі суд керується статтями 169-171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Поряд із оцінкою виконання формальних вимог до позовної заяви, суд має оцінити чи належить спір розглядати за правилами адміністративного судочинства.
24. У своїй апеляційній скарзі скаржниця ідентифікує свої порушені права через стан невизначеності, до якого призвели дії слідчого після видання оскаржуваного Указу Президента під час досудового розслідування та розгляду кримінальної справи в суді.
25. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у публічно-правових спорах фізичної особи із суб'єктом владних повноважень такий спір виникає у зв'язку з виконанням або невиконанням суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи.
26. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу скаржниці, що у цій справі відповідач - Президент України не здійснював відносно неї публічно-владних управлінських функцій.
27. Між позивачкою та відповідачем відсутній публічно-правовий спір, що, своєю чергою, означає відсутність безпосереднього причинно-наслідкового зв'язку між виданням оскаржуваного Указу Президента і порушеними правами, як їх ідентифікує позивачка. Так, у цій частині суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що у позивачки немає права на звернення із цим адміністративним позовом до суду (в широкому розумінні пункту 1 частини першої статті 170 КАС України) та наявні підстави для відмови у відкритті провадження у цій справі.
28. Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що факт відсутності публічно-правового спору між позивачкою та відповідачем унеможливлює надання оцінки адміністративним судом іншим підставам позову ОСОБА_1 , а відтак суд першої інстанції ухвалив правильне по суті рішення, однак з огляду на його мотиви потребує відповідної зміни мотивації.
29. Міркування й твердження позивачки, наведені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо відмови у відкритті провадження у цій справі.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
30. Згідно з частиною першою статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
31. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта цієї ж статті).
32. З огляду на наведену оцінку аргументів позивачки та висновків суду першої інстанції Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції ухвалив правильне по суті рішення, однак його мотиви потребують викладення у редакції цієї постанови.
Висновки щодо розподілу судових витрат
33.Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
34. Оскільки Велика Палата Верховного Суду змінює судове рішення лише у частині мотивів та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266,308, 311, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2020 року змінити в мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді: І. В. Григор'єва Л. М. Лобойко
М. І. Гриців К. М. Пільков
Д. А. Гудима О. Б. Прокопенко
Ж. М. Єленіна В. В. Пророк
О. С. Золотніков О. М. Ситнік
Л. Й. Катеринчук В. М. Сімоненко
В. С. Князєв І. В. Ткач
Г. Р. Крет С. П. Штелик