29 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 640/10233/20
адміністративне провадження № К/9901/36649/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Данилевич Н.А., Кашпур О.В.
розглянув як суд касаційної інстанції у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу №640/10233/20
за позовом Приватного акціонерного товариства «Вінницяоблпаливо» до Антимонопольного комітету України, за участю третіх осіб - Відділу освіти Мурованокуриловецької районної державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю «Славресурс» - про визнання протиправним і скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року, ухвалену в складі: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів Епель О.В., Костюк Л.О.,
І. Обставини справи
1. Приватне акціонерне товариство «Вінницяоблпаливо» (далі - позивач, ПрАТ «Вінницяоблпаливо») звернулося до суду з позовом до Антимонопольного комітету України (далі - відповідач, АК України), за участю третіх осіб - Відділу освіти Мурованокуриловецької районної державної адміністрації (далі - третя особа-1), Товариства з обмеженою відповідальністю «Славресурс» (далі - третя особа-2, ТОВ «Славресурс»), з вимогами: визнати протиправним і скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії АК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 23.03.2020 №5484-р/пк-пз про зобов'язання Відділу освіти Мурованокуриловецької районної державної адміністрації скасувати рішення про визначення ПрАТ «Вінницяоблпаливо» переможцем процедури закупівлі - ДК 021:2015:09110000-3 («Тверде паливо»).
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано рішення Постійно діючої адміністративної колегії АК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 23.03.2020 №5484-р/пк-пз про зобов'язання Відділу освіти Мурованокуриловецької районної державної адміністрації скасувати рішення про визнання ПрАТ «Вінницяоблпаливо» переможцем процедури закупівлі - ДК 021:2015:09110000-3(«Тверде паливо»).
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2020 року скасовано; провадження в справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; роз'яснено, що розгляд справи віднесено до господарської юрисдикції.
4. Закриваючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до оголошення ЦБД UA-2020-01-31-001055-b замовником в особі Відділу освіти Мурованокуриловецької районної державної адміністрації (далі - Замовник) було прийнято рішення про проведення процедури відкритих торгів щодо закупівлі товару за кодом ДК021:2015, код 09110000-3 («Тверде паливо (Вугілля кам'яне марки ДГ (13-100)» (далі - Процедура закупівлі). Очікувана вартість - 2357682,00 грн з ПДВ. Розкриття пропозицій було призначено на 17.02.2020.
5. Тендерні пропозиції були надані наступними учасниками - ПрАТ «Вінницяоблпаливо» і ТОВ «Славресурс».
6. На засіданні тендерного комітету від 19.02.2020 Замовником було встановлено, що тендерна пропозиція ПрАТ «Вінницяоблпаливо» відповідає умовам тендерної документації та прийнято рішення про визначення його переможцем процедури закупівлі ДК 021:2015, код 09110000-3 («Тверде паливо (Вугілля кам'яне марки ДГ (13-100)».
7. Повідомлення про намір підписати договір сформовано 19.02.2020.
8. Однак ТОВ «Славресурс», не погодившись з рішенням Замовника щодо визначення переможцем процедури закупівлі учасника ПрАТ «Вінницяоблпаливо», звернулося з скаргою до Постійно діючої адміністративної колегії АК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, в якій просило: установити порушення Замовником процедури закупівлі за номером в ІДБД UA-202Q-01-31-001055-b на закупівлю товару за кодом ДК021:2015, код 09110000-3 - «Тверде паливо (Вугілля кам'яне марки ДГ (13-100)» у частині визначення переможцем ПрАТ «Вінницяоблпаливо»; зобов'язати Замовника скасувати своє рішення про визначення переможцем ПрАТ «Вінницяоблпаливо» у відкритих торгах на закупівлю товару за кодом ДК021:2015, код 09110000-3 («Тверде паливо (Вугілля кам'яне марки ДГ (13-100)» (ідентифікатор закупівлі - UA-2020-01-31-001055-b).
9. 23 березня 2020 року Постійно діючою адміністративною колегією АК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель прийнято рішення від 23.03.2020 №5484-р/пк-пз, яким зобов'язано Відділ освіти Мурованокуриловецької районної державної адміністрації скасувати рішення про визначення ПрАТ «Вінницяоблпаливо» переможцем процедури закупівлі - ДК 021:2015:09110000-3 («Тверде паливо»), оголошення про проведення якої оприлюднено на вебпорталі Уповноваженого органу за №UA-2020-01-31-001055-b.
10. Матеріали справи свідчать, що після скасування Замовником рішення про визначення ПрАТ «Вінницяоблпаливо» переможцем процедури закупівлі, відповідно до протоколу розкриття пропозицій 31.03.2020, переможцем визнано ТОВ «Славресурс».
11. Повідомлення про намір укласти договір з ТОВ «Славресурс» оприлюднено на вебпорталі Уповноваженого органу 31.03.2020, а 08.05.2020 з переможцем торгів укладено договір про закупівлю №55.
12. Суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом спору у цій справі є незгода ПрАТ «Вінницяоблпаливо» з рішенням АК України в особі Постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель, яким зобов'язано скасувати рішення про визнання ПрАТ «Вінницяоблпаливо» переможцем процедури закупівлі через невідповідність його пропозиції вимогам тендерної документації та, відповідно, позивач не згоден з визнанням переможцем цих торгів іншого учасника - ТОВ «Славресурс».
13. Отже, беручи до уваги зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини справи та, ураховуючи суб'єктний склад учасників справи, суд апеляційної інстанції, з урахуванням позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 07.05.2020 в справі №826/10147/18 та від 14.05.2020 в справі №640/10608/19, дійшов висновку, що цей позов спрямований на захист прав позивача у сфері господарських правовідносин, а не у публічно-правових відносинах, що виключає можливість його розгляду та вирішення у порядку адміністративного судочинства.
14. Такі мотиви, на думку суду апеляційної інстанції, відповідають також висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 14.05.2019 в справі №918/843/17, в якій, зокрема, зазначено, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб'єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором і переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
15. Уважаючи судове рішення суду апеляційної інстанцій таким, що ухвалене з порушенням вимог процесуального закону, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати його й направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
16. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що спір виник не з відносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції. Отже, скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції, на його переконання, дійшов помилкового висновку про те, що спір належить розглядати в порядку господарського судочинства. Зазначає, що судом апеляційної інстанції застосовано правовий висновок, викладений Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 14 травня 2019 року (справа №918/843/17) у правовідносинах, які є відмінними від тих, які виникли у цій справі, що призвело до постановлення незаконної постанови, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
17. Указана касаційна скарга надійшла на адресу Верховного Суду 29.12.2020.
18. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Данилевич Н.А., Кашпур О.В.
19. Ухвалою Верховного Суду від 19 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою АК України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року.
20. Відзиву на касаційну скаргу не надійшло.
ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування
21. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
23. Пунктами 1-2 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
24. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
25. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
26. Частиною першою статті 27 КАС України передбачено, що адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, визначених цим Кодексом, адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання, адміністративні справи за позовом Антимонопольного комітету України у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання, адміністративні справи, відповідачем у яких є дипломатичне представництво чи консульська установа України, їх посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.
27. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
28. Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передбачено, що цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження господарських судів, установлює порядок здійснення судочинства у господарських судах.
29. Пунктом 7 частини першої статті 20 ГПК України визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають з відносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, в тому числі у спорах, пов'язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.
30. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (далі - Закон №922-VIII).
31. Статтею 1 Закону №922-VIII визначено, що публічна закупівля - це придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом; предмет закупівлі - це товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом.
32. Згідно з частиною першою статті 18 Закону №922-VIII Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов'язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.
33. Частиною двадцять третьою статті 18 Закону №922-VIII передбачено, що рішення органу оскарження може бути оскаржене суб'єктом оскарження, замовником до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, протягом 30 днів з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель.
ІV. Позиція Верховного Суду
34. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Суд виходить з такого.
35. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
36. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
37. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
38. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
39. Підставою для закриття провадження у цій справі слугувало те, що позов у ній, на переконання суду апеляційної інстанції, спрямований на захист прав позивача у сфері господарських правовідносин, а не публічно-правових, і такий висновок ґрунтувався на тому, що за результатами проведеної процедури закупівлі 08.05.2020 між Замовником і переможцем закупівель - ТОВ «Славресурс» - укладено договір про закупівлю №55.
40. Вирішуючи питання про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався, зокрема правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 14.05.2019 в справі №918/843/17, яка наведена Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду в постановах від 07.05.2020 в справі №826/10147/18 і від 14.05.2020 в справі №640/10608/19.
41. Проте таке посилання суду апеляційної інстанцій на необхідність застосування до спірних правовідносин правових висновків, викладених у вказаній постанові Великої Палати Верховного Суду, є необґрунтованим з огляду на різний суб'єктний склад і характер спірних правовідносин у справі №918/843/17 та в справі, що розглядається.
42. Так, відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14.05.2019 в справі №918/843/17 орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб'єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
43. Водночас Суд наголошує, що в справі №918/843/17 позивач був учасником закупівлі, а відповідач - замовником. Отож висновок Великої Палати Верховного Суду стосувався спорів між суб'єктами господарювання та організаторами торгів (замовниками), предметом яких є рішення, дії чи бездіяльність саме організатора процедури закупівлі (замовника).
44. Однак предметом оскарження у цій справі є рішення Постійно діючої адміністративної колегії АК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а не рішення організатора процедури закупівлі.
45. Таким чином, спір у справі, що розглядається, виник між суб'єктом господарювання та суб'єктом владних повноважень і спрямований саме на захист публічно-правових відносин.
46. Тому правові висновки Великої Палати Верховного Суду, які викладені в постанові від 14.05.2019 в справі №918/843/17, у межах спірних правовідносин, не є релевантними.
47. Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року в справі №640/14645/19, відповідно до якої палата відступила від правового висновку, сформованого в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07.05.2020 в справі №826/10147/18 та від 14.05.2020 в справі №640/10608/19. Було констатовано, що спори щодо оскарження рішень органів АК України, які прийняті за наслідками розгляду скарг учасників торгів, поданих у процедурах публічних закупівель, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства незалежно від того, чи укладено між замовником та учасником договір за наслідками цієї процедури.
48. За таких обставин, Суд уважає, що висновок суду апеляційної інстанції щодо неналежності розгляду та вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства є помилковим.
49. Отже, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, внаслідок чого дійшов помилково висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, що призвело до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню в справі.
50. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
51. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
52. Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржене судове рішення - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
V. Судові витрати
53. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
54. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
55. Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України задовольнити.
56. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року у цій справі скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
57. Судові витрати не розподіляються.
58. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: Н.А. Данилевич
О.В. Кашпур