Іменем України
29 квітня 2021 року
Київ
справа №587/517/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12547/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 587/517/16-а
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Сумської міської ради, Сумського міського голови, Виконавчого комітету Сумської міської ради, за участю третьої особи - Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради - про визнання протиправними і скасування рішень та розпоряджень, поновлення на роботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою Сумської міської ради на рішення Сумського районного суду Сумської області від 07.05.2018, додаткове рішення Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018, прийняті в складі головуючого судді Степененка О.А., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Бартош Н.С., суддів Подобайло З.Г., Тацій Л.В.
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2016 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулися до суду з позовом, в подальшому уточненим, в якому просили:
- визнати протиправним і скасувати рішення Сумської міської ради №254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності»;
- визнати протиправним і скасувати розпорядження № 45-к «Про затвердження граничної чисельності та штатів апарату та виконавчих органів Сумської міської ради»;
- поновити на роботі ОСОБА_2 та ОСОБА_3 та стягнути на їх користь заробітну плату за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачі посилалися на те, що оскаржувані розпорядчі акти є незаконними, оскільки міська рада порушила процедуру розгляду та прийняття регуляторного акту, встановлену Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а міський голова вийшов за межі наданих йому повноважень, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Сумського районного суду Сумської області від 07.05.2018 позов задоволено:
визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 №254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині: введення в дію структури за цим рішенням з 05 травня 2016 року, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (п.1); припинення шляхом ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (п.п. 3.2.1. п. 3.2); утворення комісії з ліквідації та здійснення нею зазначених у рішенні дій і заходів з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (п.4); що стосується зміни сторони в зобов'язаннях за укладеними департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, договорам (п.5); проведення організаційно-правових заходів щодо вивільнення працівників, внесення змін до положення департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради(п.6); втрати чинності рішення Сумської міської ради від 27.02.2013 №2176-МР(зі змінами) «Про затвердження структури виконавчих органів, загальної чисельності апарату та виконавчих органів Сумської міської ради у новій редакції» з 05.05.2016 року, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; додатку №1 до рішення Сумської міської ради «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» від 27.01.2016 №254-МР, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (п.1, п.7 додатку №1); додатку №2 до рішення Сумської міської ради «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» від 27.01.2016 №254-МР, що стосується комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
визнано протиправним та скасовано рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 06 травня 2016 року в частині проведення звільнення ОСОБА_3 з посади головного спеціаліста відділу договорів та контролю платежів управління земельних відносин департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
поновлено ОСОБА_3 на роботі в посаді головного спеціаліста відділу договорів та контролю платежів управління земельних відносин департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 06 травня 2016 року і в цій частині звернуто судове рішення до негайного виконання;
визнано протиправним та скасовано розпорядження Сумського міського голови № 198-К від 06 травня 2016 року «Про звільнення ОСОБА_2 »;
поновлено ОСОБА_2 на роботі в посаді заступника директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 06 травня 2016 року і в цій частині звернуто судове рішення до негайного виконання;
визнано протиправним та скасовано розпорядження Сумського міського голови від 2 лютого 2016 року №45-к «Про затвердження граничної чисельності та штатів апарату та виконавчих органів Сумської міської ради» (зі змінами) в частині, що стосується Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
4. Ухвалою Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018 заяву представника позивачів про виправлення описки в рішенні Сумського районного суду Сумської області від 07 травня 2018 року та помилки у виконавчому листі, виданому на виконання цього судового рішення, задоволено. Внесено виправлення до резолютивної частини рішення Сумського районного суду Сумської області №587/517/16-а від 07 травня 2018 та виконавчому листі, виданому на виконання цього рішення, в частині написання правильної назви посади позивача ОСОБА_2 , на якій його поновлено на роботі, вказавши правильну назву посади, на яку він поновлюється: «заступник директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради - начальник управління архітектури та містобудування - головний архітектор», замість невірно вказаної в рішенні суду та виконавчому листі «заступник директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради».
5. Додатковим рішенням Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018 стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_3 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу в сумі 61609, 45 гривень. Стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_2 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу в сумі 53917,18 гривень.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення та розпорядження не відповідають нормам матеріального права, прийняті з порушеннями процедури прийняття таких рішень, встановлених Законом, тобто не у спосіб, що визначений законом, а тому не можуть вважатися законною підставою для звільнення позивачів та інших членів Профспілки, що порушує трудові права позивачів, які підлягають судовому захисту.
Рішення комісії з ліквідації про звільнення ОСОБА_3 , оформлене протоколом №2 від 06.05.2016 року, є таким, що прийняте не в межах повноважень та не у спосіб, що встановлений законодавством України.
Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що звільнення позивачів у зв'язку з реорганізацією Департаменту було протиправним, а сама процедура звільнення відбулась з порушенням вимог трудового законодавства.
7. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 рішення Сумського районного суду Сумської області від 07.05.2018 залишено без змін. Ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018 змінено шляхом виключення з другого абзацу резолютивної частини тексту ухвали слів: "головний архітектор". В іншій частині ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018 залишено без змін. Додаткове рішення Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018 залишено без змін.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням Сумського районного суду Сумської області від 07.05.2018, додатковим рішенням Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018 та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Сумська міська рада подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 24.11.2016 року в справі № 587/769/16-а за позовом інших колишніх працівників департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради суд касаційної інстанції зазначив, що рішення Сумської міської ради № 254-МР не порушує трудові права позивачів, оскільки з прийняттям вказаних рішень лише розпочинається процедура реорганізації шляхом ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради і на цій стадії не можливо дійти висновку про те, що трудові права позивачів порушено. Також вважає, що рішення Сумської міської ради № 254-МР та № 735-МР не є тотожними. При прийнятті рішення суди не надали належної оцінки доводам відповідача про те, що на момент розгляду справи Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради не має власності, структури, штатного розпису, повноважень, місця розташування, що свідчить про його фактичну ліквідацію. Враховуючи те, що вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними від вимог про визнання незаконними та скасування рішення № 254-МР та розпорядження № 45-к, тому відповідач вважає, що додаткове рішенням Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018 також підлягає скасуванню.
IV. Позиція інших учасників справи
10. Позивачі та третя особа правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А., Шарапи В.М. ухвалою від 08 травня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
12. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 12 травня 2020 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючому судді), Радишевській О.Р., Шевцовій Н.В., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 08 травня 2020 року №762/0/78-20.
13. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 29 квітня 2021 року.
VІ. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, відповідно до розпорядження Сумського міського голови від 6 лютого 2014 року №57-к ОСОБА_2 працював на посаді заступника директора Департаменту-начальника управління архітектури та містобудування-головного архітектора Сумської міської ради.
15. На підставі наказу департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 1 грудня 2014 року №144-к ОСОБА_3 працювала на посаді головного спеціаліста відділу договорів та контролю платежів департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
16. Сумською міською радою 27.01.2016 було прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності".
17. Цим рішенням було передбачено: припинення шляхом ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (п. 3.2.1 п. 3.2 п. 3); утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у п. 3.2, тобто департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (п. 4 та додаток N 2 до рішення); проведення організаційно-правових заходів щодо проведення вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради та внесення змін до положень про виконавчі органи, зокрема департаменту містобудування та земельних відносин (п. 6.1. п. 6); утворення департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи) (п. 3.1.1 п. 3.1 п. 3); утворення управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) (п.3.1.2 п. 3.1 п. 3); затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно додатку № 1 до рішення, яку увести в дію з 05 травня 2016 року, відповідно до якої раніше структурний підрозділ департаменту, що ліквідується - Управління архітектури та містобудування створюється як самостійна юридична особа у складі виконавчих органів міської ради, а структурний підрозділ - Управління земельних відносин переходить до складу новоствореного виконавчого органу - Департаменту забезпечення ресурсних платежів (п. 1 та п. 1,7 додатку № 1 до рішення).
18. Зі змісту рішення № 254-МР встановлено, що функції департаменту містобудування та земельних відносин фактично передаються до новостворених структурних підрозділів: в частині регулювання земельних відносин функції передають до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради; в частині регулювання питань архітектури та містобудування функції покладаються на Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради.
19. 04.03.2016 позивачів ознайомлено з попередженнями про звільнення з займаних посад: ОСОБА_2 - листом Виконавчого комітету Сумської міської ради від 03.02.2016 за підписом Сумського міського голови Лисенко О.М.; Лазоренко М.А. листом департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, за підписом голови ліквідаційної комісії департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко В.В.
20. Сумська міська рада 04.05.2016 прийняла рішення №735-МР "Про внесення змін до рішення Міськради від 27.01.2016 №254-МР, яким рішення №254-МР викладено в новій редакції. Як вбачається з Додатку №1 до рішення СМР від 04.05.2016 року №735- МР (який повністю дублює Додаток №1 до оспорюваного рішення від 27.01.2016 року №254-МР), Сумською міською радою було створене Управління архітектури та містобудування, яке діє у складі: відділу бухгалтерського обліку та звітності; відділу генерального плану та архітектурного планування; відділу з питань дизайну міського середовища; відділу «Служби містобудівного кадастру»; загального відділу; а Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради - з управління промисловості і підприємництва (відділ виробничої сфери та відділ підприємництва), управління майна (відділ обліку комунального майна, відділ орендних відносин, відділ приватизації комунального майна), управління земельних відносин (відділ земельних ресурсів, відділ договорів та контролю платежів, відділ врегулювання земельних відносин та спорів), відділ бухгалтерського обліку та звітності, відділ правового, кадрового забезпечення та загальних питань, сектор планування ресурсних платежів.
21. Рішенням комісії з ліквідації комісії департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 06 травня 2016 року ОСОБА_3 звільнена з посади головного спеціаліста відділу договорів та контролю платежів управління земельних відносин департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
22. Відповідно до розпорядження Сумського міського голови № 198-К від 06 травня 2016 року «Про звільнення ОСОБА_2 » на підставі рішення Сумської міської ради №254-МР від 27 січня 2016 року та розпорядження міського голови від 2 лютого 2016 року №45-к «Про затвердження граничної чисельності та штатів апарату та виконавчих органів Сумської міської ради», ОСОБА_2 звільнений з посади заступника директора департаменту містобудування та земельних відносин - начальника управління архітектури та містобудування Сумської міської ради з 06 травня 2016 року.
23. Підставою для звільнення позивачів із займаних ними посад в департаменті, відповідно до зазначених попереджень, визначено ліквідацію департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, яка відбувається згідно з рішенням Сумської міської ради від 27.01.2016 № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності», а відносно позивача ОСОБА_2 додатково підставою зазначено - розпорядження міського голови від 02.02.2016 № 45к «Про затвердження граничної чисельності та штатів апарату та виконавчих органів Сумської міської ради (зі змінами)".
24. Зазначені позивачі, як працівники департаменту, а також інші працівники департаменту, є членами Незалежної професійної спілки департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
25. Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та Незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулися до суду з цим позовом.
VІІ.ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
26. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом, далі - КАС України)
Частина друга статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Згідно із частиною першою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
При цьому, міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
29. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КзпП) трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Частиною другою статті 40 цього Кодексу встановлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Статтею 47 КЗпП України встановлено, що у день звільнення працівнику видається наказ власника або уповноваженого ним органу про звільнення.
Згідно з частинами першою і третьою статті 49-2 КЗпП про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
30. У пункті 19 постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року № 9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» містяться роз'яснення, згідно з якими при розгляді спорів про звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП суди зобов'язані не тільки з'ясувати: чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, а й - чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
32. Аналізуючи основні завдання та функції, які покладалися на ліквідований департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради згідно Положення та на новоутворені управління архітектури та містобудування і департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що фактично відбулося розмежування повноважень раніше існуючого департаменту як структури міської ради на утворені нові департамент забезпечення ресурсних платежів та управління архітектури та містобудування. Відтак, Сумська міська рада не відмовилась від функцій і завдань, які виконував Департамент містобудування та земельних відносин, а фактично передала їх новоствореним виконавчим органам.
33. При цьому, як вбачається з рішень № 254-МР та № 735-МР, до новоутвореного Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради було приєднано управління майна комунальної власності Сумської міської ради. Таким чином, Сумська міська рада фактично вважала за доцільне реорганізувати управління майна комунальної власності шляхом його приєднання до новоутвореного виконавчого органу і, як було встановлено судами, під час такої реорганізації управління майна комунальної власності було переведено усіх без винятку працівників вказаного управління. В той же час, створивши управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи), відповідачі вказали у рішеннях № 254-МР та № 735-МР про ліквідацію департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, не відмовившись від завдань і функцій, які виконував цей орган, та перевівши частину працівників (які знаходяться у декретних відпустках) на відповідні рівнозначні посади в новостворене управління, що підтверджується рішенням комісії з ліквідації від 06.05.2016 року, яке оформлене протоколом № 2.
34. Отже, Сумська міська рада у такий спосіб провела у своїх виконавчих органах зміни в організації виробництва і праці шляхом реорганізації. Тобто, у рішеннях Сумської міської ради від 27.01.2016 № 254-МР та від 04.05.2016 № 735-МР йдеться про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин, однак фактично у цьому випадку мала місце реорганізація.
35. Відтак, перевіряючи дотримання відповідачем процедури звільнення позивачів, судами попередніх інстанцій обґрунтовано взято до уваги правову позицію про те, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
36. Однак, вказані зобов'язання, передбачені приписами статті 49-2 КЗпП, відповідачами не виконано, що потягло за собою порушення трудових прав ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .
37. Також правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що рішення про звільнення ОСОБА_3 від 06.05.2016, прийняте на засіданні комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та оформлено протоколом №2 від цієї ж дати, прийняте не у спосіб, що передбачений чинним законодавством України, оскільки єдиним документом, який видається при звільненні, є наказ, а не протокол комісії, а також особою, яка уповноважена представляти Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради як юридичної особи, яка ліквідовується, було визначено голову комісії з ліквідації Войтенка В.В. , до компетенції якого належить підписання рішення про звільнення, а не до компетенції комісії.
38. У зв'язку з цим, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про визнання протиправними і скасування рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 06 травня 2016 року в частині проведення звільнення ОСОБА_3 з посади головного спеціаліста відділу договорів та контролю платежів управління земельних відносин департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та розпорядження Сумського міського голови № 198-К від 06 травня 2016 року «Про звільнення ОСОБА_2 ».
39. Водночас колегія суддів Верховного Суду не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним і скасування рішення Сумської міської ради № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» та розпорядження № 45-к «Про затвердження граничної чисельності та штатів апарату та виконавчих органів Сумської міської ради», з огляду на наступне.
40. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
41. Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.
42. Разом з тим, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
43. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Отже, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
44. Під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
45. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
46. Колегія суддів зауважує, що оскаржувані рішення Сумської міської ради № 254-МР та № 45-к не стосуються безпосередньо ОСОБА_3 та ОСОБА_2 .
47. Позивачами не було наведено обґрунтованих мотивів щодо того, яким чином оскаржувані рішення відповідача порушують права позивачів, тобто породжують, змінюють або припиняють їхні права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
48. Правовідносини щодо проходження публічної служби регулюються Кодексом законів про працю України і Законом України "Про державну службу "і знаходиться поза межами правовідносин, які склалися в цій справі в частині оскарження рішень Сумської міської ради № 254-МР та № 45-к .
49. Так, оскаржуваними рішеннями не вирішувалось питання щодо трудових правовідносин між ОСОБА_3 та ОСОБА_2 та Департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради або утвореними Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради і Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради.
50. Висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржувані рішення Сумської міської ради порушують трудові права позивачів помилкові, оскільки з прийняттям вказаних рішень лише розпочинається процедура реорганізації шляхом ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради і на цій стадії не можливо дійти висновку про те, що трудові права позивачів порушуються.
51. Враховуючи викладене колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасування рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним і скасування рішення Сумської міської ради № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» та розпорядження № 45-к «Про затвердження граничної чисельності та штатів апарату та виконавчих органів Сумської міської ради» та прийняття нового судового рішення в цій частині про відмову в задоволенні позовних вимог.
52. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
ІХ. Судові витрати
53. Враховуючи, що касаційний суд ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб'єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з позивача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб'єктом владних повноважень вищезазначених витрат, підстав для їх стягнення з позивача немає.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Сумської міської ради задовольнити частково.
2. Рішення Сумського районного суду Сумської області від 07.05.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 в справі № 587/517/16-а скасувати в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним і скасування рішення Сумської міської ради № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» та розпорядження Сумської міської ради № 45-к «Про затвердження граничної чисельності та штатів апарату та виконавчих органів Сумської міської ради» .
3. Прийняти у цій частині нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення Сумської міської ради № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» та розпорядження Сумської міської ради № 45-к «Про затвердження граничної чисельності та штатів апарату та виконавчих органів Сумської міської ради» відмовити.
4. В решті рішення Сумського районного суду Сумської області від 07.05.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 в справі № 587/517/16-а залишити без змін.
5. Додаткове рішення Сумського районного суду Сумської області від 26.06.2018 в справі № 587/517/16-а залишити без змін.
6. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
Н.В. Шевцова