Справа №826/6601/16 Суддя (судді) першої інстанції: Костенко Д.А.
21 квітня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ключковича В.Ю.,
суддів Беспалова О.О,
Грибан І.О.,
за участю
секретаря судового засідання Вітчинкіної К.О.,
представника відповідача Козиренка С.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2020 року (повний текст рішення складено 12.01.2021) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа - Головне територіальне управління юстиції у Донецькій області про скасування наказу від 25.11.2014 №2542/к, поновлення на роботі, -
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства юстиції України, третя особа - Головне територіальне управління юстиції у Донецькій області, в якій просив:
- скасувати наказ Міністерства юстиції України від 25.11.2014 №2542/к в частині звільнення позивача з посади начальника Старобешівського районного управління юстиції Донецької області та застосування до нього заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади»;
- поновити на посаді начальника Старобешівського районного управління юстиції Донецької області з 26.11.2014.
В судовому засіданні 12.02.2020 позивач відмовився від позовної вимоги щодо поновлення його на посаді начальника Старобешівського районного управління юстиції Донецької області з 26.11.2014 та підтримав лише позовну вимогу щодо скасування наказу Міністерства юстиції України від 25.11.2014 №2542/к в частині звільнення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2020 позовні вимоги задоволено частково; Визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 25.11.2014 №2542/к у частині звільнення ОСОБА_1 та в частині застосування стосовно ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».
Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.02.2020 в частині задоволених позовних вимог, Міністерство юстиції України подало апеляційну скаргу, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В апеляційній скарзі відповідач вказує, що ні Законом України «Про очищення влади» ні нормами Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами 3 і 4 статті 1 Закону України «Про очищення влади» не встановлено особливих умов ознайомлення із змістом наказу про початок проведення перевірки, посадових осіб, які зобов'язані пройти перевірку.
Відповідач вважає, що оскільки Наказ Міністерства юстиції України від 10.11.2014 №2428/к «Про початок проведення в територіальних органах юстиції перевірки», передбаченої Законом України «Про очищення влади» був розмішений на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України у день його прийняття, відповідно до п. 6 Порядку, - 10.11.2014, Міністерством юстиції України було дотримано порядок оголошення проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», та виконано всі вимоги чинного законодавства щодо доведення до ОСОБА_1 інформації про початок перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
Також відповідач вважає, що ОСОБА_1 пропустив строк оскарження вказаного наказу, оскільки вже з жовтня 2015 року він знав від колег про його звільнення.
14.04.2021 від позивача до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому ОСОБА_1 , посилаючись на практику Верховного Суду у справі №812/211/15, просить залишити без задоволення апеляційну скаргу відповідача, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2020 - без змін.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, із 2009 року позивач обіймав посаду начальника Старобешівського районного управління юстиції Донецької області, що підтверджується копією наказу Мінюсту від 08.12.2009 №1155/к.
Наказом в.о. начальника ГУЮ у Донецькій області від 20.10.2014 №2878/1 відповідно до ст. 18 Закону України «Про відпустки», ст. 179 КЗпП України та на підставі заяви позивача та свідоцтва про народження від 24.09.2014 йому надано відпустку по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку з 17.09.2014 по 24.09.2017 включно.
Наказом Мінюсту від 25.11.2014 №2542/к «Про звільнення начальників та заступника начальника територіальних управлінь юстиції», керуючись ч. 3 ст. 4 Закону України «Про очищення влади», позивача звільнено з посади начальника Старобешівського районного управління юстиції Донецької області. Крім цього, в тексті даного наказу встановлено, що стосовно позивача застосовується заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».
У справі наявна копія довідки №26, виданої 08.10.2014 начальником Новополоцького міського відділу внутрішніх справ МВС Республіки Білорусь, якою підтверджено особу ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , - сина позивача, який зареєстрований в Республіці Білорусь, за адресою: АДРЕСА_1 .
Також у справі наявна копії дозволів на тимчасове перебування НОМЕР_1 і НОМЕР_2, виданих позивачу і його дружині 18.12.2014 Підрозділом громадянства та імміграції МВС Республіки Білорусь, термін дії - 09.10.2015.
Позивач звернувся до Мінюсту із заявою від 02.02.2016 про звільнення з посади начальника Старобешівського районного управління юстиції Донецької області, у відповідь на яку листом Мінюсту від 12.02.2016 №4677/Г-3508/14 повідомлено, що на підставі ч. 3 ст. 4 Закону України «Про очищення влади» та у зв'язку з неподанням заяви відповідного змісту його було звільнено з посади відповідно до наказу Мінюсту від 25.11.2014 №2542/к.
При цьому повідомлено, що перевірка керівників територіальних органів юстиції та їх заступників розпочата з 10.11.2014 відповідно до наказу Мінюсту від 10.11.2014 №2428/к, який оприлюднено на веб-сайті Мін'юсту. Ознайомлення керівників територіальних органів юстиції та їх заступників із цим наказом було покладено на начальників головних управлінь юстиції в областях та місті Києві відповідно до доручення Міністра юстиції від 10.11.2014 №14-32/1630. З метою проведення перевірки посадовими особами, щодо яких здійснювалася перевірки, до Департаменту кадрової роботи та державної служби у десятиденний строк з дня початку проведення перевірки подавалися власноруч написані заяви про те, що до них застосовуються або не застосовуються заборони, визначені ч. 3 або 4 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», про згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо неї згідно з формою.
Не погоджуючись із вищевказаними наказом, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи частково у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновків, що що оскаржуваний наказ в частині звільнення позивача і застосування до нього заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», винесено передчасно, за відсутності необхідних і достатніх законних підстав, чим порушено право позивача на проходження публічної служби, тому вимога про скасування наказу підлягає задоволенню.
При цьому, вирішуючи дану вимогу, суд першої інстанції врахував, що згідно з п. 2 ч. 1 ст. 5 КАС України передумовою для скасування судом індивідуального акта чи окремих його положень є визнання його протиправним, тому відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України та з метою повного і ефективного захисту прав позивача суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог у цій частині та визнання оскаржуваного рішення протиправним.
В іншій частині, на думку суду першої інстанції, позов не підлягає задоволенню, оскільки позивач дану вимогу не підтримав.
Також при прийнятті оскаржуваного рішення суд першої інстанції застосував висновки Верховного Суду у справі №812/211/15.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, в межах доводів та вимог апеляційної скарги позивача, колегія суддів приходить до наступного.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 72 абз. 1 ст. 36 Кодексу законів про працю України підставами припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України «Про очищення влади».
Закон України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII (далі - Закон №1682-VII) визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.
Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
За приписами ч. 2 ст. 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Статтею 2 Закону №1682-VII встановлено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: 1) Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників; 2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників; 3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації; 4)членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника; 5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників; 6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту; 7) посадових і службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України; 8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг; 9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб'єкта надання адміністративних послуг; 10) інших посадових і службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування; 11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.
Відповідно до ст. 4 Закону №1682-VII особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.
Заява подається не пізніше ніж на десятий день із дня початку проведення перевірки у відповідному органі, на підприємстві згідно з планом проведення перевірок, затвердження якого передбачено пунктом 3 частини другої статті 5 цього Закону.
Неподання заяви у строк, передбачений частиною другою цієї статті, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після спливу строку на подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII.
Порядок «Деякі питання реалізації Закону України «Про очищення влади», затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 №563 (далі - Порядок №563) визначає механізм проведення перевірки достовірності відомостей, що подаються посадовими і службовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також особами, які претендують на зайняття відповідних посад, щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади» (далі - перевірка).
Абзацом 1 п. 4 Порядку №563 передбачено, що організація проведення перевірки покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої проводиться перевірка (далі - керівник органу).
Відповідно до пунктів 5-8 Порядку №563 керівник органу або голова суду згідно з планом проведення перевірок, затвердженим Кабінетом Міністрів України, приймає рішення про початок проведення перевірки у відповідному органі (далі - початок проведення перевірки в органі), в якому встановлює дату початку проведення перевірки, а також відповідальним за проведення перевірки визначає кадрову службу чи інший структурний підрозділ такого органу (далі - відповідальний структурний підрозділ).
Рішення про початок проведення перевірки в органі оприлюднюється в день його прийняття на офіційному вебсайті органу, в якому проводиться перевірка, та в той самий день доводиться відповідальним структурним підрозділом такого органу до відома осіб, які підлягають перевірці.
У разі коли в органі, в якому проводиться перевірка, відсутня технічна можливість для оприлюднення рішення про початок проведення перевірки в органі, такий орган надсилає зазначене рішення в день його прийняття у паперовій та електронній формі (скановану копію у форматі pdf) на електронну адресу органу, якому підпорядковується зазначений орган. Орган, якому підпорядковується орган, в якому проводиться перевірка, у той самий день оприлюднює рішення на власному офіційному веб-сайті.
Особа, яка підлягає перевірці, зобов'язана у десятиденний строк з дня початку проведення перевірки в органі подати до відповідального структурного підрозділу власноручно написану заяву (далі - заява) про те, що до неї не застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, про згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо неї за формою згідно з додатком 1 або про те, що до неї застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, про згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо неї за формою згідно з додатком 2.
Згідно із п. 10 Порядку №563 повідомлення особою, яка підлягає перевірці, в заяві про те, що до неї застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, або неподання нею заяви у строк, зазначений у пункті 8 цього Порядку, є підставою для звільнення особи з посади, що вона обіймає, не пізніш як на третій день після подання такої заяви або закінчення строку подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої відповідно частиною третьою або четвертою статті 1 Закону.
Колегія суддів вважає, що оприлюднення на вебсайті рішення про початок проведення перевірки в органі та доведення про таке рішення відповідальним структурним підрозділом такого органу до відома осіб, які підлягають перевірці, - є окремими заходами з реалізації Закону №1682-VII та не підлягають ототожненню.
Дійсно, указаними законодавчими приписами не визначено певного способу доведення до осіб рішення про початок проведення перевірки в органі, проте, згідно зі змісту п. 6 Порядку №563, убачається, що відповідна інформація доводиться особисто до посадової особи шляхом вчинення активних дій відповідальними особами такого органу, а не шляхом розміщення у загальнодоступних ресурсах для невизначеного кола осіб, оскільки в такому випадку обов'язок доведення рішення про початок проведення перевірки перетворюється на обов'язок особи, яка підлягає перевірці, постійно відстежувати загальнодоступні ресурси.
Відтак, оприлюднення на вебсайті рішення про початок проведення перевірки здійснюється з метою надання можливості невизначеному колу осіб ознайомитися з цим рішенням.
Сторонами у справі не заперечується, що ОСОБА_1 отримав оскаржуваний наказ лише з листом Мінюсту від 12.02.2016 №4677/Г-3508/14, яким повідомлено, що на підставі ч. 3 ст. 4 Закону України «Про очищення влади» та у зв'язку з неподанням заяви відповідного змісту його було звільнено з посади відповідно до наказу Мінюсту від 25.11.2014 №2542/к.
Доводи апеляційної скарги щодо обізнаності позивача про оскаржуваний наказ в жовтні 2015 року, колегія суддів не може взяти до уваги, оскільки відповідачем на підтвердження вказаного не надано доказів ні до суду першої інстанції, ні до суду апеляційної інстанції.
Твердження відповідача про обізнаність позивача щодо його звільнення з телефонних розмов з колегами у жовтні 2015 року не можуть бути розцінені колегією суддів як належні докази.
Отже, не доведення належним способом наказу про початок перевірки не дало можливості позивачу вчасно скористатися своїм правом на подання відповідної заяви, а тому суд першої інстанцій дійшов обґрунтованого висновку про протиправність наказу Міністерства юстиції України від 25.11.2014 №2542/к та наявність підстав для їхнього скасування.
Також колегія суддів вважає вірним рішення суду першої інстанції, що з метою повного і ефективного захисту прав позивача, необхідно вийти за межі позовних вимог та визнати наказ Міністерства юстиції України від 25.11.2014 №2542/к протиправним.
Колегія суддів дослідила постанову Верховного Суді у справі №812/211/15 від 21.11.2019 та прийшла до висновку, що суд першої інстанції вірно використав її правові висновки під час вирішення даної адміністративної справи (пункти 51-54 вказаної постанови).
Аналогічні правові висновки в частині скасування наказу про звільнення містяться в постанові Верховного Суду від 27.07.2020 у справі №804/7622/15 (п. 82 вказаної постанови).
Посилання відповідача щодо пропущення строку звернення до адміністративного суду з даним позовом та наявності підстав для залишення такого без розгляду відхиляються колегією суддів, оскільки нових доказів на підтвердження вказаного Міністерством юстиції України не надано.
Дане питання неодноразово було досліджено судом при відкритті провадження (ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.05.2016 позовну заяву було залишено без руху для надання доказів вчасного звернення до суду). Крім того, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.09.2016 відмовлено у задоволенні клопотання Міністерства юстиції України про залишення позовної заяви без розгляду. Вказана ухвала оскаржена в апеляційному порядку не була.
З огляду на неподання нових доказів із зазначеного питання до суду апеляційної інстанції, колегія суддів вважає, що отримання позивачем оскаржуваного наказу 26.03.2016 та подальше звернення до суду 25.04.2016 відповідає дійсності, підтверджено матеріалами справи, а отже ОСОБА_1 дотримався процесуального строку оскарження, відтак підстав для залишення даного позову без розгляду не має.
Отже, доводи апеляційної скарги не знайшли своє підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та не можуть бути підставою для зміни чи скасування рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом першої інстанції встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційних скарг не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 лютого 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено 21 квітня 2021 року.
Головуючий суддя В.Ю. Ключкович
Судді О.О. Беспалов
І.О. Грибан