Справа № 640/4276/21 Суддя (судді) першої інстанції: Аверкова В.В.
21 квітня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про стягнення з Державного бюджету України майнової та моральної шкоди,
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України, в якому просить:
- стягнути з Державного бюджету України на його користь у відшкодування майнової шкоди, завданої органом державної влади - Верховною Радою України, 505 127,25 грн, шляхом зобов'язання Державної казначейської служби України списати вказані кошти зі спеціального визначеного для цього рахунку Державного бюджету України для відшкодування шкоди, завданої органами державної влади чи їх службовими особами;
- стягнути з Державного бюджету України на користь позивача у відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади - Верховною Радою України, 1 000 000,00 грн, шляхом зобов'язання Державної казначейської служби України списати вказані кошти зі спеціального визначеного для цього рахунку Державного бюджету України для відшкодування шкоди, завданої органами державної влади чи їх службовими особами.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2021 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі з тих підстав, що характер спірних правовідносин вказує, на необхідність розгляду справи в порядку цивільного судочинства. При цьому суд першої інстанції послався на те, що у даному позові не порушуються питання щодо правомірності або неправомірності дій відповідачів, а лише поставлено питання щодо відшкодування матеріальної та моральної шкоди.
Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, через уповноваженого представника - Кравця Р.Ю. подано до Шостого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 25 лютого 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не повно з'ясовано обставини, а саме: не враховано наявності постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.01.2021 року у справі № 757/44631/19-ц, у якій викладено висновки щодо належної юрисдикції цього спору.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року відкрито апеляційне провадження у справі №640/4276/21, встановлено строк до 09 квітня 2021 року для подання відзиву іншими учасниками справи. Іншою ухвалою від 22 березня 2021 року призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження з 09 квітня 2021 року.
Від представника Верховної Ради України Осядлої М.В. надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому висловлені заперечення щодо доводів апелянта, зазначено, що спір у даній справі не є публічно-правовим.
Від Державної казначейської служби України відзиву на апеляційну скаргу не надходило.
Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апелянта та представника відповідача - Верховної Ради України, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції від 25 лютого 2021 року скасуванню з огляду на наступне.
Звертаючись до адміністративного суду ОСОБА_1 у позові вказував, що йому завдано матеріальної і моральної шкоди в результаті прийняття Верховною Радою України постанови про його звільнення з посади судді. При цьому, у розділі 3 позовної заяви позивач навів підстави звернення саме до адміністративного суду, зазначивши, що питання визначення юрисдикції цього спору вже було предметом розгляду в порядку цивільного судочинства, зокрема Печерським районним судом міста Києва.
Так, 21 листопада 2019 року ухвалою Печерського районного суду міста Києва задоволено заяву представника Верховної Ради України Шумар В. Ю. про закриття провадження у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про відшкодування шкоди. Закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про відшкодування шкоди; роз'яснено ОСОБА_1 право на звернення з позовом у порядку адміністративного судочинства.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що питання, пов'язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), регулюються спеціальними нормативно-правовими актами. У цій справі таким спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України «Про судоустрій та статус суддів», який визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд. Предметом спору в цій справі є стягнення збитків у вигляді неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку за період із 07 жовтня 2016 року по 02 серпня 2019 року.
Суд вказав, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, що має відношення і до виплати суддівської винагороди, компенсації за невикористані оплачувані відпустки, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, та відповідно до положень статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України) підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства та послався на правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц та від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17.
Постановою Київського апеляційного суду від 28 січня 2020 року ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Надалі, у вересні 2018 року Голова Верховної Ради України подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив постанову суду апеляційної інстанції скасувати і залишити без змін ухвалу суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 21 січня 2021 року у справі №757/44631/19-ц касаційну скаргу Верховної Ради України задоволено, постанову Київського апеляційного суду від 28 січня 2020 року скасовано, ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року залишено без змін.
Зокрема, у зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо визначення адміністративної юрисдикції даного спору.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У пунктах 2, 7, 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України надано визначення таких термінів:
- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;
- суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
- публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб'єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Тому до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Крім того, до компетенції адміністративних судів належить розгляд спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, що передбачено у пунктах 1 та 2 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Поняття публічної служби є широким, оскільки включає в себе державну службу, службу в органах місцевого самоврядування та службу в публічних установах.
Сутність публічної служби полягає в трьох аспектах, а саме: у функціональному аспекті вона постає як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління; в інституційному - окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ становить їх соціальну функцію; у юридичному - охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин.
Під «публічною службою» необхідно розуміти врегульовану виключно Конституцією та законами України професійну публічну діяльність осіб, які заміщують посади в державних органах і органах місцевого самоврядування щодо реалізації завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.
Публічну службу в найширшому розумінні можуть здійснювати працівники усіх організацій публічного сектору: органами державної влади (тобто не лише виконавчої, а й законодавчої та судової); державними підприємствами та установами; органами місцевого самоврядування; комунальними підприємствами та установами.
Поняття «публічного службовця» необхідно розглядати через запропоновані юридичною наукою та практикою ознаки. Це, зокрема, зайняття посади в органі публічної влади, виконання завдань держави (громади) в межах покладених на них обов'язків і наданих прав, фінансування з державного (або місцевого) бюджету. Публічним є службовець, що обіймає посаду в органі влади, апараті органів влади чи органі місцевого самоврядування на підставі фактичного складу, обов'язковим елементом якого є акт призначення на посаду, і здійснює професійну виконавчо-розпорядчу адміністративну діяльність на постійній основі, виходячи з публічних інтересів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювалася щодо юрисдикційності справ за позовами, що стосуються обрання, перебування та звільнення з публічної служби.
Належність таких спорів до адміністративних обґрунтовано таким.
У рамках цивільного процесу суд не може досліджувати та встановлювати правомірність дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця, оскільки така можливість передбачена лише в адміністративному процесі в силу приписів статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, якою охоплюється питання прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2020 року у справі № 813/1045/18).
У постанові від 31 жовтня 2018 року у справі № 761/33941/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначала, що публічна служба є різновидом трудової діяльності, відносини публічної служби як окремий різновид трудових відносин існують на стику двох галузей права - трудового та адміністративного, тому правовідносини, пов'язані з прийняттям на публічну службу, її проходженням та припиненням, регламентуються нормами як трудового, так і адміністративного законодавства, а спори, які виникають з таких правовідносин, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Тобто до вказаних правовідносин, які є різновидом трудових, застосовуються і норми трудового права, у тому числі і стаття 237-1 Кодексу законів про працю України (далі-КЗпП України) про відшкодування моральної шкоди працівнику, незважаючи на те, що такий спір виникає щодо прийняття, проходження чи припинення публічної служби.
З аналізу зазначених норм випливає, що законодавець урегулював питання, пов'язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами.
Одним з елементів публічної служби є служба в органах судової влади. Залежно від завдань і функцій судової влади можна виокремити такі види публічної служби: 1) служба на посаді судді, 2) служба в органах, що забезпечують діяльність судді, 3) служба в державних органах та установах системи правосуддя.
Служба на посаді судді - це вид публічної служби, який стосується тільки однієї категорії - професійних суддів при здійсненні ними правосуддя і характеризується: а) зайняттям суддею державної посади у державному органі (суді) і неналежністю до категорії як політичних, так і державних службовців; б) особливим порядком призначення на посаду судді, і проходження суддівської служби та припинення такої служби; в) незалежністю суддів і підпорядкуванням тільки закону; г) оплатою праці за рахунок державного бюджету.
Публічна служба професійного судді здійснюється із часу складання ним присяги та припиняється із часу звільнення з посади органом, що його обрав або призначив.
На час виникнення спірних правовідносин, пов'язаних зі звільненням судді з посади діяв Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року за № 2453-VI (далі-Закон № 2453-VI).
Цей Закон визначав організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
У статті 1 цього Закону передбачалося, що судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними згідно із законом.
Судову владу реалізовують професійні судді та, у визначених законом випадках, народні засідателі і присяжні шляхом здійснення правосуддя в рамках відповідних судових процедур.
Згідно зі статтею 52 Закону № 2453-VI суддею є громадянин України, який відповідно до Конституції України та цього Закону призначений чи обраний суддею, займає штатну суддівську посаду в одному з судів України і здійснює правосуддя на професійній основі.
Судді в Україні мають єдиний статус незалежно від місця суду в системі судів загальної юрисдикції чи адміністративної посади, яку суддя обіймає в суді.
Відповідно до статті 81Закону № 2453-VIпорядок розгляду питання та прийняття Верховною Радою України рішення про обрання кандидата на посаду судді безстроково встановлюється цим Законом та Регламентом Верховної Ради України.
У статті 116 Закону № 2453-VI передбачався порядок звільнення судді з посади у зв'язку з порушенням ним присяги судді.
Відповідно до пункту 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України суддя звільняється з посади у зв'язку з порушенням ним присяги судді.
Факти, що свідчать про порушення суддею присяги, мають бути встановлені Вищою кваліфікаційною комісією суддів України або Вищою радою юстиції.
Звільнення судді з посади на підставі порушення ним присяги судді відбувається за поданням Вищої ради юстиції після розгляду цього питання на її засіданні відповідно до Закону України «Про Вищу раду юстиції».
На підставі подання Вищої ради юстиції Верховна Рада України приймає постанову про звільнення судді з посади.
Отже, Верховна Рада України приймала участь у процедурі призначення на посаду судді безстроково, а також приймала остаточне рішення про звільнення судді, призначеного на посаду безстроково.
Спеціальним нормативно-правовим актом, яким врегульовано діяльність на посаді судді за період, за який позивач вважав, що йому спричиненого матеріальну та моральну шкоду, є Закон № 1402-VIII.
У розділі ХІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону визначено, що він набирає чинності з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», крім пунктів 39 та 48 цього розділу, які набирають чинності з дня, наступного за днем опублікування цього Закону.
У розділі ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» визначено, що цей Закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім частини шостої статті 124 Конституції України в редакції цього Закону, яка набирає чинності через три роки з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, який набрав чинності 30 вересня 2016 року.
У преамбулі Закону № 1402-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
Статтею 1 Закону № 1402-VIII передбачалося, що судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними законом.
Судову владу реалізовують судді та, у визначених законом випадках, присяжні шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур.
Питання обрання (призначення) на посаду судді врегульовано розділом IV, звільнення судді з посади та припинення його повноважень у розділі та розділом XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII.
Згідно із частинами першою та другою статті 135 Закону № 1402-VIII суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат.
ОСОБА_1 у позовній заяві просив відшкодувати йому моральну та майнову шкоду (упущену вигоду), завдану протиправною постановою Верховної Ради України, у розмірі неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманих суддівської винагороди та виплати допомоги на оздоровлення.
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, що обумовлює виплату щомісячного грошового утримання, компенсації за невикористану відпустку, виплату матеріальної допомоги на оздоровлення та відшкодування моральної шкоди.
Велика Палата Верховного Суду вважає, якщо спір виник після звільнення публічного службовця, у цьому випадку - судді, з посади у зв'язку з прийняттям постанови Верховної Ради України, яка була скасована відповідно до рішення суду, однак пов'язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі та звільненням з неї, з вимогами про відшкодування моральної шкоди включно, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Тобто спори про відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, пов'язаної з невиплатою суддівської винагороди, доплат та компенсаційних виплат є такими, що пов'язані з проходженням та звільненням з публічної служби, якою є перебування на посаді судді, тому повинні розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Також Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 12 січня 2021 року викладені висновки щодо необхідності відступу від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 263/5125/18 (провадження № 11-286апп19).
Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у справі за позовом ОСОБА_1 про відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, пов'язаний з невиплатою суддівської винагороди, доплат та компенсаційних виплат, тому є таким, що пов'язаний з проходженням та звільненням з публічної служби, якою є перебування на посаді судді, тому повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
На такі обставини не звернув уваги суд першої інстанції, під час вирішення питання щодо прийняття адміністративного позову до розгляду на стадії відкриття провадження у справі, а також не застосував норми процесуального права щодо обов'язковості рішень суду вищої інстанції.
Відповідно до положень частини першої статті 320 підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Таким чином, доводи апеляційної скарги вказують на необхідність скасування ухвали суду першої інстанції від 25 лютого 2021 року, як такої, що перешкоджає подальшому провадженню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат колегія суддів виходить з того, що позивачем сплачено 2 270,00 грн. за подачу апеляційної скарги. Враховуючи те, що за результатами розгляду колегія суддів знайшла правові підстави для задоволення апеляційної скарги, на користь ОСОБА_1 з Державного бюджету України підлягає відшкодуванню зазначена сума судового збору.
Керуючись статтями 312, 320, 321, 322, 325, 328, 382 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2021 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) судовий збір за подання апеляційної скарги в розмірі 2 270,00 (дві двісті сімдесят) грн.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач О.М. Кузьмишина
Судді Л.О. Костюк
О.Є. Пилипенко