Справа № 580/226/20 Суддя (судді) першої інстанції: О.А. Рідзель
21 квітня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Оксененка О.М.,
суддів: Вівдиченко Т.Р.,
Лічевецького І.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Червонослобідської сільської ради про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Червонослобідської сільської ради, в якому просила:
- визнати протиправною відмову відповідача у наданні інформації позивачу про місця розташування вільних земельних ділянок в адміністративно-територіальних межах села Червона Слобода Черкаського району Черкаської області, які можуть бути відведені (передані безоплатно) у власність під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд;
- зобов'язати відповідача надати у строк 5 робочих днів позивачу перелік вільних земельних ділянок в адміністративно-територіальних межах Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області, що можуть бути відведені (передані безоплатно у власність) під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд із зазначенням кадастрових номерів, розмірів та адрес земельних ділянок, направивши таку інформацію за адресою: АДРЕСА_1 ;
- встановити судовий контроль за виконанням рішення суду в порядку статті 382 КАС України, зобов'язавши відповідача надати звіт про виконання рішення суду у відповідний строк, встановлений судом.
Позов обґрунтовано тим, що Червонослобідська сільська рада є розпорядником запитуваної інформації, яка за своїм правовим статусом є публічною, а тому відмова у наданні такої інформації є протиправною та порушує законні права позивача.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправною відмову Червонослобідської сільської ради, викладену у листі від 03.01.2020 №25/02-17, у наданні ОСОБА_1 інформації про місця розташування вільних земельних ділянок в адміністративно-територіальних межах села Червона Слобода Черкаського району Черкаської області, які можуть бути відведені (передані безоплатно) у власність під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Зобов'язано Червонослобідську сільську раду у строк 5 робочих днів надати на запит від 19.12.2019 ОСОБА_1 перелік вільних земельних ділянок в адміністративно-територіальних межах Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області, що можуть бути відведені (передані безоплатно у власність) під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
В апеляційній скарзі Виконавчий комітет Червонослобідської сільської ради, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог - відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не надано жодної належної оцінки щодо відсутності у відповідача інформації (переліку) як заздалегідь готового, зафіксованого продукту, отриманого або створеного суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
На думку апелянта, Червонослобідську сільську раду було прирівняно до органів з питань містобудування та архітектури.
Як зазначає апелянт, саме виконавчий орган Червонослобідської сільської ради залишається розпорядником відповідної інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у їхньому фактичному володінні.
З огляду на вказане, судом першої інстанції не було з'ясовано питання щодо заміни належного відповідача, та позивачем не ставилось питання про заміну первісного відповідача, що свідчить про безпідставність позовних вимог.
При цьому, позивачем подано клопотання про проведення судового засідання за участі її представника - адвоката Карпець Ю.В., з огляду на неотримання матеріалів апеляційної скарги та копій ухвали про відкриття апеляційного провадження, втім у задоволенні вказаного клопотання слід відмовити, так як представник позивача 14.04.2021 ознайомився з матеріалами справи та отримав копію апеляційну скарги, що свідчить про обізнаність останнього про дату, час та місце судового розгляду даної справи у порядку письмового провадження.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на пункт 2 частини шостої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України згідно якого для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо оскарження бездіяльності суб'єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію.
Частиною п'ятою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Згідно з пунктом 2 частини шостої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд може відмовити в задоволенні клопотання сторони про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням сторін, якщо характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі незначної складності не вимагають проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи.
Враховуючи, що позивачем пред'явлено вимоги, які у відповідності до частини шостої статті 12 КАС України належать до справ незначної складності, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 21.01.2020 дану справу призначено за правилами спрощеного позовного провадження.
При цьому, слід зазначити, що практика Європейського суду з прав людини з питань гарантій публічного характеру провадження у судових органах в контексті пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка ратифікована Україною на підставі Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року №475/97-ВР (далі - Конвенція) свідчить про те, що публічний розгляд справи може бути виправданим не у кожному випадку (рішення від 8 грудня 1983 року у справі «Ахеn v. Germany», заява №8273/78, рішення від 25 квітня 2002 року «Varela Assalino contre le Portugal», заява № 64336/01).
Так, у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, то розгляд письмових заяв, на думку Європейського суду з прав людини, є доцільнішим, ніж усні слухання, і розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім. Заявник (в одній із зазначених справ) не надав переконливих доказів на користь того, що для забезпечення справедливого судового розгляду після обміну письмовими заявами необхідно було провести також усні слухання. Зрештою, у певних випадках влада має право брати до уваги міркування ефективності й економії. Зокрема, коли фактичні обставини не є предметом спору, а питання права не становлять особливої складності, та обставина, що відкритий розгляд не проводився, не є порушенням вимоги пункту 1 статті 6 Конвенції про проведення публічного розгляду справи.
З урахуванням предмету спору та тієї обставини, що відповідно до вимог статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України сторони не позбавлені права подати будь-які письмові пояснення та докази в підтвердження власної позиції, враховуючи, що дана справа розглядалася у порядку письмового провадження, з огляду на положення п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Як вбачається з матеріалів справи, 19.12.2019 позивач звернулась до Червонослобідської сільської ради із запитом про надання публічної інформації, в якому просила надати інформацію про перелік земель державної або комунальної власності, що знаходяться в адміністративно-територіальних межах Червонослобідської сільради Черкаського району Черкаської області та які є вільними для безкоштовної передачі у власність громадянину України відповідно Конституції України та Земельного Кодексу України, обов'язково зазначивши у відповіді місце розташування (ідентифікаційні дані /кадастрові номери/, місцезнаходження ділянок, розмір ділянок, адреси та їх цільове призначення, а саме перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності з можливістю отримання для: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; для індивідуального дачного будівництва ~ не більше 0,10 гектара; для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара
Листом Червонослобідська сільська рада № 25/02-17 від 03.01.2020 позивачу відмовлено у задоволенні запиту на інформацію на підставі п. 1 частини першої ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», у зв'язку з тим, що розпорядник інформації (тобто Червонослобідська сільська рада) не володіє і не зобов'язана відповідно до її компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.
Не погоджуючись з рішенням відповідача щодо надання інформації за запитом від 19.12.2019 та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки Червонослобідська сільська рада є розпорядником запитуваної позивачем інформації, а тому були відсутні правові підстави, передбачені статтею 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», для відмови у задоволенні запиту про надання такої інформації.
З огляду на вказане, слід зобов'язати відповідача надати у строк 5 робочих днів позивачу перелік вільних земельних ділянок в адміністративно-територіальних межах Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області, що можуть бути відведені (передані безоплатно у власність) під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд із зазначенням кадастрових номерів, розмірів та адрес земельних ділянок, направивши таку інформацію за адресою: 01014, м. Київ, вул. Звіринецька, 61а, кв.80,
Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).
Відповідно до статті 1 вказаного Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
У силу вимог пункту 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Згідно з частиною першою статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Частиною першою статті 20 Закону №2939-VI визначено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
У відповідності до частини першої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовий, зафіксований на певному матеріальному носієві продукт, отриманий або створений суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти.
При цьому, законодавством визначено виключний перелік підстав, за наявності яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту та передбачено обов'язкові реквізити такої відмови, зокрема, у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.
Як свідчать матеріали справи, позивач звернувся до Червонослобідської сільської ради із запитом щодо надання інформації стосовно наявності на території Червонослобідської сільської ради вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.
Листом № 25/02-17 від 03.01.2020 було відмовлено у задоволенні запиту на інформацію на підставі п. 1 частини першої ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», у зв'язку з тим, що розпорядник інформації (тобто Червонослобідська сільська рада) не володіє і не зобов'язана відповідно до її компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.
Пунктом 31 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР передбачено, що міським радам надані виключні повноваження щодо прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.
Відповідно до частини п'ятої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.
До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
За приписами статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад, організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою, здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.
З аналізу наведених положень вбачається, що передусім саме виконавчий комітет згідно з його компетенцією зобов'язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Більше того, виконавчий комітет також залишається розпорядником цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у його фактичному володінні.
Аналогічна правова позиція, викладена у постановах Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №127/28475/15-а, від 05 листопада 2019 року у справі №359/7966/16-а, від 07.02.2020 у справі №127/13810/17.
Правова позиція з цього питання була висловлена також в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 від 29.09.2016 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації».
За вказаних обставин, колегія суддів приходить до висновку, що саме виконавчий комітет є розпорядником запитуваної позивачем інформації.
У той же час, суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги не з'ясував, чи є Червонослобідська сільська рада належним відповідачем у питаннях надання інформації щодо місця розташування вільних земельних ділянок в адміністративно-територіальних межах села Червона Слобода Черкаського району Черкаської області, які можуть бути відведені (передані безоплатно) у власність під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Так, підстави та порядок заміни неналежної сторони у адміністративному процесі встановлено приписами статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України.
За правилами частини першої статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Згідно частини третьої вказаної статті якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції (частина сьома статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України).
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов'язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов'язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте, суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи даний спір, не з'ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі співвідповідача.
У даному випадку, суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції в порядку апеляційного провадження, позбавлений можливості в межах наданої йому Кодексом адміністративного судочинства України компетенції виправити вказаний процесуальний недолік суду першої інстанції та має відмовити у задоволенні позовних вимог ще й з мотивів того, що позов заявлено до неналежного відповідача, оскільки частиною сьомою статті 48 вказаного Кодексу визначено, що заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції. Іншого процесуальним законодавством не передбачено.
При цьому, колегія суддів зауважує, що відмова у задоволенні адміністративного позову, заявленого до неналежного відповідача, враховуючи неможливість його заміни на стадії перегляду судового рішення в апеляційному порядку, не позбавляє позивача права на повторне звернення до суду з тим самим позовом, проте, вже до належного відповідача.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про те, що оскільки Червонослобідська сільська рада не є розпорядником запитуваної інформації, так як до компетенції саме виконавчого комітету цієї ради відносяться повноваження щодо володіння інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, та Виконавчий комітет Червонослобідської сільської ради у якості співвідповідача залучено не було, тому наявні підстави для відмови у задоволенні позовних вимог.
Враховуючи наведене, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції.
У силу вимог частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції неповно з'ясуваа обставини, що мають значення для справи та порушив норми процесуального права, тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради - задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Червонослобідської сільської ради про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.
Головуючий суддя О.М. Оксененко
Судді Т.Р. Вівдиченко
І.О. Лічевецький