П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
21 квітня 2021 р.м.ОдесаСправа № 400/1186/20
Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Вербицької Н.В.,
суддів - Джабурії О.В.,
- Кравченка К.В.,
при секретарі судового засідання - Болтушенка А.О.,
за участю представника апелянта - Стірус А.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Чорноморського національного університету імені Петра Могили на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року по справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Чорноморського національного університету імені Петра Могили про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю),
17.03.2020 Головне управління ДСНС України у Миколаївській області звернулось до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Чорноморського національного університету імені Петра Могили у вигляді повного зупинення роботи та експлуатації будівель гуртожитку № 4 Чорноморського національного університету ім.П.Могили за адресою: Миколаївська область, м.Миколав, вул.Морехідна, 2-Б до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
В обґрунтування позовних вимог ГУ ДСНС у Миколаївській області зазначило, що під час проведення планового заходу державного нагляду було виявлено ряд порушень вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, які є особливо небезпечними, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей. До усунення порушень, робота об'єкта - гуртожитку №4, розташованого за адресою: вул. Морехідна, 2 -Б, Миколаїв, повинна бути зупинена.
Відповідач позов не визнав, у відзиві на позов зазначив, що встановлені правопорушення протипожежної безпеки є незначними, незбалансованими та не можуть тягнути за собою санкції у вигляді закриття приміщень закладу вищої освіти. Також, відповідач наголосив, що гуртожиток № 4 переданий на баланс університету 20.06.2019 згідно наказу Міносвіти № 852. В теперішній час будівля гуртожитку не експлуатується, відповідно до договору на виконання робіт № 248 від 16.03.3030 у періоді до 01.09.2020 на об'єкті проводиться поточний ремонт.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року адміністративний позов ГУ ДСНС України у Миколаївській області задоволено повністю.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить зазначене рішення скасувати та прийняте нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. Зокрема, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не взято до уваги, що на час розгляду справи в суді фактично усунута частина порушень, а решта не усунутих недоліків не створює загрозу для життя і здоров'я людей. Апелянт також зазначає, що 15.01.2021 між Чорноморським національним університетом ім.П.Могили та ФОП ОСОБА_1 укладений договір про виготовлення проектно-кошторисної документації по об'єкту: "Капітальний ремонт інженерних мереж. Система автоматичної пожежної сигналізації і система керування евакуюванням гуртожитку № 4", що свідчить про намір відповідача усунути виявлені недоліки. Але, враховуючи, що відповідач є державною неприбутковою організацію, для усунення виявлених порушень необхідно кошти та час.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що в період з 03.01.2020 по 08.01.2020, згідно наказу ГУ ДСНС України у Миколаївській області від 12.12.2019 №612, посвідчення на проведення перевірки від 03.01.2020 №4 та доручення Прем'єр-міністра України від 11.12.2019 №44205/1/1-19, здійснено позапланову перевірку гуртожитку №4 ЧНУ ім. П.Могили, розташованого за адресою: Морехідна, 2-Б, Миколаїв, в ході якої перевірено дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
За результатами перевірки 08.01.2020 складено акт № 4 проведення позапланового заходу державного нагляду, у якому зафіксовано факт виявлених порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки, їх детальний опис з посиланням на відповіді вимоги законодавства.
Позивачем зазначено, що серед 19 виявлених в ході перевірки порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки є 9 особливо небезпечних порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а саме:
- допускається встановлення глухих металевих ґрат на вікнах 1-го поверху гуртожитку без можливості їх розкривання або знімання (порушено п.2.16 розділу ІІІ ППБУ, відповідно до якого, у разі необхідності встановлення на вікнах приміщень, де перебувають люди ґрат, останні повинні розкриватися, позсуватися або зніматися);
- коридори, проходи, виходи з будівель не забезпечено евакуаційним освітленням, зокрема на шляхах евакуації відсутності світлові покажчики напрямку руху ( (стрілки) і "ВИХІД" для швидкого пошуку евакуаційних виходів (порушено п. 2.31 розділу ІІІ ППБУ, відповідно до якого, сходові клітки, внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори, проходи та інші шляхи евакуації мають бути забезпечені евакуаційним освітленням. Світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей);
- відсутні пристрої для самозачинення дверей сходових кліток гуртожитку (порушено п. 2.37 розділу 4 ППБУ, відповідно до якого забороняється знімати пристрої для самозачинення дверей сходових клітин, холів, тамбурів, а також фіксувати самозакривні двері у відчиненому положенні);
- в підвальному приміщенні гуртожитку допускається складування та зберігання горючих матеріалів (порушено п.2.1, п. 2.12 розділу ІІ ППБУ, відповідно до якого забороняється використання підвалу під складські приміщення);
- не забезпечено захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008; Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд, а саме відсутній блискавкозахист ( порушено п.2.21 розділу ІІ ППБУ, відповідно до якого захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, а також їх перевірку необхідно виконувати відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008);
- під час експлуатації об'єкту допускається зниження рівня пожежної безпеки, встановленого законодавством, яке було чинним на момент початку використання об'єкта, зокрема, приміщення гуртожитку, не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією відповідно до вимог ДБН В.2.5.-56:2014 "Системи протипожежного захисту" (порушено п. 22 розділу ІІ ППБУ, п. 2.3 розділу ІІІ ППБУ, відповідно до яких, під час експлуатації об'єктів забороняється знижувати рівень пожежної безпеки, встановлений законодавством, яке було чинним на момент початку використання об'єкта. Будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56.2014 "Системи протипожежного захисту");
- не проведено технічне обслуговування і перевірку на працездатність пожежних кранів шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування (не рідше одного разу на рік) (порушено п.п. 9 п. 2.2 розділу 5 ППБУ, відповідно до якого пожежні кран-комплекту не рідше одного разу на рік підлягають технічному обслуговуванню і перевірці на працездатність шляхом пуску води. Пожежні кран-комплекти повинні постійно бути справними і доступними для використання;
- пожежні кран-комплекти не укомплектовано пожежними рукавами однакового з ним діаметра та стволами, кнопкою дистанційного запуску пожежних насосів, а також важелем для полегшення відкривання вентиля (порушено п.п. 2 п. 2.2 розділу 5 ППБУ, відповідно до якого кожен пожежний кран-комплект має бути укомплектований пожежним рукавом однакового з ним діаметром та стволом);
- наявний пожежний щит на території кількості (1 шт) не забезпечено у повному обсязі такими комплектами: вогнегасники - 3 шт., ящик с піском - 1 шт, протипожежне покривало - 1 шт, багор або лом та гак - 2 шт, лопати - 2 шт, сокири - 2 шт (порушено п. 3.11 розділу 5 ППБУ, відповідно до якого до комплекту засобів пожежогасіння, які розміщуються на пожежному щиті, входять : вогнегасники - 3 шт, ящик з піском - 1 шт, протипожежне покривало - 1 шт, багор або лом та гак - 2 шт, лопати - 2 шт, сокири - 2 шт.
23.09.2020 позивачем за наслідками усунення виявлених порушень та позапланового заходу складений акт № 169, яким зафіксований факт часткового усунення виявлених порушень, не усунутими залишаються п'ять, а саме:
- коридори, проходи, виходи з будівель не забезпечено евакуаційним освітленням, зокрема на шляхах евакуації відсутності світлові покажчики напрямку руху ( (стрілки) і "ВИХІД" для швидкого пошуку евакуаційних виходів;
- відсутні пристрої для самозачинення дверей сходових кліток гуртожитку;
- допускається встановлення глухих металевих ґрат на вікнах 1-го поверху гуртожитку без можливості їх розкривання або знімання;
- не забезпечено захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008; Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд, а саме відсутній блискавко захист;
- під час експлуатації об'єкту допускається зниження рівня пожежної безпеки, встановленого законодавством, яке було чинним на момент початку використання об'єкта, зокрема, приміщення гуртожитку, не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією відповідно до вимог ДБН В.2.5.-56:2014 "Системи протипожежного захисту".
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що станом на час розгляду даної адміністративної справи в Чорноморському національному університеті ім.П.Могили не усунуто всіх суттєвих порушень, які можуть призвести до виникнення пожежі, як неконтрольованого процесу знищення або пошкодження вогнем майна, створювати небезпеку життю та здоров'ю людей у процесі самої пожежі.
Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, діяльність якої регулюється Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яке затверджене Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013.
ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2013 року № 33 “Про утворення територіальних органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України”, утворені як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з надзвичайних ситуацій, яким є позивач.
Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що позивач, здійснюючи перевірку будівлі гуртожитку Чорноморського національного університету ім.П.Могили з питань додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, діяв в межах наданих повноважень.
Забезпечення техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладається на його керівника (частина друга статті 51 Кодексу цивільного захисту України), забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання (частина третя статті 55 Кодексу цивільного захисту України).
За приписами статті 20 Кодексу цивільного захисту України суб'єкт господарювання, зокрема, забезпечує виконання заходів у сфері цивільного захисту на об'єктах суб'єкта господарювання; забезпечує дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; розробляє заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, впровадження досягнень науки і техніки, позитивного досвіду із зазначеного питання; забезпечує виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки; утримує у справному стані засобів цивільного та протипожежного захисту, недопущення їх використання не за призначенням.
Відповідно до частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Пунктами 1, 2 ч.1 ст.70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.
Виходячи з вищевикладеного, орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог такої безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.
Враховуючи викладене, судова колегія приходить до висновку, що позивач наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями застосування до суб'єктів господарювання певних заходів реагування (зокрема, складання приписів, протоколів, розпоряджень) в разі виявлення порушень вимог техногенної та пожежної безпеки).
При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.
Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб'єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб'єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров'ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров'ю людей (частина п'ята статті 4 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, у зв'язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.
За обставинами справи, актом перевірки № 4 від 08.01.2020 встановлено 19 порушень Кодексу цивільного захисту України №5403-VI, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України № 1417 від 30 грудня 2014 року, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за №252/26697 та інших чинних нормативно-правових актів, стандартів, норм і правил у сфері пожежної, техногенної безпеки, з них 9 - особливо небезпечних порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей
Актом № 169 від 23.09.2020 в ході позапланової перевірки встановлено усунення певних порушень, проте, залишаються неусуненими порушення з високим ризиком настання негативних наслідків - настання пожежі, серед яких є відсутність автоматичної пожежної сигналізації, незабезпечення будівлі гуртожитку блискавко захистом, наявність глухих металевих ґрат на вікнах будівлі без можливості їх розкривання або знімання тощо.
Як зазначає Чорноморський національний університет ім.П.Могили, він є державною установою та може вжити заходів по усуненню порушень, зафіксованих в акту перевірки, лише в разі наявності фінансування. Так, станом на момент подачі апеляції, а саме: 15.01.2021 між Чорноморським національним університетом ім.П.Могили та ФОП ОСОБА_1 укладений договір про виготовлення проектно-кошторисної документації по об'єкту: "Капітальний ремонт інженерних мереж. Система автоматичної пожежної сигналізації і система керування евакуюванням гуртожитку № 4". На час розгляду справи в апеляційному суді відповідач вказав на отримання ним вказаної проектно-кошторисної документації.
Судова колегія зазначає, що не зважаючи на вчинення апелянтом заходів по усуненню виявлених порушень правил пожежної безпеки, вони залишаються не усуненими, та є такими, що впливають на ризик виникнення пожежі та можуть спричинити загрозу життю та здоров'ю людей.
При цьому судова колегія враховує, що конкретного переліку порушень, які створюють таку загрозу життю та здоров'ю людей, у Кодексі цивільного захисту України не наведено.
Отже, це поняття є «оціночним», а тому в кожному конкретному випадку необхідно визначати, чи дійсно створюють виявлені порушення реальну загрозу життю та здоров'ю людей у взаємозв'язку із установленими обставинами, що мають значення для вирішення цього питання.
Порушення, які не усунуто відповідачем, стосуються саме порушень правил пожежної безпеки, а тому судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо необхідності застосування в даному випадку заходів реагування.
Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014р. № 1417, та є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.
Розділом 5 цих Правил визначено, що усі системи протипожежного захисту мають бути справними і утримуватися в постійній готовності до виконання роботи. Несправності, які впливають на їх працездатність, повинні усуватися негайно, інші несправності усуваються в передбачені регламентом терміни, при цьому необхідно робити записи у відповідних журналах.
Будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту" (п.1.1, п.2.2).
Встановлені порушення не є формальними, а стосуються наявності у відповідача порушень, які можуть призвести до займання і відсутності необхідної системи заходів для уникнення пожежі, забезпечення своєчасного її виявлення та гасіння, попередження людей про небезпеку та є недотриманням відповідачем Правил пожежної безпеки в Україні, а саме необладнання приміщень закладу системою протипожежної сигналізації, не виконано захист будівель, споруд від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, які за об'єктивним критерієм є такими, що створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, оскільки стосуються, зокрема, протипожежних норм.
У Верховному Суді вже утворилась стала позиція з цього питання, зокрема по справам № 806/77/18 від 03.04.2020 року, № 640/18916/18 від 09 липня 2020 року тощо.
Такий захід реагування, як повне зупинення роботи будівлі є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та часткове усунення відповідачем порушень, в даному випадку, не свідчить про усунення ризиків завдання шкоди життю і здоров'ю населення.
Відмовляючи в задоволенні апеляційної скарги, судова колегія зазначає, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.
Оцінюючи викладене в сукупності, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно та у достатньому обсязі встановив обставини справи, і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до ст.316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду першої інстанції без змін.
Підстав для скасування чи зміни постанови суду першої інстанції колегія суддів не вбачає, а доводи апеляційної скарги вважає такими, що висновків суду не спростовують.
Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, що підтверджується ухвалою суду про відкриття провадження від 30 березня 2020 року, постанова суду апеляційної інстанції може бути оскаржена до Верховного Суду лише з підстав, передбачених пп. "а"- "г" п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, судова колегія,
Апеляційну скаргу Чорноморського національного університету імені Петра Могили - залишити без задоволення.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення, з підстав, передбачених ст.328 КАС України.
Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 22 квітня 2021 року.
Головуючий Н.В.Вербицька
Суддя О.В.Джабурія
Суддя К.В.Кравченко