21 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 420/2605/20
адміністративне провадження № К/9901/20076/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/2605/20
за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК) до ОСОБА_1 , державного реєстратора Комунального підприємства (далі - КП) «Юридичний департамент реєстрації» Іскрова Олега Вікторовича, про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління ДАБК
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 26.03.2020, постановлену у складі судді Балан Я.В. та
постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бітова А.І., суддів Лук'янчук О.В., Ступакової І.Г.,
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2020 року Управління ДАБК звернулося до суду з позовом, у якому просило:
скасувати рішення державного реєстратора КП «Юридичний департамент реєстрації» Іскрова О.В. про скасування рішення індексний номер: 31613233 (індексний номер: 39133674);
зобов'язати ОСОБА_1 привести самочинно збудований об'єкт будівництва за адресую: АДРЕСА_1 у відповідність до договору купівлі-продажу від 03.09.2002 №4311, посвідченого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Могілевською Т.П.
Обґрунтовуючи свої вимоги, Управління ДАБК вказувало, що під час перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на об'єкті «Реконструкція гаражу під нежитлове приміщення за адресою: АДРЕСА_1 », були виявлені порушення, зокрема, виконання будівельних робіт, пов'язаних із втручанням у несучі конструкції гаражу, а також із зміною функціонального призначення гаражу під нежитлове приміщення із збільшенням загальної площі з 23,2 до 23,5 кв.м., без отримання документа, що дає право на виконання таких робіт, яке наразі експлуатується як ломбард. Позивач зазначив, що оскільки таке будівництво здійснювалось ОСОБА_1 самочинно, то він не мав права набути права власності на це майно. При цьому, державний реєстратор КП «Юридичний департамент реєстрації» при здійсненні реєстраційних дій на зазначений вище об'єкт нерухомого майна протиправно вніс зміни до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек та реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо загальної площі (23,2 кв.м. замінено на 23,5 кв.м) та функціонального призначення («гараж» замінено на «нежитлове приміщення»).
2. Суддя Одеського окружного адміністративного суду ухвалою від 26.03.2020 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), залишеною без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020, відмовив у відкритті провадження у справі за вищевказаним позовом.
3. 07.08.2020 Управління ДАБК звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати ухвалу судді Одеського окружного адміністративного суду від 26.03.2020 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020, а справу направити для розгляду за встановленою підсудністю.
4. Верховний Суд ухвалою від 14.09.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається Управління ДАБК оспорює правомірність набуття ОСОБА_1 права власності на нежитлове приміщення.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Суддя першої інстанції відмовляючи у відкритті провадження у справі, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що цей спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки на підставі оспорюваного у цій справі рішення державного реєстратора, у відповідача виникли зміни у речовому праві на об'єкт нежитлової нерухомості, тому цей спір стосується приватноправових відносин.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга Управління ДАБК мотивована, зокрема тим, що цю справу належить розглядати за правилами КАС України, оскільки діями відповідачів порушено інтереси держави у сфери містобудування, зокрема публічний порядок введення об'єкта в експлуатацію та набуття права власності на нього. При цьому позивач вказує на те, що Управління ДАБК як правомочна установа у сфері містобудівних відносин звернулась до суду з цим позовом з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
9. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
10. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
11. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
12. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
13. Згідно із пунктом 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
14. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
15. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
16. Таким чином, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом із тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
17. Отже, участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18. Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
19. Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.
20. Відповідно до статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої цієї статті).
21. З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
22. Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб'єкта владних повноважень.
23. Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
24. Рішення суб'єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права (наприклад, права власності на об'єкт нерухомості), що виникло у певного суб'єкта в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
25. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
26. Позивач посилається на відсутність у цій справі спору про право, однак, з установлених судами обставин справи вбачається, що на підставі оскаржуваного рішення державного реєстратора ОСОБА_1. отримав свідоцтво про право власності на нерухоме майно, запис про таке право внесено до Реєстру прав власності на нерухоме майно.
27. Таким чином, у результаті та на підставі оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень в особи виникло речове право на нерухоме майно, яке позивач вважає самочинним будівництвом, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
28. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб'єктний склад, правильно застосували норми матеріального й процесуального права й обґрунтовано дійшли висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі.
29. Такий правовий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 817/3395/15.
30. Відповідно до статті 350 КАС України (суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 26.03.2020 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2020 у справі №420/2605/20 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз Т.Г. Стрелець