Справа № 640/8794/20 Головуючий суддя першої інстанції: Огурцов О.П., судді: Арсірій Р.О., Кузьменко В.А.
20 квітня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Собківа Я.М. та Черпіцької Л.Т.,
при секретарі - Василенко Ю.А.,
за участю:
представника відповідача: - Божка В.Г.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та нечинними рішень в частині, зобов'язання вчинити дії,
У квітні 2020 року позивач - ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та нечинними рішень в частині, зобов'язання вчинити дії, в якому, з урахуванням уточненої позовної заяви від 09.05.2020 року, просила:
- визнати протиправними та нечинними положення Постанови КМУ № 870 у пункті 1, абзацах 2-4 пункту 3 та у назві додатку 1 до неї та зобов'язати Кабінет Міністрів України внести зміни у спірну постанову, якими виправити частину Постанови КМУ № 870, зокрема у п.п. 1, 3 слова «ліквідувати» замінити на «реорганізувати», «ліквідуються» замінити на «реорганізуються», а саме викласти наступний текст частини постанови:
- у пункті 1: «... 1. Реорганізувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1...»;
- у пункті 3: «... Установити, що:
територіальні органи Міністерства юстиції, які реорганізуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов'язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції;
здійснення заходів, пов'язаних з реорганізацією територіальних органів згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням міжрегіональних територіальних органів згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Міністерство юстиції;
міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які реорганізуються згідно з пунктом 1...»;
- у додатку 1 внести наступні зміни: «...ПЕРЕЛІК територіальних органів Мін'юсту, що реорганізуються...»;
- зобов'язати Міністерство юстиції України привести у відповідність до виправленої Постанови КМУ № 870 наказ Міністерства юстиції України від 16.10.2019 року № 3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» та інші нормативно-правові акти, складені на підставі спірної постанови;
- стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 понесені у зв'язку із розглядом справи витрати.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 грудня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач - ОСОБА_1 звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 грудня 2020 року та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року було зобов'язано Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції надати:
- завірені належним чином Положення (вибірково) про Головні територіальні управління юстиції, що були ліквідовані, згідно оскаржуваної постанови;
- завірені належним чином Положення (вибірково) про міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції України, що утворилися, що були ліквідовані, згідно оскаржуваної постанови;
- завірені належним чином штатні розписи ліквідованих Головних територіальних управлінь юстиції та новостворених міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України;
- надати обґрунтовані пояснення щодо стадії затвердження проміжного ліквідаційного балансу;
- надати порівняльну таблицю щодо основних завдань Головного територіального управління юстиції та Міжрегіонального територіального управління Міністерства юстиції України;
- надати пояснення щодо наявності або відсутності обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій ліквідовуваного органу або передачі їх іншим органам виконавчої влади.
12 квітня 2021 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 14782, представником Кабінету Міністрів України та Міністерства юстиції України подано письмові пояснення по справі (на виконання вимог ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 березня 2021 року).
Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті постанови Кабінету Міністрів України № 870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» останній користувався власними дискреційними повноваженнями щодо утворення територіальних органів з метою оптимізації системи органів державної влади, а відтак діяв у межах наданих повноважень відповідно до встановленого законодавством порядку.
Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.
Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, 09.10.2019 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції», відповідно до пункту 1 якої постановлено «ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1.
Пунктом 2 зазначеної постанови вирішено утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2.»
Позивач, вважаючи, що у спірній постанові Кабінету Міністрів України допущені помилки щодо способу (форми) припинення юридичних осіб, зазначених у додатку 1, які не відповідають положенням статті 104 Цивільного кодексу України та пункту 5 Порядку № 1074, звернулась з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано, зокрема, Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України», Законом України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади», Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 3 Закону № 794-VII, діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.
Згідно з положеннями статті 4 цього Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Відповідно до статті 1 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Згідно змісту позовної заяви та апеляційної скарги ОСОБА_1 не заперечує проти наявності у Кабінету Міністрів України на прийняття постанов чи видання інших актів, в тому числі й спірної постанови № 870, позаяк позивач наголошує, що у спірній постанові Кабінету Міністрів України допущені помилки щодо визначення способу (форми) припинення юридичних осіб, зазначених у додатку 1, які не відповідають положенням ст. 104 ЦК України та п 5 Порядку № 1074, адже фактичну реорганізацію, у вигляді злиття/приєднання юридичних осіб публічного права, у спірній постанові зазначено як ліквідацію юридичних осіб, що є порушенням, на переконання позивачки, ч.2 ст. 19, ч.3 ст. 113, п.1 ст. 116 Конституції України та п. 1 ч.1 ст. 2, ч. 1 та 2 ст. 4, ч. 1 ст. 3, 19, абз. 12 п.6 ч.1 ст. 20, ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».
З приводу викладеного, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до п. 9-1 статті 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.
Аналогічне положення закріплено в абзаці 12 пункту 6 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» відповідно до якого, в сфері вдосконалення державного управління та державної служби утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (надалі - Порядок № 1074).
Пунктом 1 Порядку № 1074 встановлено, що цим порядком визначено механізм здійснення заходів, пов'язаних з утворенням реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів.
Відповідно до пунктів 4, 5 Порядку, органи виконавчої влади утворюються шляхом утворення нового органу виконавчої влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох органів виконавчої влади, а припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Згідно копії пояснювальної записки «Прогноз впливу реалізації постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» на ключові інтереси заінтересованих сторін», довідки про погодження проекту постанови від 08.10.2019 року, довідки щодо відповідності зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського союзу, проект оскаржуваної постанови розроблено Міністром юстиції України з власної ініціативи.
Згідно п.2 пояснювальної записки від 08.10.2019 року, обґрунтування необхідності прийняття даного акту є оптимізація системи територіальних органів Міністерства юстиції України, яка зумовлена необхідністю забезпечення ефективності виконання покладених на Міністерство юстиції завдань у відповідних сферах державної політики, раціонального використання державних ресурсів.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 наголошує, що фактично, ліквідації органів Міністерства юстиції не відбулося, проте колегія суддів вважає такі доводи апелянта необґрунтованими, з огляду на наступне.
Відповідно до додатку № 1 постанови № 870, було ліквідовано 35 територіальних органів Міністерства юстиції, в той час як згідно додатку № 2 утворено було всього 8 міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України, що в свою чергу свідчить, що Головні територіальні управління юстиції (далі - ГТУЮ) та Міжрегіональні управління мають різну територіальну юрисдикцію.
Так, юрисдикція ГТУЮ була обмежена територією певної області, в той час як територіальна юрисдикція Міжрегіональних управлінь юстиції розповсюджує свою дію на декілька областей.
Тобто, кожне Міжрегіональне управління юстиції має ширше коло повноважень та обов'язків у зв'язку зі значним територіальним розширенням таких повноважень. Відповідно і працівники такої структури мають більший обсяг завдань, порівняно з тими, які виконувались працівниками ГТУЮ в межах лише однієї області.
Відповідно до наданих додаткових документів (на вимогу суду) по ГТУЮ в Одеській області та Південному міжрегіональному управлінню Міністерства юстиції вбачається, що:
- ГТУЮ станом на 26.02.2019 року налічувало 852,5 штатні одиниці;
- Південне міжрегіональне управління Міністерства юстиції України станом на 04.11.2019 року - 2320 штатні одиниці.
Тобто, зважаючи на розширення територіальної юрисдикції, було створено відповідну структуру територіального органу та визначено необхідну штатну чисельність працівників, яка не є тотожною ані структурі, ані чисельності ГТУЮ.
Щодо тотожності кола повноважень ліквідованих та новостворених управлінь, варто зазначити наступне.
Так, відповідно до Положення про головні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 року № 1707/5, Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 року № 1707/5, основними завданнями головного управління юстиції, управління юстиції є (в тому числі, але не виключно): пункт 4.2 підтримує тексти актів законодавства у контрольному стані, веде їх облік та здійснює зберігання; пункт 4.3 здійснює узагальнення роботи з питань систематизації законодавства підвідомчих органів та установ юстиції, надає їм практичну та методичну допомогу з цих питань; пункт 4.4. координує діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій з питань систематизації законодавства, перевіряє стан такої діяльності, надає рекомендації щодо її поліпшення і вносить пропозиції про усунення виявлених недоліків; пункт 4.9 здійснює в межах повноважень, передбачених законом, у порядку, визначеному законодавством, координацію діяльності територіальних органів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, а також державних підприємств, установ, організацій та державних господарських об'єднань, навчальних закладів з питань правової освіти населення, надає їм необхідну методичну допомогу; пункт 4.10 бере в межах повноважень участь в організації роботи з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців за спеціальністю "Правознавство" у навчальних закладах незалежно від форми власності та підпорядкування, надає пропозиції щодо підготовки юридичних кадрів; вносить до відповідних органів управління освітою пропозиції щодо вдосконалення роботи, пов'язаної з вивченням права у вищих, професійно-технічних, загальноосвітніх навчальних закладах, закладах підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів; пункт 4.15 надає методичну допомогу територіальним органам міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органам виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування у приведенні їхніх нормативно-правових актів у відповідність до законодавства; пункт 4.16 здійснює методичне керівництво правовою роботою в територіальних органах міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органах виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністраціях, а також на державних підприємствах, в установах, організаціях та державних господарських об'єднаннях; пункт 4.17 організовує підвищення кваліфікації працівників юридичних служб територіальних органів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, державних підприємств, установ, організацій та державних господарських об'єднань, проводить стажування, семінари й наради з працівниками юридичних служб спільно з іншими органами виконавчої влади; пункт 4.18 перевіряє в територіальних органах міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органах виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністраціях, а також на державних підприємствах, в установах, організаціях та державних господарських об'єднаннях стан правової роботи, надає рекомендації щодо її поліпшення, вносить пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях; пункт 4.23 бере участь у виданні журналів і газет загальноправового характеру; вивчає попит на юридичну літературу, бере участь у плануванні її випуску місцевими видавництвами; пункт 6.9 у разі неналежного виконання керівником юридичної служби територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, державного господарського об'єднання, підприємства, установи, організації покладених на нього завдань порушувати питання про притягнення його до відповідальності згідно із законодавством.
Разом з тим, згідно Наказу № 3228/5 від 23.10.2019 року «Про внесення змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» повноваження, викладені у пунктах: 4.2, 4.3, 4.4, 4.10, 4.15, 4.16, 4.17, 4.18, 4.23, 6.9 - відсутні, натомість наявні інші (відмінні), так, п.4.6. (Положення про Міжрегіональні управління) передбачає участь в інформуванні громадян про їх права і свободи, правову політику держави, реалізацію проектів, пов'язаних із правовою освітою населення, п. 2.24 передбачає забезпечення стажування в органі державної виконавчої служби осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця та видає свідоцтво про проходження стажування тощо.
Варто наголосити, що стосовно функцій, які Міжрегіональне управління не виконує, порівняно з ГТУЮ, то здебільшого вони стосувались правової освіти, правової науки населення, систематизації актів законодавства, перевірки діяльності юридичних служб, зазначені функції здійснювались на підставі Національних програм за попередні періоди, оскільки відповідали потребам суспільства, проте наразі такі потреби відсутні.
Як було вказано вище, механізм здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів визначає Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року № 1074,
Пунктом 7 Порядку встановлено, що у разі ліквідації органу виконавчої влади складається ліквідаційний баланс. Також пунктом 23 Порядку встановлено, що ліквідаційний баланс складається комісією після закінчення строку пред'явлення вимог кредиторами та задоволення або відхилення таких вимог, підписується членом комісії - бухгалтером та затверджується головою комісії.
Територіальні органи Міністерства юстиції, які були ліквідовані, як юридичні особи публічного права відповідно до вимог оскаржуваної постанови складають та подають в установленому законодавством порядку ліквідаційні баланси, так, наприклад, згідно відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань наразі Головне територіальне управління юстиції в Одеській області перебуває в стані припинення.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що новоутворені органи не дублюють повністю завдання та функції ліквідованих органів, оскільки дані органи мають відмінно інший принцип поділу територіальної юрисдикції, іншу структурну організацію, мають інший обсяг завдань та повноважень.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 грудня 2020 року - без змін.
Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 грудня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко
Суддя: Я.М.Собків
Л.Т.Черпіцька
Повний текст виготовлено 20 квітня 2021 року.