Справа № 580/6122/20 Суддя першої інстанції: П.Г. Паламар
20 квітня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Глущенко Я.Б. та Собківа Я.М.,
при секретарі - Василенко Ю.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Смілянської місцевої прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 05 січня 2021 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Сунківської сільської ради Смілянського району Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії,
У грудні 2020 року Перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сунківської сільської ради Смілянського району Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Сунківської сільської ради Смілянського району Черкаської області щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень вимог протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу №27 «Ромашка»;
- зобов'язати Сунківську сільську раду Смілянського району Черкаської області на черговій сесії Сунківської сільської ради розглянути питання щодо виділення коштів на усунення порушень протипожежної безпеки в Дошкільному навчальному закладі №27 «Ромашка», які встановлені приписом Смілянського районного відділу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області за № 46 від 28.01.2020 року.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 05 січня 2021 року позовну заяву повернуто позивачу.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Смілянська місцева прокуратура звернулась із апеляційною скаргою, в якій просила скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було не повно досліджено обставини, що мають значення для справи, не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.
Відзив від Першого заступника керівника Смілянської місцевої прокуратури, управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до суду апеляційної інстанції не надходили.
Відповідно до п.2 ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Так, приймаючи рішення про повернення позовної заяви, суд першої інстанції виходив з того, що Перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури не набув права на звернення до суду з позовом в інтересах держави щодо зобов'язання відповідача вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані у акті перевірки та приписі, які складені за підсумками перевірки, проведеної відділом УДСНС у Черкаській області, відповідно, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в цьому спорі.
Колегія суддів апеляційної інстанції вважає такий висновок суду першої інстанції обґрунтованим, виходячи з наступного.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи:
1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;
2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);
3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;
4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;
5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);
6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Відповідно до ст. 131-1 Конституції України, у виключних випадках і в порядку, що визначені законом до повноважень органів прокуратури належить представництво інтересів держави в суді.
Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з частинами 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної постановах від 11 лютого 2020 року, справа № 922/614/19 та від 15 січня 2020 року, справа № 698/119/18, «наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц)».
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі №1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Зі змісту позовної зави та апеляційної скарги вбачається, що перший заступник керівника Смілянської місцевої прокуратури обґрунтовує наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на те, що невжиття відповідачами заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті та приписі перевірки, проведеної відділом УДСНС у Черкаській області, призведе до виникнення надзвичайної ситуації, аварії або пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров'ю дітей, які перебувають у закладі дошкільної освіти, а також неможливості її ефективної ліквідації та рятування людей. Крім того апелянтом наголошено на тривалій бездіяльності Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області.
Втім, колегія суддів вважає такі посилання необґрунтованими, з огляду на наступне.
Відповідно до ст. 67 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: - здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; - складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; - звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Згідно ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Отже, саме центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки та реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення - є органом державної влади, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави шляхом здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання. Вказане, окрім іншого, зазначається й самим апелянтом, а саме «у виниклих правовідносинах органом уповноваженим на захист в суді порушених інтересів суспільства, у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки є Управління Державної служби з питань надзвичайних ситуацій у Черкаській області, яке допускає бездіяльність».
Втім, зі змісту апеляційної скарги та позовної заяви вбачається, що Управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області у період з 13 по 14 квітня 2018 року було проведено перевірку щодо додержання Дошкільним навчальним закладом № 27 «Ромашка» с. Сунки Смілянського району Черкаської області вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (складено Акт перевірки № 123 від 14.06.2018 року), крім того 28.01.2020 року проведено позапланову перевірку щодо додержання Дошкільним навчальним закладом № 27 «Ромашка» с. Сунки Смілянського району Черкаської області вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (складено Акт № 46 від 28.01.2020 року), винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, складено протокол відносно директора ДНЗ № 27 про накладення адміністративного стягнення та притягнуто останню до адміністративної відповідальності.
На переконання колегії суддів вказане свідчить про те, що Управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області здійснюються повноваження у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, що, власне виключає протиправну бездіяльність, доказів зворотнього прокуратурою не надано.
Щодо посилання апелянта на правову позицію Верховного Суду у інших справах, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що такі посилання не можуть братися судом до уваги, адже обставини у справах не є тотожними за змістом та суттю правовідносин, а тоже, вказана судова практика не є ревалентною.
Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Смілянської місцевої прокуратури - залишити без задоволення, ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 05 січня 2021 року - без змін.
Керуючись ст.ст. 150, 151, 241, 242, 311, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Смілянської місцевої прокуратури - залишити без задоволення.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 05 січня 2021 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя О.Є.Пилипенко
Судді Я.Б.Глущенко
Я.М.Собків
Постанова складена в повному обсязі 20 квітня 2021 року.