Іменем України
13 квітня 2021 року
Київ
справа №9901/286/20
адміністративне провадження №П/9901/286/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Усенко Є.А.,
суддів: Гімона М.М., Желтобрюх І.Л., Дашутіна І.В., Шишова О.О.,
секретаря судового засідання - Кривди В.І.,
представника позивача - Ширант А.А.,
представника відповідача - Нарольської Т.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження заяву Вищої ради правосуддя про закриття провадження у справі №П/9901/286/20 за позовом Офісу Генерального прокурора до Вищої ради правосуддя, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення від 11.08.2020 №2373/0/15-20 в частині,
09.09.2020 (згідно зі штемпелем вхідної кореспонденції суду) Офіс Генерального прокурора (далі - позивач) подав до Верховного Суду як суду першої інстанції позов, в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, відповідач) ''Про відмову у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Мамедова Г.А. про тимчасове відсторонення судді Городищенського районного суду Черкаської області ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв'язку з притягненням до кримінальної відповідальності'' від 11.08.2020р. №2373/0/15-20 (далі - рішення від 11.08.2020р. №2373/0/15-20).
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 29.09.2020 відкрито провадження в адміністративній справі №П/9901/286/20 за позовом Офісу Генерального прокурора до ВРП, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення від 11.08.2020 №2373/0/15-20 в частині звернення до Генерального прокурора щодо виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії, які порушують гарантії незалежності судді (абзац 2 резолютивної частини зазначеного рішення).
22.10.2020 на адресу Верховного Суду надійшла заява ВРП про закриття провадження у справі №П/9901/286/20 з підстав, встановлених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС). Наведений у заяві довід, що провадження у цій адміністративній справі слід закрити, обґрунтований тим, що в силу частини четвертої статті 5 КАС Офіс Генерального прокурора, як державний орган і суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Водночас законами України, зокрема законами «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016р. №1798-VIII (далі - Закон №1798-VIII), «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016р. №1402-VIII (далі - Закон №1402-VІІІ) не встановлено, що прокурор може звернутися до адміністративного суду з позовом щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності ВРП.
ВРП зауважує, що оскаржуване Офісом Генерального прокурора рішення у відповідній частині не стосується його прав та законних інтересів, оскільки ухвалене ВРП у відповідності з частиною першою статті 73 Закону №1798-VIII задля забезпечення незалежності судді та авторитету правосуддя з використанням виключних повноважень для ухвалення такого рішення.
У судовому засіданні представник ВРП підтримала заяву про закриття провадження у справі №П/9901/286/20 із наведених у заяві підстав.
Представник Офісу Генерального прокурора заперечувала проти доводів ВРП щодо підстав для закриття провадження у справі та зазначила, що Офіс Генерального прокурора звернувся до суду з адміністративним позовом, за яким відкрито провадження у справі, у відповідності зі статтею 55 Конституції України, частиною першою статті 19, частиною четвертою статті 22 КАС. Просила відмовити у задоволенні заяви.
Вирішуючи клопотання ВРП про закриття провадження у справі, Суд виходить з такого.
Завданням адміністративного судочинства, у відповідності з частиною першою статті 2 КАС, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Стаття 266 КАС встановлює певні особливості провадження для окремих категорій адміністративних справ, серед яких і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя.
У свою чергу, при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності ВРП, а також суб'єктний склад учасників спору.
За визначенням пункту 8 частини першої статті 4 КАС позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС).
Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб'єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративною юрисдикції відповідає пункту 5 частини першої статті 19 КАС, яким передбачено можливість звернення суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Аналогічна позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі №800/414/17 та від 27 червня 2019 року у справі №9901/920/18.
Окремою категорією справ, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, є справи у спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, в тому числі делегованих повноважень, як це передбачено пунктом 3 частини першої статті 19 КАС. Спір, який є предметом судового вирішення у таких справах, стосується розподілу (визначення) компетенції суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Він відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України №1697-VII.
Згідно зі статтею 1 Закону України №1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наведена норма передбачає випадки, коли прокурор виконує представницькі функції іншого державного органу у випадку, коли такий орган їх не здійснює чи здійснює неналежним чином (субсидіарна роль) або коли такий спеціальний орган не створено.
Відповідно до частин третьої - четвертої статті 53 КАС у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За змістом наведених норм прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист інтересів держави, а не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом за якими гарантовано кожному згідно з частиною другою статті 55 Конституції України, і тільки тоді, коли для цього існують визначені законом підстави.
Посилаючись у позовній заяві, зокрема, на статтю 131-1 Конституції України та статтю 23 Закону №1697-VII, Офіс Генерального прокурора не наводить обґрунтування, на захист яких саме інтересів держави пред'явлено позов. Не зазначено і суб'єкта, якому за законом надано право на звернення до суду з цим позовом, однак, який не здійснює своїх функцій чи здійснює їх неналежним чином. Згідно з доводами Офісу Генерального прокурора в позовній заяві, якими обґрунтовані позовні вимоги, рішення ВРП від 11.08.2020р. №2373/0/15-20 в оскаржуваній частині порушує принцип правової визначеності у правовідносинах щодо доцільності відсторонення судді від здійснення правосуддя, внаслідок чого суддя, підозрюваний у вчиненні злочинів проти правосуддя, має можливість продовжувати здійснювати правосуддя. Позивач доводить, що зазначене рішення породжує певні юридичні наслідки для Офісу Генерального прокурора - виникнення обов'язку щодо виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинені дії, що порушують гарантії незалежності судді.
Ці доводи свідчать, що підстави звернення Офісу Генерального прокурора з адміністративним позовом знаходяться у площині суб'єктивних прав та інтересів позивача, а не у площині здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави.
Однак, такі підстави не визначені на законодавчому рівні, як такі, що надають прокурору право на звернення до суду з відповідним позовом.
Ухвалюючи зазначене рішення в оскаржуваній Офісом Генерального прокурора частині, ВРП не втрутилася у його компетенцію.
У відповідності з пунктом 9 частини першої статті 3, пунктом 2 частини першої, частини другої статті 73 Закону № 1798-VIII ВРП з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, має право, зокрема з власної ініціативи вносити до відповідних органів чи посадових осіб подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів або підриває авторитет правосуддя.
Закон № 1798-VIII не містить положень щодо оскарження суб'єктом, до якого вирішила звернутися ВРП, відповідного подання.
У зв'язку з наведеним, колегія суддів дійшла висновку, що Офіс Генерального прокурора не має права на звернення до адміністративного суду з позовом, за яким відкрито провадження у цій справі, оскільки звернення прокурора з таким позовом не передбачено законом.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Частиною першою статті 239 КАС передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18, від 31.01.2019 у справі №П/9901/56/19, від 27.06.2019 у справі №П/9901/920/18 зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
З огляду на викладене провадження у цій справі слід закрити, оскільки спір не підлягає судовому розгляду. Враховуючи, що право Офісу Генерального прокурора на звернення до суду з цим позовом законом не передбачено, підстав для виконання Судом вимог частини першої статті 239 КАС немає.
Керуючись пунктом 1 частини першої статті 238, статтями 248, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Заяву Вищої ради правосуддя про закриття провадження у справі №П/9901/286/20 задовольнити.
Закрити провадження у справі №П/9901/286/20 за позовом Офісу Генерального прокурора до Вищої ради правосуддя, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення від 11.08.2020 №2373/0/15-20 в частині.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку на подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення.
Повне судове рішення складено 15.04.2021.
...........................
...........................
...........................
...........................
...........................
Є.А. Усенко
М.М. Гімон
І.Л. Желтобрюх
І.В. Дашутін
О.О. Шишов ,
Судді Верховного Суду