15 квітня 2021 року
м. Київ
справа № 260/319/20
адміністративне провадження № К/9901/30569/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н. В.,
суддів: Мацедонської В. Е., Мельник - Томенко Ж. М.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 260/319/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Закарпаттяенергозбут"
до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Рахівська міська рада
про визнання протиправним та скасування висновку
за касаційною скаргою представника Товариства з обмеженою відповідальністю "Закарпаттяенергозбут" - адвоката Діани Василівни Янковської
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2020 року, ухвалене в складі головуючого судді Маєцької Н. Д.,
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Носа С. П., суддів Кухтея Р. В., Шевчук С. М.,
І. Короткий зміст позовних вимог
1. 05 лютого 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Закарпаттяенергозбут" (далі - позивач, ТОВ «Закарпаттяенергозбут») звернулося до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі - відповідач, Держаудитслужба), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Рахівська міська рада, в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про результати моніторингу по закупівлі від 29 січня 2020 року, опублікований за результатами проведення моніторингу по закупівлі Рахівської міської ради: предмет закупівлі ДК 021:2015: 0931000-5 електрична енергія за переговорною процедурою Prozorro № 2020-01-14-000841-с.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області є необґрунтованим та неправомірним, оскільки позивач є єдиним постачальником електроенергії у Закарпатській області, тому твердження про порушення чинного законодавства в частині неправомірного обрання та застосування процедури закупівлі є безпідставним.
3. Відповідач надав до суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у задоволенні позову, в зв'язку з тим, що за результатами моніторингу закупівель Рахівською міською радою електричної енергії установлено, що замовником обрано та застосовано переговорну процедуру закупівлі електричної енергії на підставі пункту 2 частини другої статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме: відсутність конкуренції (у тому числі з технічних причин) на відповідному ринку, внаслідок чого договір про закупівлю може бути укладено лише з одним постачальником, за відсутності при цьому альтернативи. В той же час, відповідно до Ліцензійного реєстру Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, ліцензії на право постачання електричної енергії споживачам на території України, видано понад 650 суб'єктам господарювання. Відтак, на переконання відповідача, замовником проведено переговорну процедуру закупівель без настання умов щодо застосування переговорної процедури закупівлі. Також у відзиві на позовну заяву відповідач зазначає, що відповідно до вимог Закону України "Про публічні закупівлі" саме замовник у разі незгоди з інформацією, викладеною у висновку, має право оскаржити його до суду, а не учасник закупівлі, яким у даному випадку є ТОВ "Закарпаттяенергозбут".
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
4. 14 січня 2020 року Рахівською міською радою оголошено повідомлення про намір укласти договір під час застосування переговорної процедури з постачання електричної енергії (індикатор закупівлі UA-2020-01-14-000841-c).
5. Умовою застосування переговорної процедури закупівлі зазначено частину другу статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі": відсутність конкуренції (у тому числі з технічних причин) на відповідному ринку, внаслідок чого договір про закупівлю може бути укладено лише з одним постачальником, за відсутності при цьому альтернативи.
6. 22 січня 2020 року між ТОВ "Закарпаттяенергозбут" та Рахівською міською радою укладено договір № 44 про постачання електричної енергії постачальником електричних послуг.
7. Відповідно до пункту 1.1 вказаного договору він є публічним договором приєднання, який встановлює порядок та умови постачання електричної енергії виключно побутовим та малим не побутовим споживачем постачальником універсальних послуг та укладається сторонами з урахуванням статей 633, 634, 641, 642 Цивільного кодексу України шляхом приєднання споживача до цього договору.
8. Відповідно до пункту 5.3 договору ціна на електричну енергію визначається постачальником у разі дотримання умов надання універсальних послуг, визначених у пункту 3.1 глави 3 цього договору та у відповідності до методики (порядку) розрахунку ціни на електричну енергію, затвердженої регулятором. Орієнтовна ціна цього договору на період 2020 року становить 2 035 000,00 грн, у тому числі ПДВ. Обсяг використаної (спожитої) електричної енергії становить 597 017 кВТ/год.
9. Наказом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 24 січня 2020 року № 4 "Про початок моніторингу закупівель" визначено почати моніторинг, в тому числі щодо закупівлі Рахівською міською радою електричної енергії на 2020 рік.
10. За результатами моніторингу відповідачем складено, підписано та оприлюднено 29 січня 2020 року на офіційному веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель "Prozorro" висновок за результатами моніторингу закупівлі Рахівською міською радою електричної енергії.
11. У констатуючій частині вказаного висновку про результати моніторингу закупівлі зазначено, що предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані (додатку), правильності заповнення форм документів, затверджених Уповноваженим органом, оприлюднення інформації про закупівлю, правомірності застосування переговорної процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його оприлюднення. Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2020 рік Рахівської міської ради, повідомлення про намір укласти договір від 14 січня 2020 року, договір про закупівлю від 22 січня 2020 року № 4.
11.1. За результатами моніторингу встановлено, що замовником обрано та застосовано переговорну процедуру закупівлі електричної енергії на підставі пункту 2 частини другої статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме: відсутність конкуренції (у тому числі з технічних причин) на відповідному ринку, внаслідок чого договір про закупівлю може бути укладено лише з одним постачальником, за відсутності при цьому альтернативи. Проте, за висновками Держаудитслужби, замовником не враховано норми частини першої статті 3 та пункту першого статті 56 Закону України "Про ринок електричної енергії" та роз'яснення Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, яке є Уповноваженим органом у сфері закупівель від 13 грудня 2018 року № 3304-04-54502-07 щодо конкурентного ринку електричної енергії.
11.2. Відповідно до Ліцензійного реєстру Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, ліцензії на право постачання електричної енергії споживачам на території України, видано понад 650 суб'єктам господарювання. Таким чином, замовником проведено переговорну процедуру закупівель без настання умов щодо застосування переговорної процедури закупівлі відповідно до пункту 2 частини другої статті 35 Закону. Отже, в порушення вимог пункту 2 частини другої статті 35 Закону, замовником неправомірно обрано та застосовано переговорну процедуру закупівлі електричної енергії.
12. Оскарженим висновком визначено зобов'язання щодо усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, зокрема, вжити заходів щодо розірвання договору відповідно до законодавства та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
13. Судами попередніх інстанцій також установлено, що замовник - Рахівська міська рада, як суб'єкт оскарження, визначений частиною 10 статті 7-1 Закону № 922, скористався правом на оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі та звернувся до суду з позовною заявою про його скасування.
14. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі № 260/402/20 за позовною заявою Рахівської міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Закарпаттяенергозбут" про визнання протиправним та скасування висновку.
15. Станом на день розгляду адміністративної справи № 260/319/20 за позовом ТОВ "Закарпаттяенергозбут", адміністративна справа № 260/402/20 судом не розглянута.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
16. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
17. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
18. Оскільки відповідач зобов'язав замовника розірвати договір про постачання електричної енергії від 22 січня 2020 року і внаслідок розірвання договору позивач не отримає грошові кошти від укладеного договору в розмірі 2 035 000, 00 грн, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що в спірних правовідносинах позивач фактично вказує про захист від можливого порушення його прав у майбутньому, що не дає йому права на захист.
ІV. Касаційне оскарження
19. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 16 листопада 2020 року.
20. Касаційне провадження було відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, згідно з яким підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
21. На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження представник позивача зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 55 Конституції України, статті 5 КАС України, статей 6,13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у подібних правовідносинах з приводу оскарження висновку моніторингу учасником процедури публічної закупівлі, а не замовником публічної закупівлі, у разі якщо такий висновок стосується учасника процедури публічної закупівлі.
22. Враховуючи викладене, Суд вважає доведеним наявність підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
23. У касаційній скарзі представник позивача просив здійснити перерозподіл судових витрат, понесених у зв'язку з розглядом справи у судах першої та апеляційної інстанцій.
24. У касаційній скарзі представник позивача не просить здійснювати судовий розгляд за участю його представника.
25. Ухвалою Верховного Суду від 26 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, та витребувано з Закарпатського окружного адміністративного суду матеріали справи № 260/319/20.
26. 02 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла заява представника позивача про розподіл судових витрат, в якій представник позивача просив стягнути з відповідача 10 000 грн витрат на професійну правничу допомогу у справі № 260/319/20 в суді касаційної інстанції.
27. 08 грудня 2020 року матеріали справи № 260/319/20 надійшли до Верховного Суду.
28. 21 грудня 2020 року у Верховному Суді зареєстровано відзив на касаційну скаргу, в якому представник відповідача спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
29. Відзив на касаційну скаргу містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника відповідача.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
30. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
31. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
32. Приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
35. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
36. Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
37. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
38. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
39. На підставі статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
40. Закон України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII) установлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади.
41. Пунктом 9 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що замовники - це органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об'єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак:
юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів;
органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи;
у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
41.1. До замовників також належать юридичні особи та/або суб'єкти господарювання, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання та відповідають хоча б одній з таких ознак:
органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування належить частка у статутному капіталі суб'єкта господарювання в розмірі більше ніж 50 відсотків або такі органи володіють більшістю голосів у вищому органі суб'єкта господарювання чи правом призначати більше половини складу виконавчого органу або наглядової ради суб'єкта господарювання;
наявність спеціальних або ексклюзивних прав.
42. Відповідно до статті 7-1 Закону № 922-VIII моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
43. Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав:
1) дані автоматичних індикаторів ризиків;
2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;
5) інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону (частина друга статті 7-1 Закону № 922-VIII).
44. За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина шоста статті 7-1 Закону № 922-VIII).
45. Згідно з частинами восьмою та дев'ятою статті 7-1 Закону № 922-VIII замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, визначених у висновку. Протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
45.1. У разі підтвердження органом державного фінансового контролю факту усунення замовником порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, про що цей орган зазначає в електронній системі закупівель протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення замовником відповідної інформації в електронній системі закупівель, службова (посадова) особа замовника, уповноважена особа замовником не притягається до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель з порушень, що були усунуті замовником відповідно до висновку.
46. Частиною десятою статті 7-1 Закону № 922-VIII визначено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.
47. Якщо замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". Керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про призначення перевірки закупівлі, яке оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття. При цьому процедура закупівлі на період проведення перевірки закупівлі не зупиняється (частина одинадцята статті 7-1 Закону № 922-VIII).
VІ. Позиція Верховного Суду
48. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
49. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
50. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
51. У касаційній скарзі представником позивача зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, згідно з якою підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
52. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, позивач доводить, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо права на оскарження висновку моніторингу учасником процедури публічної закупівлі, а не замовником публічної закупівлі, у разі якщо такий висновок стосується учасника процедури публічної закупівлі.
53. Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
54. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
55. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).
56. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
57. За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
58. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
59. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
60. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
61. Отже, залежно від своєї юридичної природи правові акти управління поділяються на нормативно-правові та індивідуальні акти.
62. Індивідуальні акти стосуються інтересів конкретних осіб та правовідносин за участю таких осіб. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, зокрема, чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.
63. У Рішенні Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп (справа 3/35-313) передбачено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
64. Зі змісту наведеного можна зробити висновок, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати (породжують) права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта, а відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги та приписи.
65. На відміну від нормативно-правових актів, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
66. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
67. У пункті 53 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» (заява № 377/02), ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
68. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
69. У цій справі предметом оскарження є висновок Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про результати моніторингу по закупівлі від 29 січня 2020 року, опублікований за результатами проведення моніторингу по закупівлі Рахівської міської ради: предмет закупівлі ДК 021:2015: 0931000-5 електрична енергія за переговорною процедурою Prozorro № 2020-01-14-000841-с.
70. Судами попередніх інстанцій установлено, що цим висновком Рахівську міську раду зобов'язано вжити заходів щодо розірвання договору відповідно до законодавства та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
71. Вирішуючи питання щодо порушення прав і законний інтересів позивача у цій справі, варто виходити із системного тлумачення приписів статті 7-1 Закону № 922 - VIII, яке дозволяє дійти висновку, що під час здійснення моніторингу публічних закупівель правовідносини виникають між органом державного фінансового контролю та замовником, який може надавати пояснення щодо процедури закупівлі, оскаржувати висновок про результати моніторингу тощо. Саме на замовника покладається обов'язок усунути виявленні порушення, а у випадку, якщо порушення, визначені у висновку, не будуть усунуті і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".
72. Таким чином, висновок про результати моніторингу закупівлі як акт індивідуальної дії безпосередньо стосується прав та законних інтересів замовника публічної закупівлі і саме замовнику на підставі частини десятої статті 7-1 Закону № 922 - VIII надано право у випадку незгоди з інформацією, викладеною у висновку, оскаржити такий висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.
73. Як установлено судами попередніх інстанцій у цій справі, висновок Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про результати моніторингу по закупівлі від 29 січня 2020 року, опублікований за результатами проведення моніторингу по закупівлі Рахівської міської ради: предмет закупівлі ДК 021:2015: 0931000-5 електрична енергія за переговорною процедурою Prozorro № 2020-01-14-000841-с. оскаржено учасником цієї процедури - Товариством з обмеженою відповідальністю "Закарпаттяенергозбут".
74. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач не довів порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваного висновку.
75. Посилання відповідача на те, що внаслідок розірвання договору він не отримає грошові кошти від укладеного договору в розмірі 2 035 000, 00 грн на правильність вирішення справи не впливає, оскільки порушення прав позивача ймовірно відбудеться у майбутньому внаслідок здійснення замовником дій із розірвання договору. Тобто, таке порушення прав позивача не є реальним на момент його звернення до суду і не пов'язане безпосередньо із оскаржуваним у цій справі висновком.
76. Решта доводів касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій та не приймаються Верховним Судом як належні, оскільки зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.
77. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
78. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІІ. Судові витрати
79. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу представника Товариства з обмеженою відповідальністю "Закарпаттяенергозбут" - адвоката Діани Василівни Янковської залишити без задоволення.
2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 червня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2020 року в справі № 260/319/20 залишити без змін.
3. Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя - доповідач: Н. В. Шевцова
Судді: В. Е. Мацедонська
Ж. М. Мельник-Томенко