про повернення позовної заяви
15 квітня 2021 рокуСєвєродонецькСправа № 360/1576/21
Суддя Луганського окружного адміністративного суду Свергун І.О., перевіривши матеріали позову виконувача обов'язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області до Відділу освіти Марківської селищної ради Марківського району Луганської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Навчально-виховний комплекс "Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Марківської селищної ради Луганської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
29.03.2021 до Луганського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов виконувача обов'язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області до Відділу освіти Марківської селищної ради Марківського району Луганської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Навчально-виховний комплекс "Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Марківської селищної ради Луганської області, в якому прокурор просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Марківської селищної ради Луганської області щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою та державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою під будівлею Навчально-виховного комплексу «Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Марківської селищної ради Луганської області;
- зобов'язати відділ освіти Марківської селищної ради Луганської області вжити заходи щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою та державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою під будівлею Навчально-виховного комплексу «Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад» Марківської селищної ради Луганської області.
Ухвалою суду від 02.04.2021 позовну заяву було залишено без руху для усунення недоліків позовної заяви.
В ухвалі суду від 02.04.2021 про залишення позову без руху судом, зокрема, зазначено, що в даному випадку прокурор в позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою вивчено інформацію відділу освіти Марківської селищної ради Марківського району Луганської області, під час якої з'ясовано відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Навчально-виховним комплексом "Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Марківської селищної ради Луганської області. Суд зазначив, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, відповідно до ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» внесено зміни до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, та визначено, що Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Таким чином, зазначеною постановою Кабінету Міністрів України визначено державний орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства. Позовна заява прокурора не містить у собі жодного посилання на те, що відповідний державний орган, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Тому прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та як наслідок інтереси Навчально-виховного комплексу "Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Марківської селищної ради Луганської області, саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду. Прокурору необхідно було навести обґрунтування необхідності захисту інтересів держави та як наслідок інтересів Навчально-виховного комплексу "Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Марківської селищної ради Луганської області, саме прокурором, а також підстави звернення до суду.
Прокурору надано строк для усунення недоліків протягом семи календарних днів з дня отримання копії ухвали та роз'яснено наслідки їх неусунення.
Копію ухвали Луганського окружного адміністративного суду від 02.04.2021 про залишення позовної заяви без руху прокурором отримано 06.04.2021.
12.04.2021 на виконання ухвали суду про залишення позовної заяви без руху від прокурора на адресу суду надійшла позовна заява (уточнена) з додатками.
В уточненій позовній заяві прокурор, зокрема, зазначив, що в даному випадку він звертається в інтересах держави як самостійний позивач у зв'язку відсутністю у даному випадку органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах. Прокурор вважає, що Головне управління Держгеокадастру у Луганській області не наділено повноваженнями щодо звернення до суду з позовами вказаної категорії, та, враховуючи відсутність інших органів, які б мали відповідні повноваження, Старобільська окружна прокуратура Луганської області звертається з даною позовною заявою як самостійний позивач.
Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно з ч.ч. 3, 4 ст. 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697) визначені підстави представництва інтересів громадянина або держави в суді.
Згідно положень частини п'ятої статті 23 Закону № 1697 прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
З аналізу зазначених норм вбачається, що Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Суд наголошує, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
В даному випадку прокурор в позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою вивчено інформацію відділу освіти Марківської селищної ради Марківського району Луганської області, під час якої з'ясовано відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Навчально-виховним комплексом "Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Марківської селищної ради Луганської області.
Суд зазначає, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, відповідно до ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Відповідно до ст. 6 вищезазначеного Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема:
- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
Постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» внесено зміни до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, та визначено, що Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Таким чином, зазначеною постановою Кабінету Міністрів України визначено державний орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - реалізація державної політики у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства.
Окрім того, відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):
а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;
виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасним проведенням рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених відповідним робочим проектом землеустрою;
дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків;
проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;
розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням в експлуатацію об'єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель;
здійсненням заходів, передбачених відповідними робочими проектами землеустрою, стосовно захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур'янами;
дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язковим здійсненням заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;
дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;
використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення;
дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
Позовна заява прокурора не містить у собі жодного посилання на те, що відповідний державний орган, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
З огляду на зазначене суд доходить висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та, як наслідок, інтересів Навчально-виховного комплексу "Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Марківської селищної ради Луганської області, саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.
Отже, судом встановлено, що вимоги ухвали суду від 02.04.2021 про залишення позовної заяви без руху прокурором у строк, визначений судом, виконано не в повному обсязі, недоліки позовної заяви не усунуто.
Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Частиною восьмою статті 169 КАС України передбачено, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
За таких обставин суд вважає за необхідне повернути позовну заяву прокурору.
Керуючись статтями 169, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя
Позов виконувача обов'язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області до Відділу освіти Марківської селищної ради Марківського району Луганської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Навчально-виховний комплекс "Веселівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Марківської селищної ради Луганської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії повернути прокурору.
Роз'яснити прокурору, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена в апеляційному порядку.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту до Першого апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд.
СуддяІ.О. Свергун