ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
13 квітня 2021 року м. Київ № 640/31721/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Аверкової В.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом 1) ОСОБА_1
2) ОСОБА_2
до Голови Верховної Ради України Разумкова Дмитра Олександровича
треті особи 1) Фракція політичної партії "Слуга народу"
2) Фракція політичної партії "Опозиційна платформа - за життя"
3) Фракція політичної партії Всеукраїнське об'єднання "Батьківщина"
про визнання протиправними дій та скасування підпункт 15 пункту 6 Положення
про Апарат Верховної Ради України в частині,
ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач-1), ОСОБА_2 (далі по тексту - позивач-2) звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Голови Верховної Ради України Разумкова Дмитра Олександровича (далі по тексту - відповідач), за участю треті осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Фракції політичної партії "Слуга народу", Фракції політичної партії "Опозиційна платформа - за життя", Фракції політичної партії Всеукраїнське об'єднання "Батьківщина", в якому просять суд:
визнати протиправними дії відповідача щодо визначення (встановлення) повноважень Відділу зв'язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України брати участь у справах в судах України у порядку самопредставництва Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, Керівника Апарату Верховної Ради України без окремого доручення у відповідності до процесуального закону, з метою захисту їх інтересів;
скасувати підпункт 15 пункту 6 Положення про Апарат Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 769 від 25.08.2011 р. (в редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України № 218 від 12.06.2020 р.) в частині обов'язків Апарату Верховної Ради України забезпечувати участь Відділу зв'язків з органами правосуддя Апарату у справах в судах України у порядку самопредставництва Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, Керівника Апарату Верховної Ради України без окремого доручення у відповідності до процесуального закону, з метою захисту їх інтересів.
Обґрунтовуючи заявлені вимоги, позивачі стверджують що, виходячи із положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення можливостей самопредставництва в суді органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб незалежно від порядку їх створення» повноваження (правовідносини) самопредставництва Верховної Ради України не можуть визначатися актом Голови Верховної Ради України - Положенням про Апарат Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 769 від 25.08.2011 р. (в редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України № 218 від 12.06.2020 р.), а повинні визначатися виключно актом самої Верховної Ради України. На переконання позивачів, відповідно до повноважень Голови Верховної Ради України, які визначені статтею 88 Конституції України та статтями 74-78 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», відповідач має повноваження щодо підписання та забезпечення офіційного оприлюднення актів Верховної Ради України, однак у нього відсутні повноваження замість Верховної Ради України видавати закони та постанови. Також позивачі наголошують, що відповідно до частини третьої статті 7 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» Апарат Верховної Ради України має діяти на основі Положення про Апарат Верховної Ради України, яке затверджується Постановою Верховної Ради України, а не Розпорядженням Голови Верховної Ради України, а тому будь-які зміни до Положення про Апарат Верховної Ради України повинні вноситися теж виключно Постановою Верховної Ради України, а не Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 218 від 12.06.2020 р.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі.
09 лютого 2021 року (відповідно до відмітки служби діловодства суду) надійшов відзив від відповідача, який обґрунтований тим, що наведені положення нормативно-правових актів дають підстави стверджувати, що підпункт 15 пункту 6 Положення про Апарат Верховної Ради України, яке затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 769 від 25.08.2011 р. (в редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України № 734 від 20.11.2014 р.) із змінами, внесеними Розпорядження Голови Верховної Ради України № 218 від 12.06.2020 р., повністю узгоджується з положенням Конституції України та відповідає чинному законодавству України. Крім цього, відповідач зазначає про відсутність порушеного права позивачів.
Пояснення від третіх осіб на позовну заяву не надходили.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружним адміністративним судом міста Києва встановлено наступне.
Положення про Апарат Верховної Ради України, затверджене розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25 серпня 2011 р. N 769 (у редакції розпорядження Голови Верховної Ради України від 20 листопада 2014 р. N 734) (далі по тексту - Положення № 769).
Відповідно до пункту 1 Положення № 769 Апарат Верховної Ради України (далі - Апарат) є постійно діючим органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України, її органів та народних депутатів України.
Відповідно до підпункту 15 пункту 6 Положення № 769 у сфері правового і наукового забезпечення діяльності Верховної Ради України Апарат забезпечує підготовку Відділом зв'язків з органами правосуддя Апарату процесуальних документів та його участь у справах в судах України у порядку самопредставництва Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, Апарату, Керівника Апарату, без окремого доручення у відповідності до процесуального закону, з метою захисту їх інтересів.
Незгода саме із вищевказаним пунктом зумовила звернення із адміністративним позовом до суду.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Так, у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. № 7-рп/2009 зазначена юридична позиція, відповідно до якої до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, розраховано на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта (визначеного актом певного кола суб'єктів) чи юридичної особи. Такий висновок узгоджується із юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними у Рішеннях від 27.12.2001 р. № 20-рп/2001 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини) та від 23.06.1997 р. № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункт 1 мотивувальної частини).
Розпорядження Голови Верховної Ради України, яким затверджувалось Положення про Апарат Верховної Ради України та вносились до нього зміни, є розпорядчими документами, якими породжуються права й обов'язки тільки для визначеного кола суб'єктів - працівників Апарату Верховної Ради України, і були прийнятті з метою організації роботи в Апараті Верховної Ради України.
З огляду на наведені вище положення Кодексу адміністративного судочинства України та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів, Положення про Апарат Верховної Ради України, яке затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 769 від 25.08.2011 р. (в редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України № 734 від 20.11.2014 р.) із змінами, внесеними Розпорядження Голови Верховної Ради України № 218 від 12.06.2020 р., не є нормативно-правовим актом.
Таким чином, оспорюваний позивачами підпункт 15 пункту 6 Положення про Апарат Верховної Ради України не містить норм прав, що поширювали б свою дію на невизначене коло осіб та належить до внутрішньо організаційних актів, і є реалізацією конституційних повноважень Голови Верховної Ради України та спрямований на організацію ефективного механізму роботи Апарату Верховної Ради України.
Відповідно до частини другої і третьої статті 88 Конституції України Голова Верховної Ради України:
веде засідання Верховної Ради України;
організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів;
підписує акти, прийняті Верховною Радою України;
представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;
організовує роботу апарату Верховної Ради України.
Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.
Частиною першою статті 1 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» встановлено, що порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.
Відповідно до частини першої статті 78 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України:
веде засідання Верховної Ради з дотриманням вимог Регламенту;
підписує акти, прийняті Верховною Радою, чим засвідчує відповідність їх змісту прийнятим рішенням;
забезпечує оприлюднення актів Верховної Ради, які не потребують наступного підписання Президентом України;
здійснює повноваження, передбачені статтею 94 Конституції України;
представляє Верховну Раду у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав і міжнародними організаціями;
вживає заходів для забезпечення безпеки і охорони Верховної Ради відповідно до закону;
вживає заходів щодо охорони та захисту народних депутатів;
веде засідання Погоджувальної ради;
забезпечує дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань;
вживає заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях;
організовує розробку планів законопроектної роботи Верховної Ради;
організовує підготовку питань до розгляду на пленарних засіданнях;
здійснює контроль за своєчасним направленням і розглядом депутатських запитів;
видає розпорядження з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підписує відповідні документи;
розподіляє посадові обов'язки між Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України, контролює їх виконання ними;
визначає відповідно до предметів відання комітетів головний комітет з підготовки і попереднього розгляду проектів актів, внесених на розгляд Верховної Ради;
має право скликати і проводити засідання комітетів, тимчасових спеціальних комісій для розгляду визначених ним або Верховною Радою питань, якщо відповідний комітет або тимчасова спеціальна комісія несвоєчасно чи неналежно виконують свої функції, й повідомляє про це на найближчому пленарному засіданні;
порушує перед відповідними органами, посадовими особами питання про відповідальність осіб за невиконання ними вимог, встановлених цим Регламентом, законами України "Про статус народного депутата України", "Про комітети Верховної Ради України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України;
організовує роботу Апарату Верховної Ради та здійснює контроль за його діяльністю;
у разі необхідності скасовує розпорядження Першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України та керівника Апарату Верховної Ради України;
пропонує Верховній Раді кандидатуру для призначення на посаду керівника Апарату Верховної Ради України;
забезпечує розробку проекту кошторису Верховної Ради на наступний рік;
не пізніш як через два місяці після закінчення бюджетного року забезпечує подання на розгляд Верховної Ради звіту про виконання кошторису Верховної Ради за минулий рік;
звертається до суду з позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі невиконання ним вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності;
виконує доручення Верховної Ради;
здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України, законами України та цим Регламентом.
Положеннями частини першої і третьої статті 7 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» визначено, що організаційне, правове, наукове, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально- технічне та фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді здійснює Апарат Верховної Ради. Апарат Верховної Ради діє на основі Положення про Апарат Верховної Ради, яке затверджується постановою Верховної Ради. Положення про структурний підрозділ Апарату Верховної Ради затверджується Головою Верховної Ради України.
На даний час Положення про Апарат Верховної Ради України затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 769 від 25.08.2011 р. (в редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України № 734 від 20.11.2014 р.) із змінами, які були внесені Розпорядженням Голови Верховної Ради України №218 від 12.06.2020 р.
Отже, наведені положення законодавства України надають підстави стверджувати, що Голова Верховної Ради України відповідно до норм Конституції України та Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» наділений повноваженням щодо організації роботи Апарату Верховної Ради України, зокрема, і прийняття відповідних Розпоряджень, якими затверджувалось Положення про Апарат Верховної Ради України та вносились до нього зміни.
З цього приводу слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 78 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» розпорядження Голови Верховної Ради України можуть бути змінені, скасовані рішенням Верховної Ради України, прийнятим більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.
Разом з тим, на даний час відсутні рішення Верховної Ради України, якими б були скасовані у наведеному вище порядку Розпорядження Голови Верховної Ради України № 769 від 25.08.2011 р. про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України та Розпорядження Голови Верховної Ради України № 734 від 20.11.2014 р. та № 218 від 12.06.2020 р., яким вносилися зміни до Положення про Апарат Верховної Ради України.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правову позицію, яка зводяться до того, що Верховна Рада України на різних етапах діяльності діє як через свої допоміжні органи - Апарат Верховної Ради України, його структурні підрозділи, так і безпосередньо через Голову Верховної Ради України (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 р. у справі № 9901/485/19; від 20.11.2019 р. у справі № 9901/988/18, а також постанова Верховного Суду України від 26.04.2016 р. у справі № П/800/495/15 (№ 21-565а16)).
Підставою прийняття Головою Верховної Ради України Розпорядження «Про внесення змін до пункту 6 Положення про Апарат Верховної Ради України» № 218 від 12.06.2020 р. стали зміни, внесені до чинного законодавства України, які пов'язані із самопредставництвом органів державної влади в судах України.
Так, положеннями статті 1312 Конституції України передбачено, що для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура.
Незалежність адвокатури гарантується.
Засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначаються законом.
Виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.
Законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена.
Відповідно до підпункту 11 пункту 16і розділу XV «Перехідні положення» Конституції України представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 та статті 1312 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 01 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції - з 01 січня 2018 року; у судах першої інстанції - з 01 січня 2019 року.
Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 01 січня 2020 року.
Представництво в суді у провадженнях, розпочатих до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», здійснюється за правилами, які діяли до набрання ним чинності, - до ухвалення у відповідних справах остаточних судових рішень, які не підлягають оскарженню.
Відповідно до частини першої статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.
Таким чином, стаття 55 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає дві форми участі сторін в адміністративній справі, а саме: участь через представника (представництво) і особисту участь (самопредставництво).
Враховуючи положення Конституції України, з 01 січня 2020 року представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах здійснюється виключно прокурорами або адвокатами.
Питання самопредствництва не закріплені в нормах Конституції України, але у зв'язку із прийняттям Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення можливостей самопредставництва в суді органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб незалежно від порядку їх створення» № 390-ІХ від 18.12.2019 р. ці питання регламентовані положеннями відповідних кодексів.
Зокрема, частинами третьою та четвертою статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що юридична особа незалежно від порядку її створення, суб'єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб'єкта владних повноважень), або через представника.
Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.
Отже, з урахуванням положень статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, статуті, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб'єкта владних повноважень без права юридичної особи) без додаткового уповноваження.
Положення про Апарат Верховної Ради України було доповнене, зокрема, підпунктом 15 пункту 6 такого змісту:
« 15) забезпечує підготовку Відділом зв'язків з органами правосуддя Апарату процесуальних документів та його участь у справах в судах України у порядку самопредставництва Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, Апарату, Керівника Апарату, без окремого доручення у відповідності до процесуального закону, з метою захисту їх інтересів».
Таким чином, наведені положення нормативно-правових актів дають підстави стверджувати, що підпункт 15 пункту 6 Положення про Апарат Верховної Ради України, яке затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 769 від 25.08.2011 р. (в редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України № 734 від 20.11.2014 р.) із змінами, внесеними Розпорядження Голови Верховної Ради України № 218 від 12.06.2020 р., узгоджується з положенням Конституції України та відповідає чинному законодавству України.
Щодо доводів відповідача про відсутність порушеного права позивачів, суд зазначає наступне.
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
У постанові Верховного Суду від 23 травня 2017 року у справі № 800/541/16 підкреслено, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.
Для визначення інтересу як об'єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб'єктивного права; пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику; порушений суб'єктом владних повноважень (постанова Верховного Суду від 04 березня 2020 року справа № 9901/216/19).
Судом встановлено, що відповідно до підпункту 15 пункту 6 оскаржуваного Положення № 769 у сфері правового і наукового забезпечення діяльності Верховної Ради України Апарат забезпечує підготовку Відділом зв'язків з органами правосуддя Апарату процесуальних документів та його участь у справах в судах України у порядку самопредставництва Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, Апарату, Керівника Апарату, без окремого доручення у відповідності до процесуального закону, з метою захисту їх інтересів.
Як вже встановлено, оскаржуване Положення не є нормативно-правовим актом, не містить загальнообов'язкові правила поведінки, зокрема, положення підпункту 15 пункту 6 оскаржуваного Положення № 769 не розповсюджуються на позивачів, відповідно вони не є суб'єктами спірних правовідносин, оскаржуване Положення (підпункту 15 пункт 6) не породжує для них й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Крім того, позивачами не доведено, в чому конкретно полягає порушення їх прав та законних інтересів суб'єктом владних повноважень (відповідачем у справі) в результаті прийняття оскаржуваного Положення № 769.
Як вже зазначалось вище, позивачі оскаржують дії відповідача щодо визначення (встановлення) повноважень Відділу зв'язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України брати участь у справах в судах України у порядку самопредставництва Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, Керівника Апарату Верховної Ради України без окремого доручення у відповідності до процесуального закону, з метою захисту їх інтересів та просять суд скасувати підпункт 15 пункту 6 Положення про Апарат Верховної Ради України, який є розпорядчим документом, і який породжує права й обов'язки тільки для визначеного кола суб'єктів - працівників Апарату Верховної Ради України, однак позивачі у безпосередніх правовідносинах з відповідачем в аспекті заявлених позовних вимог не перебувають.
У позовній заяві відсутні посилання на конкретні факти і докази, які б свідчили про порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивачів з боку відповідача - Голови Верховної Ради України.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що адміністративний позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 не підлягає задоволенню.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідачем доведено правомірність оскаржуваного рішення з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов задоволенню не підлягає.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 та ОСОБА_2 - відмовити повністю.
Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п'ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя В.В. Аверкова