Справа № 320/4784/20 Суддя (судді) першої інстанції: Головенко О.Д.
07 квітня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Чаку Є.В.,
суддів: Сорочка Є.О.,Коротких А.Ю.
за участю секретаря Ковтун К.В.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №19 "Кобзарик" Білоцерківської міської ради Київської області про зобов'язання вчинити певні дії, -
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач) звернулося до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №19 "Кобзарик" Білоцерківської міської ради Київської області про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №19 "Кобзарик" Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Зелена, 24-А шляхом зобов"язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об"єкту до повного усунення порушень, зазначених в акті планової перевірки від 18.12.2019 № 1091.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року та прийняти нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі. На думку апелянта, судом першої інстанції порушено норми процесуального та матеріального права. Апелянт зазначив, що на момент прийняття рішення судом першої інстанції, відповідачем не були усунуті всі порушення норм техногенної та пожежної безпеки.
Оскільки апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного (в порядку письмового) позовного провадження, колегія суддів, керуючись п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду необхідно скасувати, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області було проведено позапланову перевірку щодо дотримання Дошкільним навчальним закладом (ясла-садок) комбінованого типу №19 "Кобзарик" Білоцерківської міської ради Київської області вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
За результатами вказаного позапланового заходу було складено Акт від 18.12.2019 № 1051, в якому зафіксовано наступні порушення:
-порушено п. 1.1 п. 1.4 гл.1, роз. V Правила пожежної безпеки України (далі - ППБ України), а саме не відремонтовано автоматичну пожежну сигналізацію в приміщеннях та будівлях дитячого закладу;
-порушено п. 1.2 гл. 1 роз. V ППБ України, а саме приміщення будівель та споруд об'єкта не обладнано системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей;
-порушено п. 1.3 гл. 1 роз. V ППБ України, а саме не виконано технічне обслуговування системи автоматичної пожежної сигналізації;
-порушено п. 1.21 гл. 1 роз. IV ППБ України, а саме захистити будівлю дитячого закладу від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів шляхом улаштування блискавкозахисту;
-порушено п. 1.2 гл. 1 роз. VI ППБ України, а саме не прикріплено до підлоги в приміщеннях дитячого навчального закладу килими, паласи та килимові доріжки;
-порушено п. 1.1, 1.3 гл.1 роз. V ППБ України, а саме не виведено сигнали від приймально-контрольного приладу установки пожежної сигналізації на пульт централізованого пожежного спостереження;
-порушено п. 2.32 роз. III ППБ України, а саме не змонтовано над евакуаційними виходами з будівлі дитячого закладу світлові покажчики з написом "Вихід" білого кольору на зеленому фоні підключеними до джерела живлення евакуаційного (аварійного) освітлення або такі, що переключаються на нього автоматично у разі зникнення живлення на їх основних джерелах живлення;
-порушено п. 2.37 гл. 2 роз. III ППБ України, а саме не встановлено передбачені проектною документацією двері в коридорах на 1-му та 2-му поверхах будівлі;
-порушено п. 2.13 гл. 2 роз. III ППБ України, а саме закладено віконні прорізи підвальних приямків;
-порушено п. 2.3 гл. 2 роз. III ППБ України, а саме не заповнено проріз у протипожежній перешкоді якою відокремлюється приміщення для зберігання білизни від суміжних приміщень протипожежними дверима з нормованою межею вогнестійкості;
-порушено п. 1.6 гл. 1 роз. IV ППБ України, а саме в електрощитах не оновлено схеми підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарату захисту;
-порушено пп. 4 п. 2.3 гл. 2 роз. V ППБ України, а саме не здійснюється перевірка електрифікованих засувок не рідше двох разів на рік й пожежних насосів щомісяця з відповідною реєстрацією результатів у - спеціальному журналі;
-порушено пп. 1 п. 2.3 гл. 2 роз. V ППБ України, а саме в приміщенні насосної станції не вивішено загальну схему протипожежного водопостачання та схему обв'язки насосів. На кожній засувці і пожежному насосі-підвищувачі не зазначено інформацію про їх призначення. Відсутня інструкція про порядок увімкнення насосів підвищувачів;
-порушено пп. 6 п. 2.3 гл. 2 роз. V ППБ України, а саме біля входу в приміщення насосної станції не розміщено напис (табло) "Пожежна насосна станція" з освітленням вночі;
-порушено пп. 3 п. 2.3 гл. 2 роз. V ППБ України, а саме не пофарбовано у відповідний колір трубопроводи й насоси в приміщенні пожежної насосної станції;
-порушено пп. 2 п. 2.2 гл. 2 роз. V ППБ України, а саме всі пожежні крани не забезпечені важелем для полегшення відкривання вентилів;
-порушено пп. 9 п. 2.2 гл. 2 роз. V ППБ України, а саме забезпечити вільний доступ для використання пожежних кран-комплектів в частині наявності ключів від шаф;
-порушено п. З.6 гл. 3 роз. V ППБ України додатково не забезпечено приміщення та будівлі дитячого закладу первинними засобами пожежогасіння (вогнегасниками) згідно норм.
Позивач, встановивши, що заклад функціонує з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звернувся з даним адміністративним позовом до суду про застосування заходів реагування.
З приводу вказаних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч.1 ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частиною 4 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.
Згідно ч. 5 ст. 4 даного Закону, повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
В силу вимог ч.7 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Статтею 55 Кодексу цивільного захисту України передбачені заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, відповідно до частини першої якої забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів.
Зокрема, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях (ч.2 ст. 55 Кодексу цивільного захисту України).
Положеннями ч. 2 ст. 51 та ч. 3 ст. 55 цього Кодексу передбачено, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладено на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Відповідно до ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Згідно ч. 1, 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.
Згідно ч. 2 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
З аналізу вищевикладених норм чинного законодавства вбачається, що у разі встановлення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) застосовуються виключно за рішенням адміністративного суду.
При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення об'єкту підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Як було зазначено вище по тексту, під час позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання - Дошкільним навчальним закладом (ясла-садок) комбінованого типу №19 "Кобзарик" Білоцерківської міської ради Київської області вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки було встановлено 18 порушень вимог законодавства.
Під час розгляду справи в суді першої інстанції було встановлено, що відповідачем усувались порушення законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які були покладені в основу адміністративного позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області.
Відповідач зазначив, що фактична ситуація існування порушень норм техногенної та пожежної безпеки будівлі та приміщеннями не обумовлює настання реальної загрози життю та здоров'ю людей, та звертав увагу, що ним вжито всі заходи, спрямовані на дотримання техногенної та пожежної безпеки та відповідно усунено більшість порушень, які виявлені перевіркою, а саме здійснено капітальний ремонт автоматичної пожежної сигналізації, встановлено систему оповіщення, тощо.
На підтвердження своїх доводів відповідачем долучено докази усунення виявлених порушень.
Проте колегія суддів зазначає, що на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції відповідачем усунуто лише частину порушень зазначених в акті перевірки, що свідчить про існування загрози життю та здоров'ю людей.
Колегія суддів зазначає, що Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 затверджено Правила пожежної безпеки в Україні, які є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.
Вказані Правила встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.
Згідно пунктів 1, 2, 3 розділу ІІ Правил пожежної безпеки в Україні, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об'єктів.
На кожному об'єкті відповідним документом (наказом, інструкцією тощо) повинен бути встановлений протипожежний режим.
Таким чином, забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ, організацій покладається на їх керівників та уповноважених керівниками осіб, а також орендарів, обов'язки яких щодо дотримання правил пожежної безпеки повинні бути узгоджені умовами договору.
Всі перелічені порушення вимог законодавства у сфері техногенної пожежної безпеки, зазначені в Акті перевірки, призводять до загрози життю та здоров'ю людей (дітей) у випадку виникнення пожежі.
З характеру порушень, встановлених актом перевірки та які не усунуті на час розгляду справи, останні є суттєвими, оскільки можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для людей та навколишнього природного середовища і як наслідок можуть створювати і небезпеку завдання шкоди життю та здоров'ю людей у процесі самої пожежі.
Колегія суддів зазначає, що відповідачем не спростовано наявність порушень, що встановлені в акті перевірки, не надано доказів їх усунення у повному обсязі.
Вказані в акті перевірки порушення не є формальними та стосуються суттєвих недоліків у протипожежній системі відповідача, що у свою чергу унеможливлює забезпечити безпеку людей, в разі виникнення пожежі чи іншої надзвичайної ситуації.
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 грудня 2019 року у справі №320/7019/18 вказав, що існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування у вигляді, зокрема, повного зупинення експлуатації (роботи) будівель.
З огляду на зазначене, враховуючи, що кожне із виявлених порушень навіть саме по собі створює очевидну загрозу життю та здоров'ю людей, а їх сукупність вказує на максимальний ступінь такої загрози, що є неприпустимим і вимагає застосування відповідних заходів реагування, доводи апелянта про неспівмірність обраного заходу реагування є безпідставними.
Крім того, колегія суддів зазначає, що зупинення експлуатації будівлі є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
Відновлення експлуатації будівлі після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень (ч. 5 ст. 4 Закону України № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").
Відтак, відповідача не позбавлено можливості у встановленому порядку звернутися з заявою про скасування заходів реагування після усунення всіх виявлених порушень у сферах техногенної та пожежної безпеки.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема у постанові Верховного Суду від 04.06.2019 року у справі №809/443/16 (адміністративне провадження №К/9901/36946/18).
В даному випадку, відповідачем не було надано ні до суду першої інстанції, ні до апеляційного суду доказів звернення до позивача із повідомленням про усунення ним усіх порушень.
Відтак, застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації (роботи) об'єкта до повного усунення порушень, зазначених в акті від 18.12.2019 № 1051, є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
При цьому, доводи відповідача про те, що ним було усунуто частину виявлених порушень та вжито ряд заходів, спрямованих на усунення тих, які залишились, що на думку відповідача виключає необхідність застосування заходів реагування, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки зазначені обставини не виключають, а навпаки підтверджують наявність порушень вимог пожежної і техногенної безпеки, допущених відповідачем, на момент проведення перевірки та, відповідно, існування підстав для застосування заходів реагування з метою усунення небезпеки заподіяння шкоди життю та здоров'ю людей.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно до вимог ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 311, 316, 321, 322 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області - задовольнити.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №19 "Кобзарик" Білоцерківської міської ради Київської області про зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити у повному обсязі.
Застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівлі Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №19 "Кобзарик" Білоцерківської міської ради Київської області за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Зелена, 24-А шляхом зобов'язання Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) комбінованого типу №19 "Кобзарик" Білоцерківської міської ради Київської області повністю зупинити експлуатацію вказаного об'єкту до повного усунення порушень, зазначених в акті планової перевірки від 18.12.2019 № 1091.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України.
Головуючий суддя: Є.В. Чаку
Судді: Є.О.Сорочко
А.Ю. Коротких