(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24 березня 2021 року № 9901/715/18 (П/9901/715/18) (провадження № 11-13заі19)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія)про визнання незаконним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії
Короткий виклад історії справи
У липні 2018 року ОСОБА_1 звертався до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 20 липня 2018 року № 1271/ко-18, яким його не допущено до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання, визнано таким, що не склав іспит, не відповідає займаній посаді, та рекомендовано Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про його звільнення з посади судді Галицького районного суду міста Львова;
- зобов'язати ВККС допустити суддю Галицького районного суду міста Львова ОСОБА_1 до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
У позові ОСОБА_1 зазначав, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем усупереч вимогам чинного законодавства, а також Порядку проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженого рішенням ВККС від 4 листопада 2016 року № 144/зп-16 (далі - Порядок) та Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16, без викладення ґрунтовних мотивів того, за яким саме критерієм суддя не відповідає займаній посаді.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України ОСОБА_1 від 15 червня 2012 року № 394/2012 призначено на посаду судді Галицького районного суду міста Львова строком на п'ять років.
ВККС 1 лютого 2018 року прийняла рішення № 8/зп18, яким призначила кваліфікаційне оцінювання суддів на відповідність займаній посаді окремих суддів місцевих та апеляційних судів. Згідно з додатком 1 до цього рішення позивача включено в список суддів, щодо яких призначено проведення кваліфікаційного оцінювання.
2 березня 2018 року ВККС прийняла рішення № 33/зп-18, яким передбачила графік проведення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді, призначеного її рішенням № 8/зп18, визначила черговість стадій складення іспиту, встановила мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею: 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування, 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
Позивач 2 квітня 2018 року склав анонімне письмове тестування, отримавши при цьому 69,75 бала з 90 максимально можливих.
Цього ж дня позивач виконав практичне завдання, отримавши 49,5 бала зі 120 максимально можливих.
ВККС рішенням від 20 липня 2018 року № 1271/ко-18 визначила, що позивач не склав іспиту для суддів, призначеного рішенням ВККС від 2 березня 2018 року № 33/зп-18; відмовила позивачу за результатами іспиту в допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання; визнала його таким, що не відповідає займаній посаді; вирішила внести подання до ВРП про звільнення позивача з посади судді Галицького районного суду міста Львова.
Вказане рішення мотивоване тим, що позивач не склав іспиту, оскільки отримав менше 50 відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання, тому не може бути допущений до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді.
Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звертався до суду із цим позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 10 грудня 2018 року відмовив в задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позовуКасаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що оскільки позивач набрав лише 49,5 бала, тобто не набрав мінімально допустимого бала за виконання практичного завдання (набрав менше 50 відсотків від максимально можливих 120 балів), то відповідач правомірно відмовив ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання, визнав його таким, що не відповідає займаній посаді, та вирішив внести подання до ВРП про звільнення позивача з посади судді Галицького районного суду міста Львова.
Зазначив, що оскаржуване рішення Комісії прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством, оскільки визначення мінімально допустимих та максимально можливих балів за кожен з етапів іспиту окремо та за іспит у цілому в процедурі кваліфікаційного оцінювання на відповідність судді займаній посаді, а також встановлення методики визначення факту складення іспиту, зокрема, шляхом визначення відсоткових співвідношень мінімально необхідних кількостей балів за кожен з етапів іспиту віднесено до виключної компетенції Комісії.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подавав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2018 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
Вказував, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, неповно з'ясувавши обставини справи, помилково вважав установленим, що відповідачем з урахуванням положень чинного законодавства встановлено методику визначення 50 відсотків максимально можливого бала в межах цього іспиту, а саме що 50 відсотків максимально можливого бала іспиту визначається з урахуванням 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання кожної зі стадій іспиту.
Крім того, поза увагою суду залишилось те, що оскаржуване рішення відповідача суперечить пункту 18 розділу V Порядку, який установлює, що загальним результатом іспиту є сума балів, отриманих учасником іспиту за результатами складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 24 березня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2018 року скасувала, а провадження у справі закрила.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
Відповідно до статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар'єри судді, є обов'язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
Рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об'єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов'язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
З огляду на викладене, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає, що передбачене частиною другою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП. У протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим.
Ураховуючи концепцію належного врядування, зміст якої, зокрема, розкритий у практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватись щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 убачається, що предметом позову в цій справі є, зокрема, визнання протиправним та скасування рішення ВККС від 20 липня 2018 року № 1271/ко-18, яким його не допущено до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання, визнано таким, що не склав іспит, не відповідає займаній посаді, та рекомендовано ВРП розглянути питання про його звільнення з посади судді Галицького районного суду міста Львова.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
За частиною третьою статті 24 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Крім того, вважаємо за необхідне наголосити, що вимога щодо доступності правосуддя в частині реалізації права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів закріплена у міжнародних документах: Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) (стаття 6), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 29 листопада 1985 року (пункт 4).
Відповідно до пункту 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки від 17 листопада 2010 року якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об'єктивних критеріях. Ці критерії повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.
Згідно з пунктом 81 Висновку Організації з безпеки і співробітництва в Європі/Бюро з демократичних інститутів та прав людини щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 30 червня 2017 року суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу оскаржити результати незадовільного оцінювання, особливо якщо зачіпаються громадянські права судді в розумінні статті 6 Конвенції, і чим серйознішими можуть бути наслідки оцінювання для судді, тим важливішими є такі права на ефективне оскарження.
ЄСПЛ у пунктах 21-26 рішення від 22 липня 2014 року у справі «Корня проти Республіки Молдова» (заява № 22735/07) констатував порушення пункту 1 статті 6 Конвенції. Цей суд зазначив, що право на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, не є абсолютним і може підлягати в деяких випадках обмеженням. Суд повинен переконатись у тому, що застосовані заходи не обмежують та не знижують можливості доступу до суду таким чином, що порушується сам зміст цього права. Більше того, обмеження буде неспівмірним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо не існує розумної співмірності між застосованими заходами і переслідуваною метою (рішення у справі «Уейт і Кеннеді проти Німеччини», заява № 26083/94, пункт 59). Право на доступ до суду буде порушеним, коли регулювання не переслідує більше мету правової безпеки і належного управління правосуддям, а є бар'єром, який перешкоджає підсудній особі добитися розгляду по суті своєї справи компетентним судом (рішення у справі «Цалкізіс проти Греції», заява № 11801/04, пункт 44).
Як убачається з матеріалів справи, спірне рішення Комісії від 20 липня 2018 року № 1271/ко-18, ухвалене внаслідок здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, стосується прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , породжує правові наслідки та обов'язки для позивача, оскільки встановлює факт невідповідності судді займаній посаді і є підставою для внесення ВККС рекомендації до ВРП про звільнення позивача. Отже, на наше переконання, є таким, що порушує права ОСОБА_1 .
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із наведеним висновком більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне зазначити таке.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Комісії.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Комісії визначені у статті 266 КАС.
Підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» визначено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
За правилами частин першої, другої та п'ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
На підставі частин другої, четвертої статті 84 цього Закону за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом.
Згідно з положеннями частин другої та третьої статті 88 Закону № 1402-VIII суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.
Рішення ВККС, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад членів ВККС, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; 2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів ВККС, який провів кваліфікаційне оцінювання; 3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; 4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
З аналізу вказаних законодавчих норм убачається, що суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, має право оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.
При цьому необхідно зазначити, що рекомендаційний характер має лише останній абзац рішення Комісії від 20 липня 2018 року № 1271/ко-18, а всі інші за своєю правовою природою є імперативними приписами, що порушують права та законні інтереси позивача ОСОБА_1 , у зв'язку із чим таке рішення може бути оскаржено до суду.
Ураховуючи наведене, вважаємо, що висновок Великої Палати Верховного Суду, зокрема, про те, що рішення Комісії від 20 липня 2018 року № 1271/ко-18 не може бути самостійним предметом судового розгляду, є помилковим.
На нашу думку, розглядаючи адміністративну справу, необхідно перевіряти обґрунтованість та мотиви визнання ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді судді, які зазначені у рішенні ВККС від 20 липня 2018 року № 1271/ко-18.
Повна перевірка цього рішення ВККС на предмет дотримання принципів, наведених у частині другій статті 2 КАС, є гарантією досягнення мети адміністративного судочинства - ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При цьому перевірка лише формальної наявності в тексті вказаного рішення ВККС мотивів, з яких остання дійшла відповідних висновків, без оцінки їх обґрунтованості та аргументів особи, щодо якої прийнято рішення, не узгоджується з метою адміністративного судочинства. Обмеження судового контролю суперечить самій природі Верховного Суду, визначеного Конституцією України найвищим судом у системі судоустрою України, покликаного забезпечувати гарантоване право людини на ефективний судовий захист.
Таким чином, при вирішенні спорів щодо рішення, дій та бездіяльності ВККС суд повинен перевірити, чи не порушує таке рішення права та свободи людини в цілому, і не обмежуватись аналізом переліку підстав, які визначені у частині третій статті 88 Закону № 1402-VIII.
За викладених обставин більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, скасувавши рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2018 року та закривши провадження в цій справі, заклала суперечності як щодо застосування пункту 1 частини першої статті 238 КАС, яка передбачає закриття провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, так і щодо положень частини четвертої статті 22, статті 266 цього Кодексу та статті 88 Закону № 1402-VIII, які, на наше переконання, прямо передбачають оскарження до суду рішення ВККС від 20 липня 2018 року № 1271/ко-18.
Висновки
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була розглянути апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2018 року по суті та ухвалити відповідне рішення, а не закривати провадження у справі № 9901/715/18 (П/9901/715/18), дійшовши помилкового висновку про те, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук
Ж. М. Єленіна
О. М. Ситнік