31 березня 2021 року Справа № 160/16662/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Прудника С.В.
за участі секретаря судового засіданняАлєксєєнко К.С.,
за участі: представника позивача: представника відповідача: Сиромяниткової О.О. Гущиної М.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро позовну заяву Громадської організації “Платформа Громадський Контроль” до Дніпровської міської ради про визнання протиправними та нечинними рішень, -
14.12.2020 року Громадська організація “Платформа Громадський Контроль” звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради в якому просить суд:
- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 25.03.2020 року №1/55 “Про порядок денний п'ятдесят п'ятої сесії міської ради VII скликання”;
- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 25.03.2020 року №2/55 “Про внесення змін до Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання”.
Означені позовні вимоги вмотивовані тим, що прийняття рішень із порушенням процедури, визначеної чинним законодавством, призвело до подальшого недотримання процедурних вимог. Так, одразу після прийняття оскаржуваного рішення 2/55 від 25.03.2020 сесія перейшла в дистанційний режим - усі питання порядку денного (з п. 2.1 по 9) розглядалися дистанційно в Zoom-конференції. На думку позивача, проведення сесії ради дистанційно в режимі онлайн виходить за межі повноважень та компетенції ради. До того ж, представників територіальної громади та засобів масової інформації не було допущено на сесію навіть під час її відкриття у дворі міської ради, тим більше відсутня фізична можливість бути присутніми на сесії, яка відбувається дистанційно онлайн. Такі дії Дніпровської міської ради порушують не лише чинне законодавство в частині доступу до публічної інформації, а й основи діяльності місцевого самоврядування, визначені статтею 4 Закону України “Про місцеве самоврядування”, зокрема, гласність, законність, підзвітність та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб. Позивачу було надано копію стенограми 55 сесії Дніпровської міської ради, однак не відбулося обговорення питання в порядку, встановленому ст. 33 Регламенту. Тож, під час прийняття оскаржуваних рішень органом місцевого самоврядування було порушено ряд вимог, встановлених чинним законодавством: не було дотримано порядку опублікування рішень №1/55 та 2/55, рішення №2/55 взагалі не відповідає та виходить за межі Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), адже проведення сесії ради дистанційно в режимі онлайн виходить за межі повноважень та компетенції ради. Таким чином, рішення було прийнято не в межах та не у спосіб, що передбачено чинним законодавством та Конституцією України. Рішення 2/55 підлягає скасуванню з мотиву його невідповідності актам вищої юридичної сили, а саме ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”, та через недотримання процедури, яка передбачена для прийняття регуляторного акта в Законі України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. Так, Дніпровською міською радою не було підготовлено акта регуляторного впливу, не було своєчасно оприлюднено проект з метою надання мешканцям міста внести свої пропозиції та зауваження, не було проведено громадських слухань. Зважаючи на такі масштабні порушення, прийняті рішення можна вважати такими що містять очевидні ознаки протиправності.
Позивач також зазначає, що рішення №2/55 “Про внесення змін до Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання” від 25.03.2020 регулює можливість проведення пленарного засідання в дистанційному режимі. Прийняте рішення опосередковано стосується кожного пересічного мешканця м. Дніпра. Зокрема, воно впливає на можливість здійснення громадського контролю, оскільки мешканців міста позбавлено можливості бути присутніми на пленарних засіданнях. Порушене право передбачено ч. 17 ст. 16 Закону України “Про місцеве самоврядування в України”, якою передбачено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Тим паче, оскаржуваним рішенням було змінено порядок прийняття нормативно-правових актів Дніпровської міської ради. Прийняті депутатами ДМР рішення впливають на життя всіх мешканців міста, тож зміна процедури їх прийняття має виноситися на громадські слухання, де кожний зможе надати свої зауваження та пропозиції щодо оптимізації процедури в умовах карантину. Оскаржуване рішення не має згадки про кінцеву дату його застосування. Адже через суттєвий вплив на процедуру прийняття значущих для членів територіальної громади рішень, можна констатувати, що дія нормативно-правового акта розповсюджується на всіх мешканців міста Дніпра. Отже, оскаржуване рішення Дніпровської міської ради №2/55 є саме регуляторним актом. Крім того, у документах не визначений час, протягом якого вони будуть діяти. Таким чином, прийняте рішення не може вважатися індивідуальним правовим актом та дійсно має ознаки регуляторного акта. Прийняття регуляторного акта має відбуватися з дотриманням процедури, яка встановлена ст. 36 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. Статтею передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо відсутній аналіз регуляторного впливу або проект регуляторного акта не був оприлюднений.
ГО “Платформа Громадський Контроль” стверджує, що суспільний інтерес та вплив прийнятих рішень на життя кожного члена територіальної громади дає будь-якому мешканцю міста право взяти участь у громадському обговоренні можливості змін Регламенту в частині зміни порядку проведення пленарних засідань, надати свої зауваження та пропозиції, запропонувати свої варіанті діяльності Дніпровської міської ради в умовах карантину. Зазначене право не було реалізовано через порушення порядку прийняття регуляторного акта. Таким чином, рішення ДМР №2/55 від 25.03.2020р. було прийнято без дотримання процедури, встановленої Законом України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарювання”, тобто з численними порушеннями, зокрема: не опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту оспорюваного наказу з метою одержання зауважень і пропозицій з наданням строку не менше 1 місяця - як того вимагає ст. ст. 9, 13 Закону; не розроблено та не опубліковано аналіз регуляторного впливу до проекту оспорюваного наказу - як того вимагає ст. 8 Закону; не було проведено відкритих громадських обговорень проекту оспорюваного наказу - як того вимагає ст. ст. 5, 6, 9 Закону. Тобто діями (бездіяльністю) органу місцевого самоврядування було порушено право позивача на участь в обговоренні проекту рішення та подання своїх пропозицій і зауважень. Таким чином, оспорюване рішення ДМР №2/55 від 25.03.2020р. прийнято не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України та без з урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Дніпровською міською радою подано до суду відзив на позовну заяву та додаткові пояснення, у якому відповідач заперечує щодо задоволення позовних вимог. В обґрунтування своєї правової позиції відповідач зазначив про те, що рішенням міської ради від 29.02.2016 року № 5-3/1 затверджено Регламент Дніпропетровської міської ради VII скликання (зі змінами та доповненнями), в редакції, що діяла на момент прийняття рішення 1/55. Відповідно до ч. 1 ст. 23 Регламенту порядок денний сесії ради формує міський голова не пізніше як за 10 днів до дати початку сесії. На момент підготовки питань на пленарне засідання, що відбулося 25.03.2020 року та на якому було прийнято рішення про затвердження порядку денного сесії діяв саме Регламент, в редакції від 29.02.2016 року. Таким чином Законом визначено, що порядок денний віднесено до процедурних питань, а підготовка, розгляд та прийняття відповідних рішень з цього приводу визначаються виключно Регламентом з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а отже за умови, що на момент прийняття радою оскаржуваного рішення Регламент був чинний, доводи позивача про його протиправність не знаходять свого підтвердження. При цьому, навіть у разі умовного порушення норми закону щодо оприлюднення рішення, передбаченої ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не є самодостатньою підставою для визнання рішення органу місцевого самоврядування протиправним. До того ж, рішення № 1/55 носить процедурний характер і не відноситься до нормативно-правових актів. Щодо твердження позивача про те, що рішення від 25.03.2020 року №2/55 є регуляторним актом, то такі твердження є необґрунтованими, оскільки час підготовки проекту Регламенту та подальше його прийняття не потребує проходження процедури, передбаченої законодавством для прийняття регуляторних актів. На думку відповідача позивачем невірно обраний спосіб захисту щодо визнання рішення протиправним та нечинним. Враховуючи те, а також те, що чергова 55 сесія міської ради була призначена 02.03.2020 р. на 25.03.2020 р., а питання сесії та проекти порядку денного були оприлюднені на офіційному веб-сайті Дніпровської міської, представники громадськості мали можливість у інший спосіб брати участь у сесії та у вирішенні питань, що винесені на її розгляд. Тим паче, оскаржувані рішення взагалі не порушують прав ГО “Платформа Громадський Контроль”.
ГО “Платформа Громадський Контроль” подано до суду відповідь на відзив що до позовної заяви, в якій позивач зазначив про те, що п. 1 ст. 23 Регламенту Дніпровської міської ради, затвердженого 29.02.2016 (про публікацію рішення про порядок денний за 10 днів до сесії) на момент виникнення спірних правовідносин суперечив акту, що має вищу юридичну силу, а саме ч. 3 ст. 15 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, оскільки Закон у редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин передбачав, що оскаржуване рішення Дніпровської міської ради №2/55 є саме регуляторним актом. Про це говорить можливість його багаторазового застосування до невизначеного кола осіб, спрямованість на регулювання правовідносин, що виникають між суб'єктом владних повноважень і територіальної громадою. Крім того, у документах не визначений час, протягом якого вони будуть діяти. Таким чином, прийняте рішення не може вважатися індивідуальним правовим актом та дійсно має ознаки регуляторного акта. До того ж, рішення №2/55 суперечить актам, що мають вищу юридичну силу, зокрема, порушує правила гласності та відкритості колегіальних засідань органів місцевого самоврядування, адже обмежує порушує право кожного члена територіальної громади міста Дніпра бути фізично присутнім під час сесії Дніпровської міської ради, що також порушує права та інтереси членів ГО “Платформа Громадський Контроль”. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України). Частиною 17 статті 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На момент виникнення спірних правовідносин (25.03.2020 року) законодавство дозволяло проводити сесії лише за умови фізичної присутності як депутатів так і громадськості то представників засобів масової інформації, але аж ніяк не в дистанційному режимі онлайн. Більше того, згідно до наведених норм гласність та відкритість засідань сесій рад може бути забезпечена лише таким способом. Можливість перегляду відеозапису сесії жодним чином не забезпечує гласність та відкритість у роботі ради та не відповідає вимогам ч. 17 ст. 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, ст. 19 Конституції України та статті 3 Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання. Проведення дистанційних сесій в режимі відеоконференції було дозволено Законом України № 540-ІХ від 30.03.2020 року“Про внесення змін до деяких законодавчих актів, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-2019)”, що набрав чинності 02.04.2020р., тобто через 9 днів після того як відбулася 55-та чергова сесія Дніпровської міської ради в такому режимі. Цей Закон містить обмежений перелік питань, які можуть включатися до порядку денного дистанційного засідання, а саме: виключно питання невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, інші питання щодо невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами, епідеміями та пандеміями, чи реалізації повноважень, пов'язаних з такими обставинами, процедурні питання. Отже, на момент внесення змін до регламенту щодо проведення сесії ради дистанційно в режимі онлайн виходило за межі повноважень та компетенції ради та суперечило актам вищої юридичної сили.
18.12.2020 року ухвалою суду (суддя Сліпець Н.Є.) відкрито провадження та призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження, підготовче засідання призначено на 14.01.2021 року о 10:30 год.
12.01.2021 року ухвалою суду заяву ГО “Платформа Громадський Контроль” визнано необґрунтованою та передано справу іншому судді, який не входить до складу суду, що розглядає справу, для вирішення питання про відвід судді.
13.01.2021 року ухвалою судді Неклеси О.М. в задоволенні заяви ГО “Платформа Громадський Контроль” про відвід судді відмовлено.
27.01.2021 року ухвалою судді Сліпець Н.Є. заяву про самовідвід головуючої судді у справі №160/16662/20 задоволено, справу передано для здійснення розподілу між суддями в порядку, встановленому ч.1 ст. 31 Кодексу адміністративного судочинства України.
02.02.2021 року ухвалою суду (суддя Прудник С.В.) прийнято до провадження справу №160/16662/20, розгляд справи призначено за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання.
23.02.2021 року ухвалою суду відмовлено у задоволенні клопотання ГО “Платформа Громадський Контроль” про об'єднання в одне провадження.
У судове засідання 31.03.2021 року прибули представник позивача та представник відповідача.
Представник позивача позов підтримала та просила задовольнити його з підстав, викладених у позовній заяві.
Представник відповідача позовні вимоги не визнала, просила у задоволенні позові відмовити, посилаючись на доводи, наведені у письмовому відзиві на позов.
Заслухавши пояснення представника позивача та представника відповідача, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що в задоволенні позову слід відмовити з огляду на наступне.
Судом встановлено, матеріалами справи підтверджено, що 25.03.2020 року відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Дніпровською міською радою прийнято рішення №1/55 «Про порядок денний п'ятдесят п'ятої сесії міської ради VII скликання». Даним рішенням затверджено Порядок денний п'ятдесят п'ятої сесії міської ради VII скликання».
Також, 25.03.2020 року керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», на виконання законів України «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», відповідно до листа департаменту забезпечення діяльності Дніпровської міської ради від 16.03.2020 року вх. № 8/1499 Дніпровською міською радою прийнято рішення №2/55 (VII скликання) «Про внесення змін до Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання». Даним рішенням внесені зміни до Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 29.02.2016 року № 5-3/1 (зі змінами).
19.10.2020 року за № 12/1-60 листом Департаменту забезпечення діяльності Дніпровської міської ради на запит на інформацію ГО “Платформа Громадський Контроль” від 12.10.2020 року повідомлено про те, що проект рішення «Про порядок денний п'ятдесят п'ятої сесії міської ради VII скликання» було оприлюднено на офіційному вебсайті Дніпровської міської ради 13.03.2020 року. Остання дата публікації вищезазначеного проекту рішення на офіційному вебсайті Дніпровської міської ради - 24.03.2020 року.
Листом Департаменту забезпечення діяльності Дніпровської міської ради від 19.10.2020 року за №12/1-61 на запит на інформацію ГО “Платформа Громадський Контроль” від 12.10.2020 року повідомлено про те, що проект рішення «Про внесення змін до Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання» було оприлюднено на офіційному вебсайті Дніпровської міської ради 16.03.2020 року. Остання дата публікації вищезазначеного проекту рішення на офіційному вебсайті Дніпровської міської ради - 19.03.2020 року
Вважаючи спірні рішення протиправними та нечинними, та такими, що прийняті із порушенням процедурних вимог, ГО “Платформа Громадський Контроль” звернулася до суду із даною позовною заявою.
Надаючи правову оцінку матеріалам справи, суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною 1 ст. 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Згідно частини 3 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини першої-третьої статті 1 Закону № 4572-VI № «Про громадські об'єднання» громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Громадське об'єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.
Громадська організація - це громадське об'єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.
Відповідно до частини першої статті 21 Закону № 4572-VI для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право:
1) вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі);
2) звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами;
3) одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації;
4) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об'єднання та важливих питань державного і суспільного життя;
5) проводити мирні зібрання;
6) здійснювати інші права, не заборонені законом.
За частиною другою статті 21 Закону № 4572-VI громадське об'єднання зі статусом юридичної особи має право:
1) бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства;
2) здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об'єднання, або через створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського об'єднання та сприяє її досягненню. Відомості про здійснення підприємницької діяльності громадським об'єднанням включаються до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;
3) засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації;
4) брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності";
5) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об'єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.
Відповідно до частин першої-третьої статті 22 Закону № 4572-VI держава забезпечує додержання прав громадських об'єднань.
Втручання органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб у діяльність громадських об'єднань, так само як і втручання громадських об'єднань у діяльність органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, не допускається, крім випадків, передбачених законом.
Органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об'єднання до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об'єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських об'єднань.
Державний нагляд та контроль за дотриманням закону громадськими об'єднаннями здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.
Аналізуючи наведені положення законодавства у зіставленні з предметом і підставами позову в цій справі суд насамперед вважає за необхідне зазначити, що громадська організація, зважаючи на мету свого створення, може бути учасником певних правовідносин, будучи наділеним певним обсягом прав та обов'язків. Залежно від характеру цих правовідносин, їх змісту та власне правового статусу громадської організації у певних правовідносинах залежить обсяг її прав та способів їх реалізації.
Громадська організація наділена процесуальною правосуб'єктністю, тож може звертатися до суду за захистом своїх прав. Спосіб захисту в такому випадку обумовлюється предметом спору, підставами позову, обставинами, за яких виник спір, але насамперед повинен мати на меті відновити/захистити порушенні права від неправомірних рішень, дій/бездіяльності, якщо розглядати це в контексті адміністративного судочинства, суб'єктів владних повноважень у публічно-правових відносинах.
При цьому, право громадських організацій на звернення до суду із відповідними позовами у розумінні пункту другого частини першої статті 21 наведеного Закону є загальною прерогативою та обмежено певними категоріями правовідносин, з якими безпосередньо пов'язана статутна діяльність громадських організацій, та законодавством, яке безпосередньо регулює відповідні правовідносини.
На думку суду, в будь-якому випадку звернення, як в цій справі, громадської організації з адміністративним позовом до суб'єкта владних повноважень передбачає існування публічно-правового спору, який виник щодо права громадської організації, яке ґрунтується за законі. Такий спір має бути реальним, а наслідки оспорених рішень, дій/бездіяльності, так само як і результат вирішення судом спору, повинні мати безпосередній вплив на відповідне право (порушення якого зумовило звернення до суду). Посилання на опосередковані наслідки від неправомірних рішень, дій/бездіяльності чи на абстрактні права, за захистом яких подано цей позов, чи правомірну мету, яку в такий спосіб (подання адміністративного позову) переслідує заявник, не можуть слугувати свідченням як виникнення спору, так і підставою для захисту порушених прав (в тому сенсі, як їх трактує позивач).
Аналогічна правова позиція щодо права звернення громадської організації з позовом до адміністративного суду викладена в постанові Верховного суду від 11.06.2020 року №804/577/18.
Крім того, в Рішенні Конституційного Суду України від 28.11.2013року № 12-рп/2013 у справі за конституційним зверненням асоціації «Дім авторів музики в Україні» щодо офіційного тлумачення положень пункту 7 частини 1 статті 5 Закону України «Про судовий збір» у взаємозв'язку із положеннями пункту «г» частини 1 статті 49 Закону України «Про авторське право і суміжні права» зазначено, що громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.
Так, розглядаючи спір у даній справі, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.05.1997 року №280/97-ВР, який, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Згідно із ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст.25 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до ч.1 ст.46 Закону №280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно пунктів 34, 35 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад на пленарних засіданнях відноситься вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
Частиною першою ст.59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до ч.12 ст.59 Закону № 280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч.10 ст.59 Закону №280/97-ВР).
Так, позивач стверджує, що рішення № 1/55 є протиправним через порушення відповідачем процедури оприлюднення його проекту, а саме щодо недодержання 20-ти денного строку, який встановлено Законом України «Про доступ до публічної інформації» (ч. З ст. 15), де зазначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.. З цього приводу необхідно зазначити наступне.
При цьому позивач посилається на лист Департаменту забезпечення діяльності Дніпровської міської ради від 19.10.2020 № 12/1-60 у якому позивача повідомлено про дату публікацію на сайті міської ради проекту рішення 1/55 - 13.03.2020 року.
Отже позивач приходить до висновку, що за умови недодержання відповідачем вказаного у Законі 20-и денного строку рішення 1/55 є протиправним та має бути визнано нечинним.
З приводу наведеного суд зазначає наступне.
Статтею 46 Закону № 280/97-ВР, зокрема визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (ч. 15).
Рішенням міської ради від 29.02.2016 № 5-3/1 затверджено Регламент Дніпропетровської міської ради VII скликання (зі змінами та доповненнями), в редакції, що діяла на момент прийняття рішення 1/55 (далі - Регламент).
Відповідно до ч. 1 ст. 23 Регламенту порядок денний сесії ради формує міський голова не пізніше як за 10 днів до дати початку сесії.
На момент підготовки питань на пленарне засідання, що відбулося 25.03.2020 року, та на якому було прийнято рішення про затвердження порядку денного сесії діяв саме Регламент, в редакції зазначеній вище.
Таким чином Законом визначено, що порядок денний віднесено до процедурних питань, а підготовка, розгляд та прийняття відповідних рішень з цього приводу визначаються виключно Регламентом з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а отже за умови, що на момент прийняття радою оскаржуваного рішення Регламент був чинний, доводи позивача про його протиправність не знаходять свого підтвердження.
При цьому, навіть у разі умовного порушення норми закону щодо оприлюднення рішення, передбаченої ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не є самодостатньою підставою для визнання рішення органу місцевого самоврядування протиправним.
У разі ж порушення законодавства про доступ до публічної інформації відповідальність за ці порушення визначена ст. 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Пунктом 4 цієї статті передбачено, як можливість притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні таких порушень за неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
При цьому згідно із ч. 2 особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом.
В даному випадку, Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає правові наслідки та не надає правової можливості, внаслідок його порушення, допустити скасування рішення, яке регулює інші суспільні правовідносини.
Такого висновку прийшов Верховний Суд у постанові від 07.10.2020 року у справі № 1840/3774/18.
Так, у постанові зазначено наступне (п.п. 82-84):
«…Частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Разом з тим, вирішуючи питання щодо наявності підстав для скасування оскаржуваних рішення Біжівської сільської ради, доцільно звернути увагу, що статтею 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації - її несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, не оприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
Таким чином, Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскаржених рішень згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення та самого рішення про добровільне об'єднання територіальних громад ради не може бути підставою для скасування такого рішення (правова позиція висловлена Верховним Судом у поставі від 12 березня 2020 року у справі №2 78/3142/16-а)…»
Також, роз'ясненням Президії ВАСУ від 26.01.2000 року № 2-5/35 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів» встановлено наступне:
«…Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв 'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.
Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у суду немає правових підстав для задоволення позову.
Недодержання вимог правових норм, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта.
Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним, якщо інше не передбачено законом…».
Відтак, на думку суду не можуть бути прийняті до уваги посилання позивача на ймовірні порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, оскільки навіть гіпотетичне недодержання Відповідачами вимог правових норм, а також правил, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі, стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним.
Крім того, суд вважає, що відповідно до Закону № 280/97-ВР рішення № 1/55 носить процедурний характер і не відноситься до нормативно-правових актів.
Згідно із ч. 18 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє(скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Відтак, суд вважає, що з урахуванням природи оскаржуваного акта позивачем невірно обраний спосіб захисту щодо визнання його протиправним та нечинним.
Також, відповідно до ч. 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Як було встановлено судом під час розгляду справи, відповідно до протоколу 55 чергової сесії міської ради VII скликання від 25.03.2020 року про прийняття порядку денного за основу та в цілому «за» проголосували 46 депутатів із загального складу 64 депутатів, і жодних зауважень з боку депутатського корпусу щодо порушень строків оприлюднення оскаржуваного рішення зафіксовано не було.
Єдине зауваження, яке згідно із цим протоколом надійшло від депутата міської ради ОСОБА_1 під час вирішення питання порядку денного, але воно стосувалось внесення змін до Регламенту Дніпровської ради VII скликання, у вигляді внесення поправки в його назву, а саме: «на час карантину».
Крім того, у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Таким чином саме по собі порушення процедури може бути підставою для скасування рішення суб'єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Що стосується процедурних порушень, то в залежності від їх характеру, такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
У відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості. Тобто, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення». Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Така правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом, зокрема, у постанові Верховного Суду від 29.11.2019 року у справі № 359/7194/16-а, у постанові Верховного Суду від 11.02.2020 року у справі №210/3268/15-а.
Теж саме стосується і рішення Дніпровської міської ради від 25.03.2020 року № 2/55 «Про внесення змін до Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання» (далі - рішення 2/55).
Щодо доводів позивача про порушення відповідачем ч. 2-4 ст. 3 Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 08.06.2016 № 25/9, оскільки громадян та представників громадських організацій було позбавлено права бути присутніми на сесії міської ради, то з урахуванням епідеміологічної ситуації в країні та уставленням загальнодержавного карантину з 12.03.2020 року з метою недопущення поширення гострої респіраторної хвороби СОVID-19, це є допустимими заходами.
При цьому відкритість та гласність у роботі ради забезпечена не лише присутністю засобів масової інформації та громадськості на засіданні ради.
Так, відповідно до ч. 5 ст. 3 Регламенту гласність діяльності ради також забезпечується через офіційне оприлюднення проектів рішень, пояснювальних записок та довідкових матеріалів до проектів рішень, поправок та пропозицій до них, а також висновків і рекомендацій постійних комісій, звітів тимчасових контрольних комісій шляхом обов'язкового розміщення на офіційному веб-сайті ради.
Враховуючи зазначене, а також те, що чергова 55 сесія міської ради була призначена 02.03.2020 року на 25.03.2020 року, а питання сесії та проекти порядку денного були оприлюднені на офіційному веб-сайті Дніпровської міської, представники громадськості мали можливість у інший спосіб брати участь у сесії та у вирішенні питань, що винесені на її розгляд.
Посилання позивача на постанову Верховного Суду у справі № 200/4659/17, як на підтвердження того, «...що порушення процедури оприлюднення проекту рішення ради і порядку його прийняття є суттєвими порушеннями і могли вплинути на його правильність, у зв'язку з чим наявні підстави для визнання такого рішення протиправним», не стосується жодним чином обставин, за яких позивач звернувся до суду у справі, що наразі розглядається, адже Верховний Суд вказував на порушення з боку відповідача не лише щодо оприлюднення проекту оскаржуваного акту, а і на порядок його безпосереднього прийняття: «оскільки голосування за нього проводилося один раз, без визначення головуючим можливості поставити проект рішення на голосування одночасно за основу і в цілому».
Щодо твердження позивача, що рішення 2/55 є регуляторним актом суд зазначає наступне.
Так, рішенням Дніпровської міської ради від 25.03.2020 року № 2/55 внесено зміни до Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання».
Згідно ст.1 «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 року №1160-IV, регуляторний акт це - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Згідно ст. 4 Закону № 1160-IV одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Частиною 5 ст. 12 цього ж Закону встановлено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Аналіз викладеного показав, що зважаючи на визначення регуляторного акта, встановлене цим Законом, під невизначеним колом осіб слід розуміти невизначене коло суб'єктів господарювання.
Для визначення нормативно-правового акта або іншого офіційного письмового документа регуляторним актом, необхідна сукупна наявність таких ознак:
1) спрямування документу на регулювання господарських відносин та/або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
2) встановлення, зміна чи скасування норм права:
3) застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Регламенту, він встановлює порядок діяльності ради, скликання сесій ради, підготовки і розгляду питань, прийняття рішень ради та з інших процедурних питань, порядок роботи сесії ради, порядок проведення пленарних засідань сесій ради, порядок затвердження структури виконавчих та інших органів ради, порядок їх формування, обрання та затвердження посадових осіб ради, порядок формування та організації роботи постійних комісій, тимчасових контрольних комісій та інших органів ради, порядок участі депутатських фракцій і груп у роботі та інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією і законами України.
Тобто, Регламентом врегульовані організаційні питання роботи Дніпровської міської ради, як суб'єкта владних повноважень, та жодних приписів щодо регулювання господарських, або адміністративних відносин з іншими суб'єктами цей акт не містить, а отже під час підготовки його проекту і подальшого прийняття не потребує проходження процедури, передбаченої законодавством для прийняття регуляторних актів.
Крім того, позивач просить визнати рішення 2/55 протиправним та нечинним в цілому, при цьому посилається на його протиправність лише в частині дистанційної роботи ради.
Крім того, необхідно зазначити, що оскаржувані рішення взагалі не порушують прав ГО «Платформа Громадський Контроль» з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 21 Закону № 4572-VI для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право:
1) вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі);
2) звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами;
3) одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації;
4) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об'єднання та важливих питань державного і суспільного життя;
5) проводити мирні зібрання;
60 здійснювати інші права, не заборонені законом.
За частиною другою статті 21 Закону № 4572-VI громадське об'єднання зі статусом юридичної особи має право:
1) бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства;
2) здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об'єднання, або через створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського об'єднання та сприяє її досягненню. Відомості про здійснення підприємницької діяльності громадським об'єднанням включаються до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;
3) засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації;
4) брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності";
5) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об'єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.
Відповідно до частин першої-третьої статті 22 Закону № 4572-VІ держава забезпечує додержання прав громадських об'єднань.
Втручання органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб у діяльність громадських об'єднань, так само як і втручання громадських об'єднань у діяльність органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, не допускається, крім випадків, передбачених законом.
Органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об'єднання до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об'єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських об'єднань.
Державний нагляд та контроль за дотриманням закону громадськими об'єднаннями здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.
Як вже зазначалось вище, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Отже, аналіз наведеного показав, що громадська організація, зважаючи на мету свого створення, може бути учасником певних правовідносин, будучи наділеним певним обсягом прав та обов'язків. Залежно від характеру цих правовідносин. їх змісту та власне правового статусу громадської організації у певному правовідношенні залежить обсяг її прав та способів їх реалізації.
Громадська організація наділена процесуальною правосуб'єктністю, тож може звертатися до суду за захистом своїх прав. Спосіб захисту в такому випадку обумовлюється предметом спору, підставами позову, обставинами, за яких виник спір, але насамперед повинен мати на меті відновити/захистити порушенні права від неправомірних рішень, дій/без діяльності, якщо розглядати це в контексті адміністративного судочинства, суб'єктів владних повноважень у публічно-правових відносинах.
Але в будь-якому випадку звернення, як в цій справі, громадської організації з адміністративним позовом до суб'єкта владних повноважень передбачає існування публічно-правового спору (який виник щодо права (громадської організації), яке грунтується за законі). Такий спір має бути реальним, а наслідки оспорених рішень, дій/бездіяльності, так само як і результат вирішення судом спору, повинні мати безпосередній вплив на відповідне право (порушення якого зумовило звернення до суду). Посилання на опосередковані наслідки від неправомірних рішень, дій/бездіяльності чи на абстрактні права, за захистом яких подано цей позов, чи правомірну мету, яку в такий спосіб (подання адміністративного позову) переслідує заявник, не можуть слугувати свідченням як виникнення спору, так і підставою для захисту порушених прав (в тому сенсі, як їх трактує позивач).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно- правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Як можна зрозуміти з обставин звернення Громадської організації з цим позовом до суду, останнього зумовило це зробити не стільки з виникненням спору (щодо оскарження рішень міської ради) скільки з метою змусити відповідача виконувати/здійснити свої повноваження у яких він як суб'єкт владних повноважень наділений відповідними владними функціями певним чином.
Заявлена позивачем мета захистити права та інтереси «членів територіальної громади міста та на права та інтереси самої громадської організації, в особі її членів», не може змінити чи підмінити суті публічно- правового спору, з яким процесуальний закон пов'язує звернення до адміністративного суду і чим власне визначається завдання адміністративного судочинства.
Статутна діяльність громадської організації, не надає їй права/повноважень бути представницьким органом/організацією, який може діяти в інтересах територіальної громади міста Дніпра. Здійснювати статутну діяльність громадська організація може в порядку і спосіб, які передбачені законодавством, приміром звертатися до органів державної влади та органів місцевого самоврядування із заявами, скаргами чи пропозиціями. Або ж Громадська організація може проявити свою позицію і в іншій формі, яку не заборонено законом.
Однак звернення до суду з адміністративним позовом через призму реалізації мети статутної діяльності громадської організації не узгоджується із завданням адміністративного судочинства і не може слугувати підставою позову. Понад те, звернення до суду під приводом захисту порушених прав інших осіб у сфері публічно-правових відносин (за відсутності спору як такого) не може мати на меті втрутитися у діяльність, зокрема, органу місцевого самоврядування, з тим, щоб в такий спосіб змусити його до здійснення ним повноважень наприклад у інший спосіб.
Тобто, звернення до суду за відсутності публічно-правового спору і безвідносно до порушення безпосередньо чиїхось прав чи інтересів, зокрема громадської організації, у цьому спорі, виключає і право на захист.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.06.2020 року у справі № 804/577/18, позивачем у якій також було ГО «Платформа Громадський Контроль».
До того ж, судова практика, на яку позивач посилається у своєму позові (постанова Верховного Суду від 06.05.2020 року № 804/340/18), як на підставу того, що оспорюване рішення у справі, що наразі розглядається, прямо вливає, як на права та інтереси членів тергромади на захист яких позивач має право звернутись до суду та і на права та інтереси самої громадської організації, то необхідно звернути увагу суду, що у справі № 804/340/18 оскаржувались регуляторні акти (нормативно-правові), якими встановлювались тарифи на послуги з перевезення пасажирів, натомість у справі № 160/16662/20 мова не йде про регуляторні акти, оскарження яких розглядається з урахуванням інших законодавчих приписів, ніж тих. які стали підставою для прийняття Верховним Судом рішення у наведеній позивачем справі.
В силу приписів ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до ч.1 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Таким чином, суд приходить до висновку, що позивачем не доведено вчинення протиправних дій чи прийняття протиправних рішень відповідачем щодо прав та інтересів безпосередньо позивача як юридичної особи чи його членів; суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Враховуючи відмову у задоволені позовних вимог, розподіл судових витрат не здійснюється.
Відтак, позивачем всупереч ст.77 КАС України, не надано суду належних та допустимих доказів на підтвердження позовних вимог, тому позов задоволенню не підлягає.
На підставі частини 3 статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України, в судовому засіданні 31 березня 2021 року проголошено вступну та резолютивну частини рішення суду. Виготовлення рішення у повному обсязі здійснено 08 квітня 2021 року.
Керуючись ст. ст. 139, 242-243, 245-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позовної заяви Громадської організації “Платформа Громадський Контроль” до Дніпровської міської ради про визнання протиправними та нечинними рішень - відмовити повністю.
Судові витрати у вигляді судового збору у справі не розподіляються.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст рішення суду складений 08 квітня 2021 року.
Суддя С. В. Прудник