25 березня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/3626/20 пров. № А/857/823/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :
головуючого судді Большакової О.О.,
суддів Качмара В.Я., Мікули О.І.
з участю секретаря судового засідання Пильо І.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гірськолижний комплекс «Волосянка» до Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним і скасування розпорядження за апеляційною скаргою Львівської обласної державної адміністрації на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року (суддя першої інстанції Гулик А.Г., м. Львів, повний текст складено 07.12.2020),
Товариство з обмеженою відповідальністю Гірськолижний комплекс «Волосянка» (далі ТОВ «ГК Волосянка») звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження від 10.04.2020 № 250/0/5-20 «Про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження голови обласної державної адміністрації від 08.04.2020 №237/0/5-20».
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року позовні вимоги було задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Львівської обласної державної адміністрації від 10.04.2020 № 250/0/5-20 «Про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження голови обласної державної адміністрації від 08.04.2020 №237/0/5-20». Стягнуто з Львівської обласної державної адміністрації за рахунок бюджетних асигнувань на користь позивача судовий збір в розмірі 2102 грн.
Із таким судовим рішенням не погодився відповідач та подав апеляційну скаргу. Вважає рішення постановленим з неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи та невідповідністю висновків суду обставинам справи, порушенням норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати рішення та постановити нове - про відмову в задоволенні позову. Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, зазначив, що при виданні оскаржуваного розпорядження Львівська обласна державна адміністрація керувалася нормами статей 6 та 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Апелянт вважає безпідставним твердження позивача про відсутність у відповідача повноважень визнавати таким, що втратило чинність власне розпорядження. Зауважив, що у рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 зазначено, що рішення органу місцевого самоврядування, які містять конкретні приписи щодо окремих суб'єктів господарювання, є ненормативними актами одноразового застосування, які вичерпують свою дію фактом їх виконання. Як правило, такі акти не можуть бути в подальшому змінені чи скасовані відповідним органом після їх виконання та реалізації відповідними суб'єктами своїх прав та інтересів, які виникли внаслідок прийняття таких актів. При цьому, при вирішенні питання про наявність в обласної державної адміністрації права на скасування прийнятого раніше акта необхідно враховувати факт його виконання. Розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 8 квітня 2020 року № 237/9/5-20 на момент його визнання таким, що втратило чинність виконано не було, оскільки позивачем не було подано проект землеустрою на затвердження у встановленому порядку. При цьому позивач не був ні землекористувачем ні землевласником спірної земельної ділянки. Договорів оренди щодо цієї земельної ділянки також укладено не було. Також позивач не звертався до адміністрації із заявою про видачу йому належним чином засвідченої копії розпорядження від 8 квітня 2020 року. Апелянт вказав, що договір, який було укладено позивачем з ТОВ «Західземпроект» не міг бути підписаний 9 квітня 2020 року, а такий був фактично укладено після подання відзиву на позовну заяву. За результатами перевірки документів, які подано позивачем до ТОВ «Західземлепроект» щодо виготовлення технічної документації із землеустрою встановлено невідповідність вимогам земельного законодавства та іншим нормативним документам з питань землеустрою. Апелянт вважає, що чинним законодавством України закріплено за органами державної влади та місцевого самоврядування право на зміну на скасування власних рішень.
Позивачем було подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вказано про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення.
У судовому засіданні представник апелянта Брильовська О.Р. підтримала апеляційну скаргу та дала пояснення аналогічні викладеним доводам.
Представники позивача Куксов В.Г., Романишин І.Р. заперечили щодо задоволення апеляційної скарги. Пояснили, що позовні вимоги були задоволені правомірно, оскільки оскаржуване рішення відповідача є явно протиправним .
Апеляційний суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено, що 22.10.2019 ТОВ «ГК Волосянка» звернулося до Львівської обласної державної адміністрації з клопотанням №21/19 про надання дозволу на розроблення технічної документації із щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). До вказаного клопотання позивач додав витяг Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №11888267 від 30.10.2013, свідоцтвом про право власності на нерухоме майно №11887406 від 30.10.2013 та копії витягів з Державного земельного кадастру від 31.03.2020 №НВ-4612902692020, №НВ-4612902712020, №НВ-4612902772020, №НВ-4612902782020, №НВ-4612902792020, №НВ-4612902802020, №НВ-4612902832020, №НВ-4612902842020, №НВ-4612902862020, №НВ-4612902872020, №НВ-4612902902020, №НВ-4612902962020, №НВ-4612902972020, №НВ-4612902992020, №НВ-4612903002020, №НВ-4612903012020, №НВ-4612903022020, №НВ-4612903032020, №НВ-4612903042020, №НВ-4612903052020, №НВ-4612903062020, №НВ-4612903072020, №НВ-4612904742020.
За результатом розгляду вказаного клопотання головою Львівської обласної державної адміністрації було прийнято розпорядження від 08.04.2020 №237/0/5-20 про надання ТОВ «ГК Волосянка» дозволу на розроблення з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) загальною площею 1,0165га, що розташована за межами населеного пункту на території Славської селищної ради Сколівського району Львівської області.
Розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації від 10.04.2020 №250/0/5-20 визнано таким, що втратило чинність, розпорядження голови ЛОДА від 08.04.2020 №237/0/5-20.
Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність вказаного розпорядження з таких мотивів.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 2 КАС України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом України «Про місцеві державні адміністрації».
Відповідно до частини 8 статті 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Згідно з частиною 3 статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Отже, зазначені норми очевидно передбачають можливість скасування розпорядження голови державної адміністрації Президентом України чи в судовому порядку за певних умов. Водночас, повноваження голови державної адміністрації самостійно скасовувати свої розпорядження вказаним Законом України не передбачено.
У Рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Хоча вказане Рішення ухвалено щодо скасування актів органів місцевого самоврядування, проте застосований у цьому Рішенні принцип «гарантії стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, може (повинен) бути застосований і у відносинах між громадянами і органами державної влади.
Так, ненормативні правові акти державної адміністрації є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути у подальшому скасовані державною адміністрацією.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду України від 02.04.2020 у справі №821/229/17.
У Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (стаття 3).
Цей конституційний обов'язок держави перед громадянами у розрізі із зазначеним Рішенням Конституційного Суду України дає підстави для висновку про те, що, право на скасування розпорядження голови державної адміністрації не є абсолютним, тому, оскільки ненормативні правові акти державної адміністрації є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути у подальшому скасовані державною адміністрацією.
Індивідуально-правові акти, зокрема, місцевих державних адміністрацій є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки, одностороннє скасування чи визнання такими, що втратили чинність, державними адміністраціями вказаних актів порушує право зазначених осіб на розгляд їх справ відповідно до встановленої Конституцією і законами України процедури.
На підставі викладеного суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що місцеві державні адміністрації не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Як підтверджено матеріалами справи, на підставі розпорядження відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою від 08.04.2020 №237/0/5-20 позивач уклав договір з ТОВ «Західземлепроект» №01/04 від 09.04.2020 на виконання робіт (послуг) із землеустрою, відповідно до п.1.1, 1.2 якого виконавець зобов'язується виконати замовнику роботи (послуги) з виготовлення технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 1,0165га, що розташована за межами населеного пункту на території Славської селищної ради Сколівського району Львівської області.
Цей факт підтвердив допитаний судом першої інстанції свідок ОСОБА_1 ..
Тобто на виконання розпорядження Львівської обласної державної адміністрації від 08.04.2020 №237/0/5-20 позивач розпочав роботи з виготовлення технічної документації, а відтак, на підставі вказаного розпорядження виникли правовідносини між позивачем та ТОВ «Західземлепроект», пов'язані з реалізацією позивачем своїх суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
При цьому доводи апелянта щодо більш пізнього строку укладення договору з ТОВ «Західземлепроект» є непідтвердженими і спростовуються самим договором, в якому вказано дату - 9 квітня 2020 року. Доказів фальсифікації цього документу суду подано не було.
При цьому, той факт, що виготовлену технічну документацію не було надано на затвердження у встановленому порядку не впливає на суть спірних правовідносин, оскільки процес реалізації розпорядження Львівської обласної державної адміністрації від 8 квітня 2020 року розпочався саме з укладанням відповідного договору і виготовленням технічної документації. Погодження та затвердження технічної документації є наступним етапом у процесі отримання земельної ділянки.
Також доводи апелянта про неотримання позивачем належним чином засвідченої копії розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 08.04.2020 №237/0/5-20 є безпідставними, оскільки зазначений факт не впливає на процес реалізації прийнятого рішення за наслідками розгляду заяви ТОВ «Гірськолижний комплекс «Волосянка», оскільки було оприлюднено зміст рішення і такий був відомий позивачу.
З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що відповідач прийняв розпорядження від 10.04.2020 № 250/0/5-20 «Про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження голови обласної державної адміністрації від 08.04.2020 №237/0/5-20» без врахування того, що відповідно до його приписів виникли правовідносини між ТОВ «ГК Волосянка» та ТОВ «Західземлепроект», пов'язані з реалізацією суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів позивача, і ТОВ «ГК Волосянка» заперечує проти їх зміни чи припинення.
Доводи відповідача про те, що оскаржене розпорядження є правомірним, оскільки прийняте у зв'язку з виявленням невідповідності відомостей про орендаря земельної ділянки юридичному факту (згідно зі службовою запискою від 10.04.20202 №16-1495/0/20) суд першої інстанції правильно відхилив, оскільки відповідач зобов'язаний був надати оцінку документам, доданим до заяви про надання дозволу на розроблення технічної документації і щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) до прийняття рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а не після його прийняття.
Також суд апеляційної інстанції враховує, що в оскаржуваному розпорядженні не вказано, в чому саме полягає невідповідність скасованого розпорядження Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства, або його недоцільність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами. Тобто в оскаржуваному розпорядженні не наведена відповідна мотивація прийнятого рішення.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Пайн Велі Девелопмент Лтд. та інші проти Ірландії» (Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland), заява № 12742/87, рішення від 23.10.1991) сформульовано визначення «правомірних очікувань» / «законних сподівань» вчиняти певні дії відповідно до виданого державними органами дозволу, згідно з яким особа вправі розраховувати на захист своїх правомірних очікувань щодо реалізації того чи іншого рішення суб'єкта владних повноважень.
У рішенні у справі «Рисовський проти України» від 20.10.2011 (заява № 29979/04), Європейський суд з прав людини звернув увагу на те, що державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб, у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права. На державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Згідно з вимогами статті 78 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Доказів відповідності прийнятого рішення вимогам, встановленим частиною 2 статті 2 КАС України відповідач не надав, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що розпорядження Львівської обласної державної адміністрації від 10.04.2020 № 250/0/5-20 «Про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження голови обласної державної адміністрації від 08.04.2020 №237/0/5-20» є протиправним і підлягає скасуванню.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що суд першої інстанції вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, при цьому судом були повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.
Враховуючи, що апеляційний суд залишає в силі рішення суду першої інстанції, то в силу вимог частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд,
апеляційну скаргу Львівської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя О. О. Большакова
судді В. Я. Качмар
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 02.04.2021.