01 квітня 2021 року м. Дніпросправа № 340/4041/20
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Головко О.В. (доповідач),
суддів: Суховарова А.В., Ясенової Т.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження у м. Дніпрі апеляційну скаргу Державної судової адміністрації України
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року (суддя Притула К.М.) в адміністративній справі
за позовом ОСОБА_1
до Держави України в особі Державної Казначейської служби України, Державної судової адміністрації України
третя особа Територіальне управління Державної судової адміністрації України у Кіровоградській області
про відшкодування шкоди, -
ОСОБА_1 у вересні 2020 року звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просила стягнути з держави Україна за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Державна судова адміністрація України, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року у розмірі 88112,54 грн., заподіяної прийняттям неконституційного правового акта.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року позов задоволений. Суд погодився з доводами позивача, що положеннями статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» був обмежений розмір її суддівської винагороди, внаслідок чого вона недоотримав 88112,54 грн. У зв'язку з визнанням цих положень неконституційними, завдана шкода підлягає стягненню у відповідності до статті 152 Конституції України.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Державна судова адміністрація України подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить рішення суду скасувати та відмовити в задоволенні позовних вимог.
В обгрунтування апеляційної скарги вказано, що у спірний період були відсутні правові підстави для нарахування суддівської винагороди поза межами видатків державного бюджету та без застосування обмежень, встановлених Законом України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (в редакції Закону № 553 від 13.04.2020). Зокрема, абзацом 3 частини 2 статті 4, пунктом 2 частини 1 статті 7, частиною 1 статті 23 Бюджетного Кодексу України, передбачено, що виключно Законом України про державний бюджет України визначаються надходження і витрати державного бюджету; повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету; будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності бюджетного призначення; статтею 149 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», встановлено, що суди фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків в межах річної суми визначеної державним бюджетом.
Суддівська винагорода повністю виплачувалася позивачу в межах обмежень, передбачених статтею 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», а тому відсутнє завдання збитків.
Рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 № 10-р/2020 не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до його прийняття та не є підставою для донарахування суддівської винагороди. Також відсутній закон, який регулює порядок і умови відшкодування матеріальної шкоди, завданої неконституційними актами.
Суд першої інстанції безпідставно розглянув справу за правилами спрощеного провадження, тоді як справа підлягала розгляду в загальному провадженні, що є порушенням норм процесуального права, та підставою для скасування рішення суду першої інстанції.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов таких висновків.
Судом встановлено, матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 обіймає посаду судді Компаніївського районного суду Кіровоградської області.
У період з 18 квітня по 28 серпня 2020 року позивачеві нараховано та виплачено суддівську винагороду відповідно до статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 01 січня 2020 року.
Оскільки виплата в обмеженому розмірі 10 мінімальних заробітних плат визнана неконституційною, позивач вважає, що має право на відшкодування завданої шкоди.
Згідно із частиною 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що зазначені суб'єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Одним із критеріїв розмежування справ цивільної й адміністративної юрисдикції є суб'єктний критерій.
За змістом пункту 2 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Пунктом 17 частини 1 статті 4 КАС України закріплено, що публічною службою є діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Відповідно до висновків викладених Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 05.06.2019 у справі № 686/23445/17 (провадження № 14-162цс19), від 14.11.2018 у справі № 757/70264/17-ц (провадження № 14-360цс18), оскільки предметом спору у справі за позовом до держави України в особі Управління Державної казначейської служби України про відшкодування збитків, завданих прийняттям неконституційного акта, є стягнення збитків у вигляді не отриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання особи, яка перебувала на публічній службі, то спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання. Спори, пов'язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.
При вирішенні питання про юрисдикцію цієї справи суд враховує наведені висновки Великої Палати Верховного Суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що згідно зі статтею 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
Статтею 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Разом з тим, відповідно до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-IX, який набрав чинності 18.04.2020, Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнено статтею 29, частинами 1, 3 якої передбачено, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки. Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті).
Рішенням Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-/2020 у справі № 1-14/2020(230/20) наведені норми Закону визнані такими, що не відповідають Конституції України.
Конституційним Судом України визнано, що скасування чи зміни законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині 2 статті 19, статті 130 Конституції України.
Судом встановлено, матеріалами справи підтверджується, що у період дії вказаного закону, до визнання його неконституційними, загальна сума обмеження суддівської винагороди позивача становить 88112,54 грн.
Недоотриманні суми суддівської винагороди позивачем визначено як збитки у вигляді недоотриманих доходів.
Відповідно до частин 1-3 статті 22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Збитками є:
1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки);
2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі.
Якщо особа, яка порушила право, одержала у зв'язку з цим доходи, то розмір упущеної вигоди, що має відшкодовуватися особі, право якої порушено, не може бути меншим від доходів, одержаних особою, яка порушила право.
Отже, Цивільний кодекс України визнає, що особа вправі вимагати відшкодування шкоди у вигляді доходів, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Відповідно до статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Враховуючи положення статті 152 Конституції України, можливо дійти висновку про те, що Основний Закон передбачає як можливість виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, у спосіб визнання таких законів неконституційними повністю чи в окремій частині, так і передбачає право особи на компенсацію матеріальної чи моральної шкоди, яка заподіяна фізичній чи юридичній особі актом, який визнаний неконституційним.
Як зазначено вище, внаслідок прийняття неконституційного закону, позивачем недоотримано доходу на загальну суму 88112,54 грн., що у розумінні ст. 22 ЦК України, є заподіянням матеріальної шкоди.
Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивач має право на компенсацію заподіяної матеріальної шкоди в силу положень статті 152 Конституції України.
На переконання колегії суддів, не відносяться до предмету спору доводи апеляційної скарги, з посиланням на норми Бюджетного Кодексу України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів», що ДСА України при виплаті суддівської винагороди не мало законних повноважень виходити за межі видатків державного бюджету, оскільки предметом даного спору не є законність чи незаконність дій ДСА України при виплаті суддівської винагороди в обмеженому 10-кратному розміру мінімальної заробітної плати.
Колегією суддів не ставиться під сумнів, що ДСА України та її територіальні підрозділи у відповідності до абзацу 3 частини 2 статті 4, пункту 2 частини 1 статті 7, частини 1 статті 23 Бюджетного Кодексу України, статті 149 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», як розпорядники бюджетних коштів, не мали правових підстав для нарахування і виплати суддівської винагороди поза межами видатків державного бюджету.
У цій справі є доведеним, що шкода у вигляді недоплати суддівської винагороди завдана позивачу не діями ДСА України, а внаслідок прийняття державою норми, яка визнана неконституційною.
З огляду на це висновки окружного суду про незаконність дій відповідача є помилковими, проте такі висновки не призвели до неправильного вирішення справи.
Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги, що рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 № 10-р/2020 не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до його прийняття, та не є підставою для донарахування суддівської винагороди, суд апеляційної інстанції зазначає, що у спірному випадку йдеться не про можливість ретроспективної дії рішення Конституційного Суду України та не про виплату суддівської винагороди, а про відшкодування шкоди, яка завдана внаслідок прийняття закону, визнаного неконституційним.
Крім того, в пункті 4.3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України вказано, що втрачені в зв'язку з обмеженням кошти необхідно компенсувати оскільки суддівська винагорода є складовим елементом статусу судді, визначеного Конституцією України.
Є помилковими доводи відповідача про неможливість відшкодування шкоди у зв'язку з відсутністю встановленої законом процедури. Право особи на відшкодування шкоди, завданої актом, який визнаний неконституційним, прямо передбачено статтею 152 Конституції України. Відсутність законодавчо встановленого механізму відшкодування такої шкоди, не може бути перешкодою у реалізації особою наданих конституційних гарантій.
Щодо доводів апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції безпідставно розглянув справу за правилами спрощеного провадження, тоді як справа підлягала розгляду в загальному провадженні, колегія судів зазначає про таке.
Відповідно до пункту 7 частини 3 статті 317 КАС України, порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
Перелік справ, спори в яких розглядаються виключно за правилами загального позовного провадження, визначений в частині 4 статті 12 КАС України. До таких справ належать спори: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»; 6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 2661 цього Кодексу.
Отже справи за участю особи, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище, не належить до переліку справ, які можуть розглядатися виключно за правилами загального позовного провадження.
Одночасно колегія суддів враховує, що у відповідності до пункту 1 частини 6 статті 12 КАС України, спори щодо проходження публічної служби особами, які у значенні Закону України «Про запобігання корупції» займають відповідальне та особливо відповідальне становище, не можуть вважатися справами незначної складності.
Разом з тим згідно з частинами 1, 2 статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються не лише справи незначної складності, а також може бути розглянута й будь-яка інша справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині 4 цієї статті.
Відповідно до частини 4 статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
При цьому суд апеляційної інстанції зауважує, що ухвала суду першої інстанції про відкриття провадження від 01 жовтня 2020 року отримана ДСА України та Державною казначейською службою України 05 жовтня 2020 року. Однак на час ухвалення рішення судом першої інстанції 02 грудня 2020 року сторонами не висловлювались заперечення проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність встановлених процесуальним законом перешкод для розгляду і вирішення цієї справи за правилами спрощеного провадження.
З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав, передбачених статтею 317 КАС України, для скасування рішення суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 243, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України суд,-
Апеляційну скаргу Державної судової адміністрації України залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року в адміністративній справі № 340/4041/20 залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з 01 квітня 2021 року та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повної постанови.
Повна постанова складена 01 квітня 2021 року.
Головуючий - суддя О.В. Головко
суддя А.В. Суховаров
суддя Т.І. Ясенова