31 березня 2021 року
м. Київ
справа № 200/5604/20-а
адміністративне провадження № К/9901/654/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Радишевської О. Р., Шевцової Н. В.,
за участі:
секретаря судового засідання - Жидецької В. В.,
представника позивача - Мінаєва Д. Д.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом приватного підприємства «Артмаркет» до Голови Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправними та нечинними наказів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою представника приватного підприємства «Артмаркет» - адвоката Мінаєва Дмитра Дмитровича на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року (суддя Голошивець І. О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року (судді Гайдар А. В., Компанієць І. Д., Ястребова Л. В.).
І. Суть спору
1. У червні 2020 року приватне підприємство «Артмаркет» (далі - ПП «Артмаркет», Підприємство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Голови Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Голова Донецького ОТВ АМК), Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Донецький ОТВ АМК) про визнання протиправними та нечинним наказів в.о. Голови Донецького ОТВ АМК «Про утворення адміністративної колегії» від 09 березня 2016 року №1 та «Про внесення змін до наказу від 09.03.2016 №1» від 03 лютого 2020 року № 2-ОД.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що адміністративна колегія Донецького ОТВ АМК винесла щодо Підприємства рішення від 09 квітня 2020 року № 55/12-р/к про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та накладення штрафу.
3. Позивач ствердив, що адміністративна колегія Донецького ОТВ АМК, яка винесла згадане рішення, була утворена з порушенням вимог законодавства. До такого висновку він дійшов після того, як представник підприємства - адвокат Мінаєв Д.Д. отримав у відповідь на свої адвокатські запити копії наказів в.о. Голови Донецького ОТВ АМК «Про утворення адміністративної колегії» від 09 березня 2016 року № 1 та «Про внесення змін до наказу від 09.03.2016 № 1» від 03 лютого 2020 року № 2-ОД. Зокрема представник позивача висловив зауваження щодо посадових осіб, які входили до складу тієї колегії, відтак констатував, що склад колегії сформовано у неправомірний спосіб, у зв'язку з чим подав цей позов.
4. Переконував, що оскаржені накази є нормативно-правовими актами, які порушують його законні права та, як наслідок, вплинули на винесене рішення № 55/12-р/к від 09 квітня 2020 року про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та накладення штрафу.
ІІ. Встановлені судами першої та апеляційної інстанцій фактичні обставини справи
5. Адміністративна колегія Донецького ОТВ АМК винесла у справі № 55/21-2018 рішення № 55/12-р/к від 09 квітня 2020 року про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та накладення штрафу, відповідно до якого до ПП «Артмаркет» застосовано штрафні санкції на загальну суму 272000,00 грн. за вчинення порушення, передбаченого Законом України «Про захист економічної конкуренції».
6. У відповідь на адвокатський запит Донецьке ОТВ АМК листом від 18 травня 2020 року № 55-02/633 надало представнику Підприємства копію наказу «Про утворення адміністративної колегії» № 1 від 09 березня 2016 року.
7. Листом від 29 травня 2020 року № 55-02/741 Донецьке ОТВ АМК, у відповідь на ще один адвокатський запит представника позивача, надало копію наказу «Про внесення змін до наказу від 09.03.2016 №1» № 2-ОД від 03 лютого 2020 року.
8. Зазначені накази ПП «Артмаркет» й оскаржило до суду, вимагаючи визнати їх протиправними та нечинними.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
9. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 22 вересня 2020 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
10. Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 07 грудня 2020 року залишив зазначене рішення суду першої інстанції без змін.
11. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що адміністративна колегія територіального відділення АМК не є юридичною особою, не перебуває у відносинах з особами, що входять до її складу, не є самостійним суб'єктом у будь яких правовідносинах, у тому числі й правовідносинах щодо захисту конкуренції. У Територіальному відділенні може функціонувати декілька колегій, які можуть утворюватися для розгляду окремих питань.
12. Отже, на думку судів попередніх інстанцій, лише Територіальне відділення Антимонопольного комітету України є державним органом (суб'єктом владних повноважень), уповноваженим на видання актів у сфері захисту економічної конкуренції. Юридичним оформленням таких актів є рішення (розпорядження) адміністративної колегії територіального відділення.
13. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що позивача притягнув до відповідальності уповноважений орган - Донецький ОТВ АМК шляхом видання відповідного акта - рішення адміністративної колегії. Тобто, рішення колегії є юридичною формою акта притягнення до відповідальності, виданим територіальним відділенням, яке у цих правовідносинах є уповноваженим державним органом (суб'єктом владних повноважень) щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції.
14. Відтак суди попередніх інстанцій зазначили, наказом «Про утворення адміністративної колегії» № 1 від 09 березня 2016 року утворено адміністративну колегію Донецького ОТВ АМК. Наказом № 2-ОД від 03 лютого 2020 року «Про внесення змін до наказу від 09.03.2016 № 1», було визначено склад зазначеної колегії.
15. На дату ухвалення щодо позивача рішення № 55/12-р/к від 09 квітня 2020 року про порушення законодавства про захист економічної конкуренції спірні накази не були визнані протиправними.
16. На думку судів попередніх інстанцій, видання оскаржуваних наказів є фактично тимчасовим перерозподілом посадових обов'язків між працівниками відділення, не призвело та не могло призвести до зміни, звуження, обмеження визначеного законодавством обсягу прав позивача як сторони у справі про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
17. На підставі зазначеного та з посиланням на пункт 18 частини першої статті 4, частини другої статті 265 КАС суди виснували, що спірними наказами не порушуються права позивача; дії Донецького ОТВ АМК щодо формування адміністративної колегії, прав і обов'язків позивача теж не стосуються, оскільки не перебувають у причино-наслідковому зв'язку із змістом рішення (адже позивач не є носієм порушених прав у зв'язку із діями, щодо формування адміністративної колегії, тимчасового перерозподілу посадових обов'язків між працівниками Донецького ОТВ АМК, не оголошення конкурсу на зайняття посади голови Донецького ОТВ АМК).
IV. Касаційне оскарження
18. У касаційній скарзі представник ПП «Артмаркет» - адвокат Мінаєв Д.Д. просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і направити справу на новий розгляд.
19. Свої вимоги обґрунтував тим, що суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою обставини, які мають істотне значення для правильного вирішення спору. У цьому зв'язку переконує, що вони схибили з предметом доказування у цій справі, адже їхні висновки по суті основуються на правовій оцінці рішення № 55/25-рп/к від 09 квітня 2020 року, що зумовлено помилковим припущенням, що дійсним інтересом позивача є оспорити правомірність рішення про накладення штрафу. Проте суди не врахували, що це рішення оскаржено в порядку господарського судочинства і зовсім не стосується предмету спору у цій справі у тому сенсі, як його окреслив позивач.
20. Пояснив, що розгляд справи про порушення законодавства у сфері захисту економічної конкуренції стосовно Підприємства розпочався на підставі розпорядження адміністративної колегії Донецького ОТВ АМК № 55/25-рп/к та тривав з 09 листопада 2018 року по 09 квітня 2020 року. Протягом цього часу збиралася інформація стосовно Підприємства, вживалися інші заходи, які у різний спосіб впливали на права та інтереси позивача. Ці обставини, на думку скаржника, є суттєвими, адже підтверджують, що спірні правовідносини не обмежувалися лише прийняттям рішення про накладення штрафу, як це зазначили суди попередніх інстанцій, а що права та інтереси позивача зазнавали певних обмежень від дій адміністративної колегії як спеціального колегіального органу, уповноваженого законом здійснювати розгляд справ у сфері захисту конкуренції, вже від дня прийняття розпорядження № 55/25-рп/к.
21. Тому, на думку скаржника, помилковим і передчасним є висновок суду першої інстанції про те, що адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України не є самостійним суб'єктом у будь-яких правовідносинах, у тому числі у правовідносинах щодо захисту конкуренції.
22. Позивач ствердив також, що його права та інтереси порушено двічі: внаслідок прийняття незаконного рішення про накладення штрафу та внаслідок дій, що вчинялись стосовно нього у період з 09 листопада 2018 року по 09 квітня 2020 року органом, що незаконно визначав себе адміністративною колегією.
23. У цьому зв'язку зауважив, що за правилами частини другої статті 60 Закону України від 11 січня 2001 року № 2210-III «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон № 2210-III) рішення адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарських судів. Щодо усіх інших дій та рішень органів Антимонопольного комітету України як суб'єктів владних повноважень діє загальне правило: вони оскаржуються до судів адміністративної юрисдикції.
24. Тому, зі слів скаржника, позивач був змушений звертатися з позовами до судів різної юрисдикції, оскільки законодавство не дозволяло об'єднати йому позовні вимоги в одному позовному провадженні. Отож, висновок суду першої інстанції про те, що формування адміністративної колегії у межах спірних правовідносин не стосується прав і обов'язків позивача не відповідає фактичним обставинам справи. Як наслідок, суди звузили обсяг правовідносин, які потребують правової оцінки у межах цієї справи та в підсумку ухвалили помилкові рішення.
25. Скаржник зазначив також, що апеляційний перегляд рішення суду першої інстанції був поверховим, по суті цей суд відтворив у своїй постанові те саме, що зазначив суд першої інстанції, не надавши належної оцінки аргументам, наведеним в апеляційній скарзі. На думку представника позивача, такий підхід теж свідчить по порушення апеляційним судом норм процесуального закону.
26. З приводу підстав для касаційного судових рішень судів попередніх інстанцій представник позивача пояснив, що позаяк предметом розгляду у справі є правовідносини з приводу формування органу, який уповноважений розглядати справи про порушення у сфері антиконкурентного законодавства, то під час правової оцінки зазначених правовідносин з'ясування потребує питання щодо застосування норм законів, якими визначається порядок створення такого органу та вплив порушень останнього на права та інтереси суб'єктів господарювання, щодо яких цей орган розглядає справи, у тому числі збирає інформацію.
27. Зі слів представника позивача, наскільки вдалося з'ясувати, у тому числі шляхом вивчення судових рішень, які є в Єдиному державному реєстрі судових рішень. Верховний Суд дотепер не висловлював висновку щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
28. Ухвалою від 11 лютого 2021 року Верховний Суд відкрив провадження у цій справі з підстав, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
29. На судовому засіданні представник позивача - адвокат Мінаєв Д. Д. підтримав свою позицію з підстав, викладених у касаційній скарзі.
30. Представник відповідача в судове засідання не з'явився. Про місце, дату і час розгляду справи відповідач вважається повідомленим належним чином. Відзиву на касаційну скаргу від нього не надійшло.
V. Релевантні джерела права
31. Відповідно до статті 1 Закону України від 26 листопада 1993 року № 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України» (далі - Закон № 3659-XII) Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері публічних закупівель.
32. За частинами п'ятою-сьомою статті 6 Закону № 3659-XII Антимонопольний комітет України і його територіальні відділення становлять систему органів Антимонопольного комітету України, яку очолює Голова Комітету.
33. Антимонопольний комітет України, його територіальні відділення є юридичними особами, мають поточні та вкладні (депозитні) рахунки в установах банку, печатки із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням.
34. Антимонопольний комітет України, адміністративні колегії Антимонопольного комітету України, державні уповноважені Антимонопольного комітету України, адміністративні колегії територіальних відділень Антимонопольного комітету України є органами Антимонопольного комітету України.
35. Згідно з частиною першою статті 12 Закону № 3659-XII для реалізації завдань, покладених на Антимонопольний комітет України, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення Антимонопольного комітету України, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватись міжобласні територіальні відділення.
36. За частиною другою статті 12 Закону № 3659-XII повноваження територіальних відділень Антимонопольного комітету України визначаються цим Законом, іншими актами законодавства. Повноваження територіального відділення Антимонопольного комітету України не можуть виходити за межі повноважень Антимонопольного комітету України, визначених законом.
37. Відповідно до частини першої статті 121 Закону № 3659-XII постійно діючі адміністративні колегії Антимонопольного комітету України утворюються Антимонопольним комітетом України з числа державних уповноважених Антимонопольного комітету України у складі трьох осіб. Постійно діючу адміністративну колегію очолює перший заступник або заступник Голови Антимонопольного комітету України.
38. Тимчасові адміністративні колегії Антимонопольного комітету України утворюються Головою Антимонопольного комітету України з числа державних уповноважених та голів територіальних відділень Антимонопольного комітету України у складі не менше ніж три особи. Тимчасову адміністративну колегію очолює державний уповноважений Антимонопольного комітету України (частина друга статті 121 Закону № 3659-XII).
39. Адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України утворюється головою територіального відділення Антимонопольного комітету України з числа керівних працівників територіального відділення у складі не менше ніж три особи цього територіального відділення. За згодою Голови Антимонопольного комітету України до складу адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України можуть входити посадові особи Антимонопольного комітету України. Адміністративну колегію територіального відділення Антимонопольного комітету України очолює голова територіального відділення або його заступник (частина третя статті 121 Закону № 3659-XII).
40. Діяльність адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України координує голова відповідного територіального відділення Антимонопольного комітету України (частина четверта статті 121 Закону № 3659-XII).
41. Члени Антимонопольного комітету України, адміністративної колегії Антимонопольного комітету України, адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України мають рівні права щодо розгляду питань, що належать до компетенції цих органів відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі під час прийняття розпоряджень і рішень (частина п'ята статті 121 Закону № 3659-XII).
42. Рішення адміністративної колегії Антимонопольного комітету України приймається від імені Антимонопольного комітету України. Рішення адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України приймається від імені територіального відділення Антимонопольного комітету України (частини шоста, сьома статті 121 Закону № 3659-XII).
43. Відповідно до частини першої статті 35 Закону № 2210-ІІІ розгляд справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції починається з прийняттям розпорядження про початок розгляду справи та закінчується прийняттям рішення у справі.
44. За текстом частини другої статті 35 Закону № 2210-ІІІ при розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України:
збирають і аналізують документи, висновки експертів, пояснення осіб, іншу інформацію, що є доказом у справі, та приймають рішення у справі в межах своїх повноважень;
отримують пояснення осіб, які беруть участь у справі, або будь-яких осіб за їх клопотанням чи з власної ініціативи.
Згідно з частиною першою статті 37 Закону № 2210-ІІІ у разі виявлення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі наслідків такого порушення, органи Антимонопольного комітету України приймають розпорядження про початок розгляду справи.
45. За текстом частини першої статті 48 Закону № 2210-ІІІ за результатами розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України приймають рішення, в тому числі про: визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції; <…>.
46. За текстом частини п'ятої статті 14 Закону № 3659-ІІІ адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України має такі повноваження:
1) розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами;
2) приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати попередні висновки стосовно узгоджених дій;
3) розглядати справи про адміністративні правопорушення, виносити постанови в цих справах;
4) переглядати рішення, прийняті адміністративною колегією територіального відділення Антимонопольного комітету України;
5) при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом;
6) призначати експертизу та експерта з числа осіб, які володіють необхідними знаннями для надання експертного висновку;
7) проводити дослідження ринку, визначати межі товарного ринку, а також становище, в тому числі монопольне (домінуюче), суб'єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження);
8) визначати наявність або відсутність контролю між суб'єктами господарювання або їх частинами та склад групи суб'єктів господарювання, що є єдиним суб'єктом господарювання;
9) вносити до органів виконавчої влади обов'язкові для розгляду подання щодо анулювання ліцензій, припинення операцій зовнішньоекономічної діяльності суб'єктів господарювання у разі порушення ними законодавства про захист економічної конкуренції;
10) надавати обов'язкові для розгляду рекомендації органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб'єктам господарювання, об'єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють;
11) звертатися до суду із запитами щодо надання інформації про справи, що розглядаються цими судами відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції.
47. Відповідно до пункту 7 Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України, затверджене розпорядженням Антимонопольного комітету України від 23 лютого 2001 року № 32-р (далі - Положення № 32-р) голова відділення, особа, яка виконує його обов'язки:
спрямовує діяльність відділення;
розподіляє обов'язки між заступниками; розробляє штатний розпис відділення в межах установленої структури, чисельності та фонду оплати праці працівників, кошторис витрат, затверджує положення про структурні підрозділи, визначає їхні функції і компетенцію та затверджує посадові інструкції працівників відділення;
є розпорядником асигнувань на утримання і забезпечення діяльності відділення;
здійснює прийняття, переведення, переміщення та звільнення працівників відділення (крім заступників);
застосовує заходи заохочення та накладає дисциплінарні стягнення на працівників відділення (крім заступників);
видає накази, розпорядження, затверджує положення, інструкції та інші акти, обов'язкові для працівників відділення;
представляє відділення у відносинах з органами державної влади, у тому числі судом, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, суб'єктами господарювання, громадянами та об'єднаннями суб'єктів господарювання чи громадян;
приймає розпорядження про визначення меж товарних ринків та становища, у тому числі монопольного (домінуючого) становища суб'єктів господарювання на ньому;
звертається до Голови Комітету за згодою (дорученням) вимагати територіальним відділенням від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб періодичне надання інформації, у тому числі з обмеженим доступом;
звертається до Голови Комітету з поданням про створення в разі потреби тимчасових адміністративних колегій Комітету для розгляду окремих справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та інших питань, віднесених до повноважень Комітету;
створює та очолює адміністративні колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України, забезпечує їх діяльність;
приймає обов'язкові для виконання рішення та здійснює інші дії в межах компетенції і повноважень відділення;
здійснює інші дії за дорученням Комітету.
VІ. Висновки Верховного Суду
48. У цій справі ПП «Артмаркет» оспорило два накази, які видав в.о. Голови Донецького ОТВ АМК, а саме: від 09 березня 2016 року № 1 «Про утворення адміністративної колегії» та від 03 лютого 2020 року № 2-ОД «Про внесення змін до наказу від 09.03.2016 № 1».
49. Як можна зрозуміти з доводів заявника, оскарження цих наказів пов'язано із тим, що адміністративна колегія Донецького ОТВ АМК, накази щодо утворення/формування якої є предметом оскарження, розглядала щодо позивача справу за ознаками вчинення порушень законодавства про захист економічно конкуренції.
50. Рішення № 55/21-2018 від 09 квітня 2020 року, яке ухвалила адміністративна колегія Донецького ОТВ АМК за наслідками розгляду тієї справи (і яким ПП «Артмаркет» визнано таким, що вчинило порушення, передбачене пунктом 1 статті 50, пунктом 4 частини другої статті 6 Закону № 2210-ІІІ) Підприємство оскаржило у порядку господарського судочинства.
51. Судячи зі встановлених у справі обставин, після того, як адміністративна колегія Донецького ОТВ АМК ухвалила згадане рішення у справі про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, представник Підприємства - адвокат Мінаєв Д.Д. надіслав Донецькому ОТВ АМК адвокатські запити стосовно утворення адміністративної колегії (яка розглядала справу щодо ПП «Артмаркет») та стосовно змін у структурі та штатному розписі Донецького ОТВ АМК, які зумовили внесення змін до наказу, яким було утворено цю адміністративному колегію.
52. Отримавши запитувану інформацію, зокрема накази, про якій йде мова, Підприємство звернулося до суду з цим позовом в порядку адміністративного судочинства, доводячи їх протиправний характер.
53. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили передусім з того, що цей спір є публічно-правовим і відповідно до статті 19 КАС підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Зокрема, як простежується з тексту оскаржених судових рішень, покликаючись на положення пункту 18 частини першої статті 4, частини другої статті 264 КАС суд першої та інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, підтвердили доводи позивача, що оскаржені накази є нормативно-правовими актами. У цьому зв'язку відмова у задоволенні позовних вимог (по суті спору) головним чином основується на тому, що ці накази не порушують прав позивача, адже не породжують для нього юридичних наслідків, відповідно позивач не має права на захист своїх інтересів у той спосіб, який він зазначив у позові.
54. Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
55. За текстом пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
56. Колегія суддів погоджується з доводами скаржника, що при вирішенні справи суди попередніх інстанцій дещо змістили предмет оскарження, зосередившись на правоможності адміністративної колегії Донецького ОТВ АМК ухвалювати рішення у справі порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема щодо Підприємства. Таким чином суди попередніх інстанцій у підсумку дійшли, на думку колегії суддів, хибного висновку насамперед про підвідомчість цього спору адміністративному суду.
57. Накази щодо утворення адміністративної колегії та внесення змін до її складу, які оспорює позивач у цій справі, за своєю юридичною природою зовсім не є нормативно-правовими актами.
58. Видання цих наказів є зовнішньою формою реалізації, у цьому випадку, в.о. Голови Донецького ОТВ АМК своїх повноважень щодо утворення адміністративних колегії, які від імені цього органу (Донецького ОТВ АМК) ухвалюють рішення з питань, віднесених до його компетенції. Правовий статус цих колегії визначено Законом № 3659-ІІІ, а повноваження голови або особи, яка виконує його обов'язки, утворювати їх, а так само вирішувати питання, пов'язані зі штатним розписом і розподілом повноважень, визначені у Положенні № 32-р, окремі норми якого наведено вище. Іншими словами, оскаржені накази є актами розпорядчого, внутрішньо-організаційного характеру у правовідносинах, учасником/суб'єктом яких Підприємство не є. Виданням цих розпорядчих актів (у формі наказу) відповідач не реалізовує стосовно позивача владно-управлінських функцій; з їх виданням не виникає публічно-правових відносин за участі позивача (у значенні пункту 2 частини першої статті 4, пункту 1 частини першої статті 19 КАС), відповідно вони не створюють для позивача прав та обов'язків, а отже і права на захист шляхом їх оскарження в судовому порядку.
59. До такого самого висновку, у підсумку, дійшли суди першої та апеляційної інстанцій, однак це слугувало підставою для відмови у задоволенні позовних вимог, що говорить про помилковий підхід цих судів до вирішення справи, неправильну правову оцінку спірних правовідносин та, врешті, про порушення вимог процесуального закону.
60. Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
61. За частиною третьою статті 341 КАС суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4 - 7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
62. Відповідно до частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
63. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
64. З огляду на наведені мотиви та з урахуванням вимог процесуального закону колегія суддів дійшла висновку, що справа за вказаним позовом Підприємства не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, що є підставою для закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС.
65. Зауважимо також, що за схожих (посутньо) спірних правовідносин та правового регулювання таку саму позицію раніше висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 824/1115/18-а.
66. Беручи до уваги вимоги частини першої статті 239 КАС у зіставленні з характером спірних правовідносин в цій справі колегія суддів роз'яснює, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
67. Тому вимоги ПП «Артмаркет», заявлені у цьому позові, не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Касаційну скаргу представника приватного підприємства «Артмаркет» - адвоката Мінаєва Дмитра Дмитровича задовольнити частково.
2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року у цій справі скасувати.
3. Закрити провадження у справі за позовом приватного підприємства «Артмаркет» до Голови Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправними та нечинним наказів в.о. Голови Донецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України «Про утворення адміністративної колегії» від 09 березня 2016 року № 1 та «Про внесення змін до наказу від 09.03.2016 №1» від 03 лютого 2020 року № 2-ОД.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя М. І. Смокович
Судді О. Р. Радишевська
Н. В. Шевцова