30 березня 2021 року
м. Київ
справа №814/1109/16
адміністративне провадження №К/9901/39254/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Димерлія О.О., Шеметенко Л.П., Єщенка О.В., від 06.04.2017,
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2013 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, яка у ході розгляду справи була замінена на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі - ДАБІ України, відповідач), у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.02.2013 №14 (далі - спірна постанова).
2. В обґрунтування позову наводились аргументи про те, що відповідачем під час проведення перевірки були порушенні його права, як суб'єкта містобудування, а саме: позивача не було повідомлено про проведення перевірки й така, всупереч вимог законодавства, проведена у його відсутність; в порушення пункту 18 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Прядок №553), перевірка проведена відносно двох осіб; в оскаржуваній постанові Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області не навело жодного доказу здійснення реконструкції ОСОБА_1 ; позивач не є суб'єктом правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі також Закон №208/94-ВР).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Справа розглядалась судами неодноразово. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 24.10.2016 позов задоволено, а саме - визнано протиправною та скасовано спірну постанову про накладення штрафу.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не заперечував той факт, що приміщення перебудовувалось. Проте, відповідачем не надано суду жодного доказу того, що саме позивач здійснював реконструкцію приміщення. Суд першої інстанції вирішив, що оскільки позивач не є ні замовником, ні підрядником, то він не може бути суб'єктом правопорушення, відповідальність за яке передбачено пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2017 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано та відмовлено у задоволенні позову.
6. Скасовуючи прийняту судом першої інстанції постанову, апеляційний суд виходив з того, що, як встановлено судовим розглядом справи, ОСОБА_1 на праві користування (оренди) використовує нежитлові приміщення (гаражі), які розміщені на земельній ділянці із цільовим призначенням «будівництво та обслуговування житлового будинку та господарських споруд», для здійснення підприємницької діяльності з ремонту автомобілів та надання послуг з миття автотранспорту, а тому, на переконання колегії суддів, ці факти засвідчують, що саме позивач самовільно, без необхідних документів та дозволів, експлуатує вищевказані нежитлові приміщення, які не прийняті в експлуатацію після проведення у них реконструкції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, позивач, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, подав касаційну скаргу, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 зареєстрований як фізична особа-підприємець та здійснює підприємницьку діяльність (СТО з авто мийкою) за адресою АДРЕСА_1 .
9. Між позивачем та ОСОБА_2 01.01.2009 укладено договір оренди нежитлового приміщення, відповідно до умов якого позивач прийняв в оренду нежитлове приміщення, розташоване за адресою: АДРЕСА_1 , для використання під СТО та автомийку.
10. Відповідно до наданого договору оренди нежитлових приміщень ОСОБА_2 передав в оренду ОСОБА_1 строком до 01.01.2019, нежитлові приміщення, площею 139,5 кв. м. (гараж (літ. «Г-1» - 98,0 кв.м.), гараж (літ. «Д-1» - 41,5 кв.м.) за адресою: АДРЕСА_1 .
11. Власником вказаного нежитлового приміщення, відповідно до свідоцтва про право власності на нерухоме майно, з 11.02.2008 є ОСОБА_2
12. Земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належить ОСОБА_2 на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку (серія ЯЕ № 927984) з цільовим призначенням під будівництво та обслуговування житлового будинку та господарських споруд.
13. Як вказано в технічному паспорті на садибний (індивідуальний) житловий будинок, виготовленого ММБТІ 7 червня 2008, власником збудовано: житловий будинок (літ.»А-2»), вбиральня (літ. «Б-1»), гараж (літ. «Г-1»), гараж (літ. «Д-1»), огорожа (№1,2,8), споруди (№1,2).
14. ФОП ОСОБА_1 30.04.2009 виконавчим комітетом Миколаївської міської ради видано дозвіл №090573/11 на розміщення СТО з автомийкою на території об'єктів благоустрою будівель і споруд соціально-культурного, побутового, торговельного та іншого призначення по АДРЕСА_1 для здійснення в ньому ремонту автомобілів та надання послуг з миття автотранспорту.
15. У період з 28.01.2013 по 01.02.2013 відповідачем проведено перевірку позивача щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил.
16. За наслідками перевірки відповідачем складено акт від 01.02.2013, в якому зафіксовано порушення позивачем частини восьмої статті 39 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - також Закон №3038-VI), а саме - експлуатація об'єкту СТО з автомийкою з самовільно перепланованих гаражів за адресою
АДРЕСА_2 . З цих підстав відповідачем винесено приписи №9 та №10 від 01.02.2013 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, зупинення експлуатації вказаного об'єкта та оформлення відповідних документів, які дають право на експлуатацію об'єкта.
18. За правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем прийнято постанову №14 від 15.02.2013 про накладення на ОСОБА_1 штрафу у сумі 51615 гривень.
19. Приймаючи вищевказану постанову, відповідач виходив з приписів частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» де передбачено, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
20. Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована тим, що відповідно до пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачену цією статтею відповідальність несуть саме суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.
21. На переконання скаржника, апеляційним судом не враховано, що він є орендатором, який отримав у користування вже готовий об'єкт і не може вважатись замовником або підрядником, а отже і не може бути суб'єктам правопорушення. Крім того, скаржник вказує, що здати об'єкт в експлуатацію може виключно замовник і він не може нести відповідальність за те, що не може зробити. Також зазначає, що чинним законодавством не передбачено обов'язку орендаря пересвідчитись, чи дійсно предмет договору оренди є зданим в експлуатацію.
22. Відповідачем надано заперечення на касаційну скаргу, в якому висловлено незгоду з її доводами та вимогами. Відповідач зазначає, що позивачем проведено реконструкцію без письмової згоди орендодавця в порушення пункту 2.2.2 договору оренди нежитлового приміщення, та без відповідних документів, що надають право виконувати такі роботи та без затвердженої проектної документації, що є порушенням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Крім того, відповідач зазначає, що на час перевірки відповідачем виявлено, що об'єкт експлуатується без прийняття його в експлуатацію. Таким чином, вважає, що постанову про накладення на позивача штрафу винесено відповідно до норм законодавства.
23. За визначенням статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність» архітектурна діяльність - діяльність по створенню об'єктів архітектури, яка включає творчий процес пошуку архітектурного рішення та його втілення, координацію дій учасників розроблення всіх складових частин проектів з планування забудови і благоустрою територій, будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту) будівель і споруд, здійснення архітектурно-будівельного контролю і авторського нагляду за їх будівництвом, а також здійснення науково-дослідної та викладацької роботи у цій сфері.
24. Статтею 9 цього ж Закону встановлено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
25. Порядком розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45 визначено, що до будівництва відноситься - нове будівництво, реконструкція, технічне переоснащення діючих підприємств, реставрація та капітальний ремонт об'єктів будівництва.
26. Відповідно до пункту 3.21 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» реконструкція - це перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об'єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг.
Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об'єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).
27. За визначенням ДБН А.2.2-3:2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» реконструкція - це перебудова введених в експлуатацію в установленому порядку об'єктів будівництва, яка передбачає удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та проживання, якості послуг, зміну основних техніко-економічних показників (функціональне призначення, геометричні розміри тощо).
28. Відповідно до частин першої, восьмої, дев'ятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Зареєстрована декларація про готовність об'єкта до експлуатації або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об'єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об'єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.
Підключення закінченого будівництвом об'єкта, прийнятого в експлуатацію, до інженерних мереж здійснюється протягом десяти днів з дня відповідного звернення замовника до осіб, які є власниками відповідних елементів інженерної інфраструктури або здійснюють їх експлуатацію.
29. Замовник (його уповноважена особа) подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення до Інспекції два примірники декларації за формою згідно з додатком 1 (абзац перший пункту 18 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461).
30. Згідно з пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів II категорії складності, несуть відповідальність у вигляді штрафу у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
31. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що замовником будівництва є особа, яка має легітимний намір щодо здійснення нового будівництва (реконструкції, капітального ремонту існуючого об'єкта) на належній їй земельній ділянці (щодо належного їй об'єкта) та виразила такий намір шляхом подання відповідної заяви, та у встановленому Законом порядку отримала дозвільний документ. За відсутності дозвільного документа будівництво об'єкта вважається таким, що здійснено самочинно, що є самостійною підставою для проведення перевірки. У такому разі перевірці підлягає відповідний об'єкт самочинного будівництва з метою підтвердження факту самочинності будівництва та виявлення особи, яка таке будівництво здійснила.
32. З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, якими підтверджено самочинний характер об'єкта будівництва, який перевірявся, колегія суддів доходить висновку про те, що перевірка фактично здійснювалась органом ДАБІ України на об'єкті, який кваліфіковано саме як самочинний, а тому у даному конкретному випадку відповідач мав усі правові підстави для призначення та проведення такої перевірки.
33. При цьому відповідальність за зведення самочинно збудованого об'єкта несе саме особа, яка здійснила таке будівництво, за замовчуванням - особа, яка є власником самочинно реконструйованого об'єкта або власником чи користувачем земельної ділянки, на якій проведено нове будівництво.
34. Правова позиція такого змісту висловлена у постанові від 26.01.2021 у справі №826/10130/18.
35. У цій же постанові колегія суддів, здійснивши аналіз положень статей 39, 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», дійшла висновку про те, що орган ДАБІ України уповноважений виносити припис щодо усунення виявлених під час перевірки порушень, у тому числі щодо заборони експлуатації самочинно збудованих об'єктів, щодо яких відсутні дозвільні документи на будівництво та документи, які засвідчують введення їх в експлуатацію. При цьому, у разі виявлення факту, що об'єкт, який збудований за наявності відповідного права на будівництво (зареєстрованого повідомлення, декларації та за необхідності - дозволу на виконання будівельних робі), однак не введений в експлуатацію у встановленому порядку (без наявності документа, який засвідчує введення в експлуатацію), експлуатується, орган ДАБІ може заборонити експлуатацію такого об'єкта на підставі окремого вмотивованого рішення, а не на підставі припису. Тобто необхідно розрізняти об'єкт, збудований на законних підставах, однак не введений в експлуатацію, та об'єкт самочинного будівництва, який збудований без наявності законних підстав.
36. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області за наслідками перевірки виявлено факт самовільної реконструкції (переобладнання з гаражів) об'єкту - СТО з автомийкою по вул. Одеська, 110-А у м. Миколаєві і експлуатацію цього об'єкту позивачем без прийняття його в експлуатацію. Ці обставини зафіксовані в акті перевірки від 01.02.2013.
37. За результатами проведеної перевірки було складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01.02.2013 №9, яким вимагалось від ФОП ОСОБА_1 негайно зупинити експлуатацію СТО з автомийкою в реконструйованих господарських будівлях по АДРЕСА_1 відповідно до наказу начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області від 01.02.2013 №11.
38. Вищевказані акт і припис, станом на час прийняття спірної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, були чинними і не скасовані, не визнані протиправними у судовому порядку.
39. Колегія суддів також враховує, що відповідно до частини третьої статті 13 Конституції України власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
40. У спірній ситуації, як вбачається з встановлених судовим розглядом обставин справи, реконструкція об'єкта будівництва (яка передбачає можливість втручання у елементи несучих і огороджувальних конструкцій), стосовно якого проводилась позапланова перевірка, здійснювалась самовільно та за відсутності затвердженої у встановленому порядку проектної документації, яка б відповідала, зокрема, вимогам пункту 4.3 ДБН А.2.2.-3.2012 "Склад та зміст проектної документації", згідно якого проектувальники, при розробленні проектної документації, повинні забезпечувати відповідність проектних рішень, окрім іншого, вимогам чинних будівельних норм та нормативних документів, зокрема, основним вимогам до об'єктів щодо забезпечення механічного опору та стійкості; дотримання вимог пожежної безпеки; забезпечення безпеки життя і здоров'я людини та захисту навколишнього природного середовища; забезпечення безпеки експлуатації; забезпечення захисту від шуму; економії енергії; - вимогам з охорони праці та експлуатаційної надійності.
41. Об'єкт будівництва (реконструкції), який перебуває у користуванні позивача на підставі договору оренди, як з'ясовано у ході розгляду цієї справи, використовується останнім у підприємницькій діяльності для надання послуг, зокрема, з ремонту, обслуговування і мийки автомобілів, тобто передбачається постійне перебування у цих приміщеннях осіб - споживачів цих послуг, а також їхнього майна.
42. Експлуатація ж цього об'єкта без введення в експлуатацію і підтвердження відповідності його вимогам чинних будівельних норм та нормативних документів, зокрема, щодо забезпечення механічного опору та стійкості, дотримання вимог пожежної безпеки, забезпечення безпеки життя і здоров'я людини, безпеки експлуатації, створює небезпеку для життя і здоров'я осіб, які там перебувають, а також загрозу завдання шкоди або знищення їх майна.
43. Зважаючи на вищевикладені Конституційні положення та обставини справи, колегія суддів приходить до висновку, що вимога стосовно заборони експлуатації виявленого органом ДАБІ України самочинно збудованого (реконструйованого) об'єкта, зокрема, того, який використовується у підприємницькій діяльності для обслуговування осіб та надання їм відповідних послуг, поширюється на всіх суб'єктів, які здійснюють експлуатацію такого об'єкта не залежно від того, чи мають вони причетність до його зведення.
44. Оскільки у спірному випадку позивач здійснює експлуатацію (використання у своїй підприємницькій діяльності) об'єкта, реконструйованого самочинно за відсутності жодних проектних і дозвільних документів, передбачених законом для цього виду робіт, і такий об'єкт не прийнято в експлуатацію, що знайшло своє підтвердження під час судового розгляду цієї справи, то за таких обставин колегія суддів констатує наявність складу правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
45. У зв'язку з наведеним, Верховний Суд вважає, що висновки суду апеляційної інстанції стосовно відсутності підстав для скасування спірної постанови і задоволення цього позову ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і дотриманні норм процесуального права, а тому колегія суддів констатує, що оскаржувана позивачем постанова прийнята відповідно до закону і скасуванню не підлягає.
46. Доводи ж касаційної скарги таких висновків не спростовують і не містять належних, вагомих і достатньо обґрунтованих міркувань, переконливих аргументів, які б давали підстави вважати інакше.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
47. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
48. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалене відповідно до закону.
49. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2017 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний