П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
17 березня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/7635/20
Головуючий І інстанції Завальнюк І.В.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів - Косцової І.П., Скрипченка В.О.,
за участю секретарів Ішханяна Р.А. та Чугунова С.О., представника позивача Пономареко К.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року (м.Одеса, дата складання повного тексту рішення - 02.12.2020р.) по справі за адміністративним позовом Головного управління Держпраці в Одеській області до Комунального підприємства Болградської міської ради «Горводоканал» про застосування заходів реагування, -
11.08.2020 року ГУ Держпраці в Одеській області звернулось до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до КП Болградської міської ради «Горводоканал», в якому просило суд застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду шляхом зобов'язання відповідача негайно зупинити роботи з експлуатації: устаткування пов'язане з зберіганням, застосуванням вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас, технологічного устаткування, хлорвикористовуючих виробів; устаткування напругою понад 1000 В; посудин, що працюють під тиском понад 0,05 МПа; вантажопідіймальних кранів і машин, підйомників та колисок для підіймання працівників; та зупинення виконання робіт: з технічного обслуговування машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки; газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах; робіт в діючих електроустановках напругою до та понад 1000 В, з метою недопущення спричинення шкоди життю та здоров'ю людей.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час перевірки КП БМР «Горводоканал» були виявлені численні порушення нормативно-правових актів з охорони праці, що унеможливлює експлуатацію обладнання та виконання робіт, оскільки створює загрозу життю та здоров'ю людей.
22.09.2020р. до суду 1-ї інстанції від КП Болградської міської ради «Горводоканал» надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого, відповідач просить відмовити у задоволенні позову, зважаючи на вжиття заходів щодо усунення порушень, вказаних в п.п.1,2-6,7,8,9-10,11-28. Також, відповідач запевнює, що більшість пунктів припису ним виконано, а щодо деяких наразі вчиняються активні заходи з виконання та приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства. Зупинення ж експлуатації машин, механізмів та устаткування, виконання робіт підвищеної небезпеки, яке пропонує позивач, неминуче призведе до порушення принципів державної політики у сфері питної води та питного водопостачання, зазначеного в ст.6 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання», а саме гарантоване першочергове забезпечення питною водою населення для забезпечення питних, фізіологічних, санітарно-гігієнічних та побутових потреб. При повній же зупинці виконання робіт по експлуатації хлораторної дільниці (водонасосної станції) взагалі виникає загроза життю та здоров'ю жителів м. Болград, які є споживачами води.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року у задоволенні адміністративного позову КП БМР «Горводоканал» - відмовлено у повному обсязі.
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, начальник ГУ Держпраці в Одеській області 04.01.2021 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02.12.2020 року та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача (апелянта) підтримала апеляційну скаргу та категорично наполягала на її задоволенні.
Представник позивача, будучи своєчасно та належним чином повідомленим про дату, час та місце розгляду справи, в судове засіданні суду 2-ї інстанції вдруге не з'явився, але надіслав до суду письмовий відзив, в якому просив розглянути справу без його участі та, в свою чергу, категорично не визнав доводи апеляційної скарги та, посилаючись на факт усунення ще 6 порушень, мотивовано наполягав на залишенні її без задоволення, а рішення суду 1-ї інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, виступи сторін та перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення.
Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.
В період з 17.06.2020 року по 18.06.2020 року, посадовими особами ГУ Держпраці на підставі наказу №615 від 29.05.2020р. та направлення №15-01-29-1080 від 29.05.2020р. було проведено позапланову перевірку Комунального підприємства Болградської міської ради «Горводоканал» (Код ЄДРПОУ 37548545) в частині перевірки виконання приписів М: 15/14.6/02-305-542, 15/14.6/04-305-543, 15/14.6/01-305-544, 15/14.6/05-305-545, 15/14.6/03-305-546 від 10.03.2020 року.
В ході проведення даної позапланової перевірки було встановлено факт не усунення відповідачем 73-х порушень, що були зафіксовані у розділі V Акту перевірки №15/14.6/05-414 від 18.06.2020р., 33 з яких нібито створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а саме:
1) порушення ст.21 Закону №2694, що виразилося у не отриманні дозволу від органів Держпраці на експлуатацію устаткування підвищеної небезпеки відповідно до додатку 3 до Порядку від 26.10.2011р. №1107 (в редакції Постанови КМУ від 03.03.2020р. №207), а саме устаткування, пов'язане з зберіганням, застосуванням вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас, які визначені Постановою КМУ від 11.07.2002р. №956 Про ідентифікацію та декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки; технологічне устаткування, хлорвикористовуючих виробництв (відповідно до п. 6 Додатку 3 «Порядку...»), а також дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме: 1 технічне обслуговування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (ЛОНІЇ 100; посудини під тиском з хлором, тощо), що зазначені у додатках 3 і 7 до» Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки» (відповідно до п.2 Додатку 2 Порядку); зберігання, застосування вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас, які визначено Постановою КМУ від 11.07.2002р. №956 «Про Ідентифікацію та декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки» (відповідно до п.3 Додатку 2 «Порядку»); газонебезпечні роботи та роботи у вибухопожежонебезпечних зонах (відповідно до п. 6 Додатку 2 Порядку);
2) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в не складанні декларації відповідності матеріально-технічної бази роботодавця вимогам законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки відповідно до додатків 6,7 Постанови КМУ від 26.10.2011р. №1107, а саме: а) роботи в діючих електроустановках напругою до та понад 1000 В; б) устаткування напругою понад 1000 В - ЗТП №195- 400 кВА 10/0,4 -ЗТП №3 8- 400 кВА 10/0,4 -ЗТП №194- 630 кВА 10/0,4; КТП №161- 630 кВА 10/0,4; в) посудини, що працюють під тиском понад 0,05 МПа; 4) вантажопідіймальні крани і машини, підйомники та колиски для підіймання працівників;
3) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилось у здійсненні експлуатації електрообладнання без проведення вимірів заземлювальних пристроїв атестованою електротехнічною лабораторією, чим порушено вимоги п.1.3.1 «Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів» НПАОП 40.1-1.21-98;
4) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у не проведення вимірів опору ізоляції проводів та кабелів електротехнічною лабораторією, чим порушено п.1.3.1 Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів НПАОП 40.1-1.21-98;
5) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у не проведенні вимірів опору петлі «фаза-нуль» електротехнічною лабораторією, чим порушено п. 1.3.1 «Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів» НПАОП 40.1-1.21-98;
6) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у відсутності на кожен заземлюючий пристрій, що є в експлуатації, паспортів, які містять: дату введення в експлуатацію; виконавчу схему заземлення; основні технічні характеристики; дані про результати перевірок стану пристрою; відомість оглядів і виявлених дефектів; характер ремонтів і змін, внесених у цей пристрій, і чим порушено п.1.3.1. «Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів» НПАОП 40.1-1.21-98;
7) порушення ст.5 Закону №2694, що виразилося в тому, що розпорядчим документом не створено комісію проведення технічного огляду (опосвідчення) безпечно стану електроустановок (згідно відповідним критеріям), чим порушено п.1.3.1. «Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів НПАОП 40.1-1.21-98;
8) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в експлуатації електрообладнання без проведення опосвідчення безпечного стану електроустановок (1 раз на 3 роки) з оформленням актів встановленої форми, чим порушено п.1.3.1. «Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів» НПАОП 40.1-1.21-98;
9) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у не представленні висновку про проходження психофізіологічної експертизи, а саме: електромонтерів, чим порушено «Правила безпеки праці на підприємствах» НПАОП 63.22-1.01-85;
10) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у не представленні медичного висновку щодо надання права виконання робіт діючих електроустановках електромонтерів, чим порушено «Правила безпеки праці на підприємствах» НПАОП 63.22-1.01-85;
11) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у не проведенні попереднього навчання та чергової перевірки знань з охорони праці (3 група з електробезпеки) та не представленні відповідного протоколу щодо електрогазозварювальників;
12) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в експлуатації електрообладнання з проведення технічного опосвідчення безпечного стану електроустановкам до 1000 В, а саме: електрозварювальним апаратам ручної дугової зварки змінного струму, чим порушено п.1.3.1 «Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів» НПАОП 40.1-1.21-98;
13) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що засоби індивідуального захисту, пристрої та інструменти, що застосовуються для обслуговування електроустановок, не оглядаються не пройшли випробування лабораторією, чим порушено п.1.3.1. «Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів» НПАОП 40.1-І 1.21-98;
14) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в обслуговуванні (експлуатації) електроустановок електротехнічними працівниками без випробуваних захисних засобів згідно нормам комплектації, проведених атестованою електролабораторією діелектричні рукавички-2 од.; покажчики напругою до та понад 1000 В - 2од.; діелектричні боти для робіт напругою до та понад 1000В 2 од., чим порушено п.1.3.1 та п. 8.1-8.7 ПБЕЕС (НПАОП 40.1-1.21-98) та п. 4.2.9 «Правил експлуатації електрозахисних засобів» НПАОП 40.1-1.07-01;
26) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що на підприємстві експлуатується компресор б/н з 1 збірником повітря, V-0,5 м. куб., який не забезпечений журналом обліку (паспортом) та обліковим номером, чим порушено Гл. VII, ч.6, п.1. НПДОП 0.00-1.81-18;
27) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що посудина працює під тиском - збірник повітря, V-0,5 м.куб., б/н, що знаходиться в експлуатації не пройшов і технічний огляд у встановленому законодавстві порядку, і чим порушено Гл. VIII, ч.1 п. 12 НПАОП 0.00-1.81-18;
28) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у не проведенні позачергового навчання та перевірки знань посадових осіб і спеціалістів з питань охорони праці з метою ознайомлення з новими нормативно-правовими актами: НПАОП 0.00-1.80-18; НПАОП 0.00-1.81-18, чим порушено п. 5.7 Типового положення про службу охорони праці НПАОП 0.00-4.12-05;
29) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у не розробленні проектної документації на об'єкт зберігання та використанні хлору (вул. Пушкіна,88, м. Болград Одеської області) з експертизою проекту щодо відповідності нормативним актам з охорони праці;
30) порушення ст.21 Закону №2694, що виразилося в тому, що об'єкт зберігання та використання хлору встановлений порядком не був прийнятий в експлуатацію, чим порушено п.1.1.5 НАПОП 41.0-1.01-79;
31) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що встановленим порядком не було розроблено декларацію про безпеку хлораторної та складу зберігання хлору підприємства відповідно до вимог Порядку ідентифікації та обліку об'єктів підвищеної небезпеки, Порядку декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки (затв. Постановою КМУ від 11.07.2002р. №956) НПАОП 0.00-8.21-02, чим порушено: р.2 п.2, НПАОП 0.00-1.23-10;
32) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося у не виконанні робіт з оцінки технічного стану (технічне діагностування) та визначення залишкової працездатності діючого обладнання об'єкту зберігання та використання хлору при відсутності в паспорті або документі, що його замінює, даних про ресурс, та експлуатації вказаного обладнання більше 10 років, чим порушено: п.п.3.1; 3.1.2; 3.1.3; 3.2. «Методика оцінки технічного стану та безпеки обладнання і трубопроводів, що працюють в середовищі хлору» НПАОП 0.00-7.05-97;
33) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що для експлуатації і оперативного технічного управлінні роботою системи водопостачання (в т.ч. хлоруванням) підприємство не забезпечено в комплектному вигляді технічною експлуатаційною і виконавчою документацією, чим порушено п.2.6.1. «Правил технічної експлуатації систем водопостачання та каналізації населених пункті України»;
34) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що працівниками технічного відділу (на чолі з головним інженером) вчасно не вноситься в документацію зміни конструкцій «ЛОНІЇ -100КМ», схеми підключення устаткування «ЛОНІЇ -100 КМ», та умови експлуатації хлораторної та складу зберігання хлору, чим порушено п. 2.6.4. «Правил технічної експлуатації;
35) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що об'єкти зберігання та споживання рідкого хлору не обладнані справною системою аварійного поглинанні хлору, що повинно бути зблоковане з пуском аварійної вентиляції, чим порушено p.V н.23, НПАОП 0.00-1.23-10;
36) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що було допущено застосування не атестованих контрольно-вимірювальних приладів (манометрів), а також приладів з простроченим терміном повірки, встановлених на ЛОНІІ; чим порушено p.IV п.1, НПАОП 0.00-1.23-10;
37) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що хлораторна і склад зберігання хлору не оснащені автоматичними системами виявлення й контролю вмісту хлору в повітрі приміщень, при перевищенні його граничнодопустимої концентрації хлору (ГДК), рівної 1 мг/м3. Не обладнані світловою та звуковою сигналізацією, оповіщають про аварійних викидах хлору, чим порушено p.IV п.б, НПАОП 0.00-1.23-10, п. 1.3.1 НАПОП 41.0-1.01-79;
38) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що хлораторна і склад зберігання хлору не оснащені газоаналізатором (газосигналізаторів) хлору, чим порушено п. IV п. 6, НПАОП 0.00-1.23-10;
39) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що хлораторна і склад зберігання хлору не оснащені автоматичною стаціонарною системою локалізації хлорної хвилі захисною водяною завісою, що повинна включатися при досягненні концентрації хлору на території біля них вище 30% ГДК, чим порушено р.V п. 20, НПАОП 0.00-1.23-10;
56) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що встановленим порядком не проводиться перевірка припливно-витяжною вентиляції на ефективність, яка повинна забезпечувати не менше ніж 6-кратний повітрообмін в 1 рік, а також аварійної вентиляції з додатковим 6-кратним повітрообміном в 1 ч., чим порушено: п. 7.1.5. НАПОП 41.0-1.01-79;
57) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що посадові особи і спеціалісти підприємства, які зайняті експлуатацією вибухозахищених вентиляторів об'єкту зберігання та споживання рідкого хлору, встановленим порядком не пройшли спеціальне навчання та перевірку знань відповідних нормативних актів з охорони праці, чим порушено п.4.8 Правил будови, виготовлення, монтажу, ремонту і безпечної експлуатації вибухозахищених вентиляторів, НПАОП 0.00-1.18-98, п. 4.1, НПАОП 0.00-4.12-05;
58) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що наказом по підприємству не призначено осіб, відповідальних за їх безпечну експлуатацію, які повинні пройти навчання та перевірку знань у відповідності до Типового положення про навчання, інструктаж і перевірку знань робітників з питань охорони праці НПАОП 0.00-4.12-05, чим порушено п. 9.4 НПАОП 0.00-1.18-98;
59) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що вентилятори, які відпрацювали визначений нормативно-технічною документацією ресурс, встановленим порядком не перевірені на можливість їх подальшої експлуатації. Обстеження вентиляторів повинно здійснювати організація, що має дозвіл органів Держпраці, і яка розробляє заходи по приведенню вентиляторів до вимог «Правила будови, виготовлення, монтажу, ремонту і безпечної експлуатації вибухозахищених вентиляторів» та видає висновки про можливість їх подальшої експлуатації, чим порушено п. 4.6 НПАОП 0.00-1.18-98;
60) порушення ст.13 Закону №2694, що виразилося в тому, що для забезпечення працездатності і надійності з вибухозахищеності у процесі експлуатації вентиляторів не здійснюються технічні обслуговування (далі-ТО): щозмінне, ТО-1, ТО-2, ТО-3, чим порушено п.9.5. НПАОП 0.00-1.18-98.
Також, цим актом позапланової перевірки №15/14.6/05-414 від 18.06.2020р. було зафіксовано, що за штатом підприємства знаходяться 150 осіб, яких підприємство наражає на небезпеку у зв'язку із не повним усуненням виявлених порушень НПАОП.
У зв'язку з виявленими вищезазначеною перевіркою порушеннями, позивач звернувся до окружного суду із даним позовом про застосування до відповідача заходу реагування у сфері державного нагляду шляхом повної зупинки роботи з експлуатації устаткування за переліком, зі зберіганням.
Вирішуючи справу по суті та повністю відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з часткової необґрунтованості позовних вимог та відповідно, з відсутності беззаперечних підстав для застосування до відповідача, який, в свою чергу, більшість суттєвих порушень вже усунув, саме вказаного у позові найсуворішого заходу реагування, а також .
Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, в цілому погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обґрунтованими, з огляду на наступне.
Частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України.
Як слідує зі змісту п.1 «Положення про Державну службу України з питань праці» (затв. Постановою КМУ від 11.02.2015р. №96, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до пункту 7 цього Положення, Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно з пп.16 п.4 даного Положення, Держпраці, відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням законодавства у сфері охорони праці в частині безпечного ведення робіт, гігієни праці, промислової безпеки, безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, у тому числі з питань: забезпечення працівників спеціальним одягом, спеціальним взуттям та іншими засобами індивідуального та колективного захисту; монтажу, ремонту, реконструкції, налагодження і безпечної експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів виробництва і машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки; безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового значення, проведення робіт з утилізації звичайних видів боєприпасів, ракетного палива та вибухових матеріалів військового призначення; виробництва, зберігання, використання отруйних речовин у виробничих процесах, у тому числі продуктів біотехнологій та інших біологічних агентів; організації проведення навчання (в т.ч. спеціального) і перевірки знань з питань охорони праці; навчання працівників у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення та перевірки їх знань.
Відповідно до абз. 2 ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007р. №877-V, державний нагляд (контроль) це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Як передбачено ст.39 Закону України «Про охорону праці» №2694-XII, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, мають право, зокрема, забороняти, зупиняти, припиняти, обмежувати експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень, випуск та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів праці, виконання певних робіт, застосування нових небезпечних речовин, реалізацію продукції, а також скасовувати або припиняти дію виданих ними дозволів і ліцензій до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих.
При цьому, ст.4 вказаного Закону №2694-XII визначено, що державна політика в галузі охорони праці базується, у тому числі на принципах пріоритету життя і здоров'я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.
Так, ч.7 статті 7 Закону №877-V встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом 5-ти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
А як передбачають приписи ч.5 ст.4 Закону №877-V, виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Так, позивач, звертаючись до окружного суду із даним, а також у своїй відповіді на відзив відповідача, стверджує, що порушення, які залишились не усунтими, створюють загрозу життю і здоров'ю працівників, у зв'язку з чим, просить застосувати заходи реагування до КП БМР «Горводоканал».
При цьому, позивачем одночасно визнається, що КМ БМР «Горводоканал» було усунуто в повному обсязі порушення, вказані в п.п.7,8,11,12,28. Однак позивачем наголошується, що на час судового розгляду в суді 1-ї інстанції, порушення, викладені у п.п.1-6,9,10,13-14,26,27,29-39,56-60, - залишаються ще не усунутими, що й обумовлює негайне зупинення робіт на підприємстві.
Вирішуючи спір по суті, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, насамперед відмічає, що з даного адміністративного позову фактично вбачається лише тільки констатація позиції контролюючого органу про нібито наявність загрози спричинення шкоди життю чи здоров'ю працюючих, але при цьому, позивач не наводить жодних заслуговуючи на увагу доводів цієї правової позиції та не надає жодних доказів реальності цієї загрози для життя чи здоров'я працюючих, або ймовірної можливості настання негативних наслідків та відповідно, необхідності вжиття судом саме цих найсуворіших заходів реагування державного нагляду (контролю).
Також, при цьому, судова колегія повторно вважає необхідним звернути увагу й те, що цей захід реагування у вигляді зупинення експлуатації машин, механізмів та устаткування, виконання робіт підвищеної небезпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним виключно лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Вжиття заходів реагування слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.
Так, у постанові від 21.02.2020р. у справі №815/6365/17 Верховний Суд, крім іншого відмітив, що поняття «загрози життю та здоров'ю» є оціночним. Однак це не спростовує необхідність дослідження судом доказів, якими обґрунтовується їх наявність та зважаючи, що такі спори розглядаються за позовними заявами суб'єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.
При чому, при обранні заходу реагування позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Таким чином, перевіряючи обґрунтованість позовних вимог відповідного органу про застосування заходів реагування, суд має перевірити: 1) відповідність виявлених порушень з вимогами законодавства, що регулюють дані правовідносини; 2) встановити обсяг та «вагу» зазначених в акті перевірки порушень на предмет існування реальної загрози життю та здоров'ю людей (працівників, відвідувачів); 3) оцінити зібрані під час розгляду спору по суті докази від усіх сторін на предмет здійснення суб'єктом господарювання заходів по усуненню порушень, виявлених під час перевірочного заходу (вжиття заходів по ініціюванню проведення позапланової перевірки, часткове/повне усунення виявлених порушень, пріоритет усунення реальних загроз над «паперовими порушеннями» тощо); 4) надати оцінку спірним правовідносинам щодо наявності/відсутності підстав для застосування заходів реагування.
У той же час, варто врахувати, що при вирішенні питання про наявність підстав для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єкта, необхідно виходити з того, чи можуть порушення, які так і не було усунуто, а саме зазначені п.п.1-6,9,10,13-14,26,27,29-39,56-60 - призвести до реальної загрози життю та здоров'ю людей (працівників), адже важливим та необхідним є дотримання балансу наявності можливого ризику з негативними наслідками для суб'єкта господарювання, пов'язаними з блокуванням роботи, що безперечно тягне за собою певні негативні наслідки. При цьому, в даному випадку такі негативні наслідки стосуватимуться не стільки самого комунального підприємства, скільки споживачів питаної води населеного пункту міста Болград.
Крім того, одночасно суд вважає за необхідне зауважити й про те, що право людини на питну воду з правової точки зору можна визначити як юридичну можливість особи використовувати доступні запаси води питної якості для задоволення особистих потреб; при цьому таке право повинно охоронятися і захищатися державою на рівні з основними конституційними правами.
Так, в листопаді 2002 року Комітет ООН з економічних, соціальних та культурних прав прийняв Коментар №15 про право на воду як обов'язкову складову основного права людини на життя та здоров'я. А 28.07.2010 року Генеральна Асамблея ООН ухвалила резолюцію 64/292, яка визнала право на безпечну воду та санітарію як базове право людини, що має суттєво важливе значення для повноцінного життя та забезпечення усіх інших прав.
Як вбачається з приписів ст.7 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання», держава гарантує захист прав споживачів у сфері питної води, видного водопостачання та водовідведення шляхом зобов'язання підприємств питного водопостачання здійснювати заходи щодо забезпечення нормативів питного водопостачання та додержання державних стандартів у сфері питної води та питного водопостачання. Даний закон гарантує право людини на питну воду як право споживача, а не як природне благо, котре належить кожній людині від народження.
З огляду на вищевикладене, суд зазначає, що зупинення експлуатації машин та устаткування щодо подачі води населенню м. Болград не відповідає важкості тих порушень, які були виявлені на комунальному підприємстві під час перевірки, та фактично призведе до порушення прав споживачів з отримання послуг питного водопостачання та соціальних об'єктів, яких КП Болградської міської ради «Горводоканал» забезпечує питною водою.
Також ще варто відмітити й той факт, що Верховний Суд, розглядаючи справу з аналогічних правовідносин (постанова від 19.10.2019р. по справі №825/700/17) звернув увагу, що враховуючи відсутність нормативно-правового акту, який би визначав повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення), виконання робіт у випадку порушення вимог Кодексу України про надра, суд прийшов до висновку, що позивачем не доведено необхідність застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) шляхом зобов'язання відповідача зупинити виконання робіт у зв'язку з загрозою життю та здоров'ю людей.
Таким чином, застосування заходів реагування шляхом зобов'язання КП Болградської міської ради «Горводоканал» негайно зупинити роботи з експлуатації: устаткування, пов'язане з зберіганням, застосуванням вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас, які визначено Постановою КМУ від 11.07.2002р. №956 «Про ідентифікацію та декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки»; технологічного устаткування, хлорвикористовуючих виробів; устаткування напругою понад 1000 В (а саме: ЗТП № 195 - 400 кВА 10/0,4; ЗТП № 38 - 400 кВА 10/0,4; ЗТП № 194 - 630 кВА 10/0,4; КТП № 161 - 630 кВА 10/0,4); посудин, що працюють під тиском понад 0,05 МПа; вантажопідіймальних кранів і машин, підйомників та колисок для підіймання працівників; та зупинення виконання робіт: з технічного обслуговування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (ЛОНІЇ - 100; посудини під тиском з хлором, тощо), що зазначені у додатках 3 і 7 до Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки; робіт зі зберігання, застосування вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас, які визначено Постановою КМУ від 11.07.2002р. №956 «Про ідентифікацію та декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки» (Офіційний вісник України-2002р., №29, ст.1357); газонебезпечних робіт та робіт у вибухопожежонебезпечних зонах; робіт в діючих електроустановках напругою до та понад 1000 В саме до відповідача, на переконання суду є непропорційним, тобто буде здійснено без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.
Крім того, також слід вказати й про те, що позивачем, в даному випадку, не було наведено жодних конкретних підстав та фактів наявності реальної загрози для життя та здоров'я працюючих, а також не доведено взаємозв'язок такої загрози із наявними порушеннями нормативно-правових актів у сфері охорони праці та промислової безпеки.
Так, як вже зазначалося вище, у позові та відповіді на відзив, контролюючий орган фактично констатує лише про наявність загрози спричинення шкоди життю чи здоров'ю працюючих, але при цьому і щодо даних порушень позивач не наводить жодних доводів власної правової позиції та не надає доказів реальності загрози для життя чи здоров'я працюючих, ймовірної можливості настання негативних наслідків та необхідності вжиття судом заходів реагування щодо державного нагляду (контролю).
Судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, вважає, що під час прийняття судового рішення по даній справі судом мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача, як суб'єкта владних повноважень, звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб'єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров'ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров'ю людей (ч.5 ст.4 Закону №877-V), у зв'язку з чим, його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.
Також слід зазначити й про те, що запропонований позивачем захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим виключно лише у разі, якщо виявлені порушення дійсно і реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Вирішуючи спір, суд також враховує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), №37801/97, п. 36, від 01.07.2003р.).
Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши всі обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
При цьому, одночасно також слід вказати проте, що аналогічні висновки з цих спірних питань були висловлені і Верховним Судом, зокрема, в постановах від 19.09.2019р. по справі №826/19328 та від 08.04.2020р. по справі №420/3577/19.
Таким чином, з урахуванням вищенаведених обставин та приймаючи до уваги факт усунення відповідачем як до прийняття судом 1-ї інстанції рішення, так і після його прийняття 28-ми з 33-х порушень (т.б. п.п.1-10,11-28), судова колегія, оцінивши надані сторонами докази в їх сукупності, вважає, що суд 1-ї інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що заявлені в даному позові крайні (найсуворіші) заходи реагування не є пропорційними, оскільки їх застосування не матиме наслідком досягнення справедливого балансу між інтересами комунального підприємства та споживачів питної води з одного боку, та публічними інтересами з іншого, до того ж, як вже зазначалося вище, настання тяжких наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері охорони праці, жодним чином не доведено позивачем, в зв'язку із чим, адміністративний позов дійсно не підлягає задоволенню.
До того ж, ще слід зазначити й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, що, в свою чергу, не було в даному випадку, належним чином зроблено представником відповідача.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови виготовлено 26.03.2021р.
Головуючий у справі
суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов
Судді: І.П. Косцова
В.О. Скрипченко