ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
про повернення позовної заяви
25 березня 2021 року м. Київ № 640/7299/21
Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Донець В.А., розглянувши позовну заяву і додані до неї матеріали
Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
доАкціонерного товариства Комерційний банк "Приватбанк"
про зобов'язання вчинити дії,
Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом про зобов'язання Акціонерного товариства Комерційний банк "Приватбанк" протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронний договір на об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури та містобудування місцевого - "Особняк", охоронний номер 82, розташований за адресою: вул. Крутогірний узвіз, 1 у м. Дніпро, на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.
Відповідно до статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України): позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина друга); в разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення (частини сьома).
До суду звернувся заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпропетровської міської ради в інтересах держави.
Згідно з частиною першою статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді (пункт 1); організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку (пункт 2); представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3).
Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (зі змінами) встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.
Згідно зі статтею 53 КАС України: у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя); прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта).
Надаючи тлумачення наведеним нормам, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 справа №826/13768/16 та Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 справа №826/15794/17, від 31.07.2019 справа №0440/6927/18, від 23.12.2020 справа №120/3634/20-а, вислови правову позицію, за якою однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, друга - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25.04.2018 справа №806/1000/17 та від 10.12.2020 справа №160/3835/19, для представництва в суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
При цьому не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Як убачається зі змісту позовної заяви, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся в інтересах держави в зв'язку з бездіяльністю Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради щодо забезпечення дієвих та належних заходів, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства, збереження та відновлення пам'ятки місцевого значення, зокрема пред'явлення позову зобов'язального характеру.
До позову додано лист Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради від 08.02.2021 №10/6-5, відповідно до якого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури повідомлено, що 19.10.2020 складено акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини, на підставі якого прийнято рішення про накладення фінансових санкцій у розмірі 17000,00 грн., про що винесено постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини на юридичну особу АТ КБ "Приватбанк", станом на час надання відповіді постанова чинна, не виконана, у зв'язку з чим 27.01.2021 Управлінням направлено заяву про відкриття виконавчого провадження.
Прокурор у позовній заяві зазначив, що у спірних відносинах компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави не вчинено, що має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
На думку суду, прокурором не доведено права звернення до суду в інтересах держави внаслідок неналежного виконання Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради своїх повноважень.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території (пункт 1); укладення охоронних договорів на пам'ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону (пункт 11); застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону (пункт 12).
Статтею 22 цього Закону визначено, що всі власники пам'яток, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Згідно з абзацом шостим частини першої статті 44 зазначеного Закону відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, фінансові санкції за ухилення власника пам'ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам'ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Судом вказувалось, що в листі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради від 08.02.2021 №10/6-5 прокурора повідомлялось про накладення 19.10.2020 на АТ КБ "Приват Банк" штрафу за ухилення від укладення охоронного договору, 27.01.2021 відповідні документи направлені до органу державної виконавчої служби.
Суд вважає, що наведені обставини спростовують доводи прокурора про невиконання Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради своїх повноважень щодо вчинення дій у зв'язку з неукладенням АТ КБ "Приватбанк" договору про охорону культурної спадщини - пам'ятки архітектури та містобудування місцевого - "Особняк", охоронний номер 82, розташований за адресою: вул. Крутогірний узвіз, 1 у м. Дніпро, оскільки Управлінням реалізовано свої повноваження у формі встановленій статтею 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Щодо твердження прокурора про незвернення Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до суду з адміністративним позовом протягом розумного строку в інтересах держави, то суд зазначає, що відповідно до частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Прокурором не наведено положення Конституції України чи закону України, який би наділяв повноваженнями Управління з питань охорони культурної спадщини відповідної міської ради звертатись до суду з позов про зобов'язання особи укласти адміністративний договір.
На думку суду, оскільки саме на прокурора покладається обов'язок в позовній заяві довести нездійснення уповноваженим державою органом відповідних функцій у спірних відносинах, суд вважає, що в даному випадку прокурор у позовній заяві повинен був обґрунтувати неналежне виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень щодо звернення до суду з позов про зобов'язання укласти охоронюваний договір, вказавши чітко норму закону, яка встановлює таке повноваження як звернення до суду з відповідними вимогами. У позовній заяві зазначено повноваження Управління з питань охорони культурної спадщини у відповідній сфері, проте не обґрунтовано наявність повноважень звертатись до адміністративного суду з позовом про зобов'язання особи укласти охоронний договір.
Зазначення прокурором частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України як правової підстави для звернення до суду з відповідними позовними вимогами суд вважає необґрунтованими, позаяк ці положення процесуального закону стосуються осіб (юридичних, фізичних). Таке тлумачення прокурором статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суперечить, встановленому частиною другою 19 Конституції України принципу, за яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Оскільки суд дійшов висновку про необґрунтованість прокурором права звернення до адміністративного суду в інтересах держави, позовна заява підлягає поверненню.
Керуючись пунктом 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Повернути позовну заяву заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури про зобов'язання вчинити дії.
Відповідно до статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день її проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.
Згідно зі статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).
Підпунктом 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 №2147-VIII) передбачено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.
Суддя В.А. Донець