25 березня 2021 року
м. Київ
справа № 520/235/20
адміністративне провадження № К/9901/32408/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі - Інспекція) на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 (головуючий суддя - Чудних С.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 (головуючий суддя - Русанова В.Б., судді: Жигилій С.П., Перцова Т.С.) у справі за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Інспекції про визнання протиправними та скасування приписів і постанов, -
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2020 року ФОП ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції (далі також - відповідач), в якому позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 628/721-Пр-У від 19.08.2019;
- визнати протиправним та скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт № 628/721-Пр-З від 19.08.2019;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 142/2120/0/250- 19-П від 29.08.2019;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 141/2119/0/250-19-П від 29.08.2019;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 140/2118/0/250-19-11 від 29.08.2019;
- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 978/1068-Пр-У від 05.11.2019;
- визнати протиправним та скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт № 978/1068-Пр-3 від 05.11.2019;
- визнати протиправним та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 184/3017/0/250-19-П від 14.11.2019;
- визнати протиправним та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 183/3016/0/250-19-П від 14.11.2019;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 182/3015/0/250-19-П від 14.11.2019;
- визнати незаконними дії Інспекції в частині проведення позапланової перевірки ФОП ОСОБА_1 , що оформлена актом складеним за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 19.08.2019 № 628/721-А;
- визнати незаконними дії Інспекції в частині проведення позапланової перевірки ФОП ОСОБА_1 , що оформлена актом, складеним за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 05.11.2019 № 978/1068-А.
В обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 зазначив, що дії відповідача в частині проведення позапланової перевірки є незаконними, необґрунтованими та не відповідають положенням чинного законодавства України, а отже заходи державного регулювання та прийняті за її результатами оскаржувані рішення підлягають скасуванню. Так, позивач зазначив, що Інспекцією незаконно продовжено строки проведення позапланової перевірки позивача, крім того, суб'єкт містобудування щодо якого здійснюється перевірка, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та за його наслідками отримувати акт перевірки, припис, надавати письмові пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки. Проте, позивач не був повідомлений ані про факт проведення позапланової перевірки, ані про її результати, що оформлені оскаржуваними приписами та постановами про притягнення до відповідальності, що свідчить як про незаконність її проведенні, так і про незаконність дій відповідача в частині винесення оскаржуваних актів індивідуальної дії. Також, зазначив, що позивачу, як фізичній особі-підприємцю належить на праві користування земельна ділянка загальною площею 0.3785 га, а на праві власності, як громадянину - фізичній особі - об'єкти нежитлової нерухомості, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1 . Водночас, за адресою: АДРЕСА_1 , де здійснювалася позапланова перевірка, свою господарську діяльність здійснює ТОВ "Салтівський м'ясокомбінат". В матеріалах перевірки відсутні належні, достовірні та допустимі докази, що підтверджують факт виконання підготовчих та будівельних робіт, за адресою: АДРЕСА_1 саме позивачем у правовому статусі фізичної особи-підприємця, а не ТОВ "Салтівський м'ясокомбінат". У зв'язку із чим, вважає, що винесені відповідачем рішення є протиправним та підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 02.06.2020, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020, позов ФОП ОСОБА_1 задоволено.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем порушена процедура проведення перевірки та розгляду справи про притягнення позивача до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що є самостійною підставою для скасування результатів такої перевірки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У листопаді 2020 року Інспекція звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
На обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що при прийнятті оскаржуваних рішень суди не врахували висновків, викладених у постановах Верховного Суду, зокрема, по справам №№ 820/6755/16, 464/7343/17, 818/1617/16, від 13.06.2018, 03.07.2019 та 15.01.2020 відповідно (пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України).
Так, заявник зазначає, що строк проведення перевірки може бути продовжений на два робочі дні, а форма прийняття рішення про його продовження не має істотного значення, через що прийняття рішення про продовження строку перевірки у формі видачі другого направлення не суперечить чинному законодавству. Відповідач акцентує крім іншого увагу на тому, що обов'язок Інспекції повідомити суб'єкта містобудування про розгляд справи обмежується лише надісланням виклику про розгляд справи, тоді як фактичні обставини вручення виклику не підлягають перевірці Інспекцією.
Відзиву на касаційну скаргу від позивача не надходило, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Верховний Суд ухвалою 08.12.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції.
Ухвалою від 24.03.2020 по справі призначено попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.07.2019 начальником Інспекції на підставі звернення ОСОБА_2 від 16.10.2019 видано наказ № 298 про здійснення позапланової перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльноcті, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті "Об'єкт будівництва по АДРЕСА_1 », суб'єкт містобудування ФОП ОСОБА_1
30.07.2019 начальником Інспекції видано направлення на проведення планового (позапланового) заходу № 628-к строком дії з 02.08.2019 до 15.08.2019.
15.08.2019 на підставі наказу, звернення ОСОБА_2 та службової записки щодо продовження строків проведення позапланової перевірки від 15.08.2019 начальником Інспекції видано направлення № 721-к строком дії з 16.08.2019 по 19.08.2019.
В період з 02.08.2019 до 19.08.2019 відповідачем проведено перевірку на об'єкті ФОП ОСОБА_1 .
Результати перевірки оформлені актом від 19.08.2019 № 628/721-А. Крім того, контролюючим органом складені три протоколи про правопорушення у сфері містобудування від 19.08.2019, два приписи та три постанови про притягнення до відповідальності.
Так, у акті перевірки від 19.08.2019 № 628/721-А Інспекцією відображено, що за адресою: АДРЕСА_1 на земельній ділянці, яка згідно договору оренди землі від 20.04.2005 № 8580/05 передана в оренду ФОП ОСОБА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 12,0 х 8,0 м. Будівля збудована з сандвіч панелей по металевому каркасу. В єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, розміщеному на офіційному сайті Держархбудінспекції України, відсутня інформація щодо будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . Вищевказане свідчить, що будівельні роботи виконуються без відповідного документу, що надає право на виконання будівельних робіт. Об'єкт будівництва має ознаки класу наслідків (СС1). ФОП ОСОБА_1 не пред'явлена проектна документація, документи щодо забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду.
19.08.2019 відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ФОП ОСОБА_1 за пунктом 5 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
В протоколі зазначено про порушення позивачем частин 1, 2 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007, а саме: на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 12,0 х 8,0 м та не надано документів щодо забезпечення здійснення технічного нагляду.
Розгляд справи про адміністративне правопорушення призначений на 16:00 год 29.08.2019.
Також 19.08.2019 відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ФОП ОСОБА_1 за пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України " Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
В протоколі зазначено про порушення пункту 1 частини 1 статті 34, частини 1 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", абзацу 2 пункту 5 та пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 № 466, а саме: на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 12,0 х 8,0 м (без повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1)).
Розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 16:00 год 29.08.2019.
19.08.2019 Інспекцією складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ФОП ОСОБА_1 за пунктом 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
В протоколі відображено висновок про порушення позивачем частин 1, 3 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007, а саме: на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 12,0 х 8,0 м та не надано документів щодо забезпечення здійснення авторського нагляду.
Розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 16:00 год 29.08.2019.
За результатами перевірки контролюючим органом складені приписи від 19.08.2019:
- № 628/721-Пр-У про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1 проводиться виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 12,0 х 8,0 м без повідомлення про початок виконання будівельних робіт, не надано документи щодо забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду, проектну документацію, що є порушенням пункту 1 частини 1 статті 34, частини 1 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 № 466, частини 1 статті 9, частин 1, 2, 3 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007, пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007. Вимагається усунути допущене порушення в термін до 19.10.2019.
- № 628/721-Пр-3 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким встановлено, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 12,0 х 8,0 м без повідомлення про початок виконання будівельних робіт, не надано документи щодо забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду, проектну документацію, що є порушенням пункту 1 частини 1 статті 34, частини 1 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 № 466, частин 1, 2, 3 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007, пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007. Вимагається негайно зупинити проведення будівельних робіт в термін до 20.08.2019.
29.08.2019 відповідачем прийняті постанови:
- № 140/2118/0/250-19-П, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 72 252,00 грн.
- № 141/2119/0/250-19-П, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 80 280,00 грн.
- №142/2120/0/250-19-П, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 100 350,00 грн.
Також наказом № 422 від 17.10.2019 начальника Інспекції на підставі службової записки від 16.10.2019 призначено позапланову перевірку на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті "Двоповерхова нежитлова будівля по АДРЕСА_1 », суб'єкт містобудування ФОП ОСОБА_1
17.10.2019 начальником Інспекції видано направлення на проведення планового (позапланового) заходу № 978-к строком дії з 21.10.2019 до 01.11.2019.
01.11.2019 начальником інспекції видано направлення № 10681-к строком дії з 04.11.2019 по 05.11.2019, на підставі наказу від 17.10.2019, службової записки від 16.10.2019 та службової записки щодо продовження строків проведення позапланової перевірки від 01.11.2019.
З 21.10.2019 до 05.11.2019 відповідачем проведено перевірку на ФОП ОСОБА_1 .
Результати цієї перевірки оформлені актом від 05.11.2019 № 978/1068-А, а також складені два протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.11.2019, два приписи від 05.11.2019 та три постанови про притягнення до відповідальності від 14.11.2019.
Так, у акті перевірки від 05.11.2019 № 978/1068-А контролюючим органом відображено висновок про те, що за адресою: АДРЕСА_1 на земельній ділянці, яка за договором оренди від 20.04.2005 № 8580/05 передана в оренду ФОП ОСОБА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 12,0 на 8,0 м. Будівля збудована з сандвіч панелей по металевому каркасу та розташована здовж північної сторони земельної ділянки (лінія № 2-3), ближче до західної сторони земельної ділянки (лінія 15-1). В єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на дооформлення, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, розміщеному на офіційному сайті Держархбудінспекції України, відсутня інформація щодо будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . Вищевказане свідчить, що будівельні роботи виконуються без відповідного документу, що надає право на виконання будівельних робіт. Об'єкт будівництва має ознаки класу наслідків (СС1). ФОП ОСОБА_1 не пред'явлена проектна документація, документи щодо забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду.
05.11.2019 відповідачем складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ФО-П ОСОБА_1 згідно яких:
- за порушення частин 1, 2 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту. 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007, а саме: на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами в плані 30,0 х 5,0 м та не надано документів щодо забезпечення здійснення технічного нагляду, встановлена відповідальність за пунктом 5 частини 2 статті 2 Закону України " Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 17:00 год 14.11.2019.
-за порушення пункту 1 частини 1 статті 34, частини 1 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 № 466, а саме: на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами в плані 30,0 х 5,0 м (без повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1)) встановлена відповідальність за пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 17:00 год 14.11.2019.
- за порушення частин 1, 3 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" та пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007, а саме: на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами в плані 30,0 х 5,0 м та не надано документів щодо забезпечення здійснення авторського нагляду, встановлена відповідальність за пунктом 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 17:00 год 14.11.2019.
05.11.2019 Інспекцією складені приписи:
- № 978/1068-Пр-У про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначено, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 30,0 х 5,0 м без повідомлення про початок виконання будівельних робіт, не надано документи щодо забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду, проектну документацію, що є порушенням пункту 1 частини 1 статті 34, частини 1 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 № 466, частини 1 статті 9, частин 1, 2, 3 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007, пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007. Вимагається усунути допущене порушення в термін до 05.01.2020.
- № 978/1068-Пр-3 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, в якому зазначено, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1 встановлено факт виконання будівельних робіт з будівництва двоповерхової (нежитлової) будівлі орієнтовними розмірами 30,0 х 5,0 м без повідомлення про початок виконання будівельних робіт, не надано документи щодо забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду, проектну документацію, що є порушенням пункту 1 частини 1 статті 34, частини 1 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 № 466, частин 1, 2, 3 статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007, пункту 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007. Вимагається негайно зупинити проведення будівельних робіт в термін до 06.11.2019.
14.11.2019 відповідачем прийняті постанови:
- № 182/3015/0/250-19-П якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 72 252,00 грн.
- № 183/3016/0/250-19-П, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 80 280,00 грн.
- № 184/3017/0/250-19-П, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 100 350,00 грн.
Позивач, не погоджуючись з діями відповідача щодо проведення перевірки та рішеннями, прийнятими за її наслідками, звернувся до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовані Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок №553).
Так, відповідно до пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Згідно з пунктом 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Інспекцією проведені дві позапланові перевірки ФОП ОСОБА_1 в серпні та листопаді 2019 року.
Так, перша позапланова перевірка проводилася в період з 02.08.2019 по 19.08.2019, згідно направлення для проведення позапланової перевірки на спірному об'єкті № 628-к від 30.07.2019 строком дії з 02.08.2019 по 15.08.2019.
Шляхом видачі 15.08.2019 направлення № 721-к на позапланову перевірку спірного об'єкту, строк її проведення визначено (продовжено) з 16.08.2019 по 19.08.2019. Підставою для видачі цього направлення слугувала службова записка про продовження строків проведення позапланової перевірки.
Також відповідачем в період з 21.10.2019 до 05.11.2019 проведено другу перевірку на об'єкті позивача.
Строк перевірки з 21.10.2019 до 01.11.2019 встановлено направленням від 17.10.2019 № 978-к, а з 04.11.2019 по 05.11.2019 направленням № 10681-к від 01.11.2019.
Зазначені направлення видані на підставі наказу від 17.10.2019, службової записки від 16.10.2019 та службової записки щодо продовження строків проведення позапланової перевірки .
Судами встановлено відсутність доказів прийняття начальником Інспекції письмового рішення про продовження строків проведення перевірок, а також відсутність доказів існування обставин, які зазначені у службових записках як підстав для їх продовження.
У касаційній скарзі відповідач, не заперечуючи встановлені судами фактичні обставини в цій частині, покликається на неврахування судами правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 21.02.2018 по справі № 757/40310/16-а, з приводу того, що форма рішення про продовження перевірки не має істотного значення, а тому резолюція на службовій записці є рішенням керівника про продовження перевірки.
Проте, колегія суддів зазначає, що висновки, викладені Верховним Судом у постанові від 21.02.2018 по справі № 757/40310/16-а не є релевантними відносно цієї справи, позаяк зроблені Судом за інших фактичних обставин, ніж ті, що є спірними у цій справі.
Так, Верховний Суд у постанові від 21.02.2018 зазначив, що продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції, у контексті предмету спору, може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Однак, у цій справі судами встановлено, що в направленнях від 15.08.2019 та 01.11.2019 підставами для їх видачі та продовження строку зазначені службові записки щодо продовження строків проведення перевірки від 15.08.2019 та від 01.11.2019 відповідно.
Проте, відповідачем не були надані до матеріалів справи такі службові записки від 15.08.2019 та від 01.11.2019.
Абзацом 10 пункту 7 Порядку №553 передбачено, що строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні
Отже, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що доказів прийняття письмового рішення керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю про продовження перевірки, у розумінні абзацу 10 пункту 7 Порядку № 553 відповідачем не надано .
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що листи про намір контролюючого органу провести позапланові перевірки від 06.08.2019 та від 18.10.2019 направлялися за адресою: АДРЕСА_1 , що не є місцем реєстрації позивача, листи отримані ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
Доводи відповідача , що зазначені особи є представниками позивача за довіреністю , а отже отримання ними листів свідчить про обізнаність позивача щодо проведення позапланових перевірок, обґрунтовано визнані судами безпідставними, через те, що доказів представництва зазначених осіб інтересів позивача відповідачем не надано.
Разом з тим, судами встановлено, підтверджується відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, що зареєстрованим місцезнаходженням ФОП ОСОБА_1 є адреса: АДРЕСА_1 , за цією адресою відповідачем не направлялися позивачу листи про наміри проведення позапланової перевірки, а отже позивач належним чином не був повідомлений про день та час проведення позапланових перевірок, а також строків їх проведення.
Доказів вручення направлень уповноваженій особі ФОП ОСОБА_1 або повідомлення позивача в інший спосіб про проведення перевірки, продовження її строків, відповідачем також не було надано ні до суду першої, ні до суду апеляційної інстанції.
При цьому, перевірки проводилася за відсутності позивача та за відсутності відомостей про повідомлення ФОП ОСОБА_1 про їх проведення.
Пунктом 9 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Відповідно до пункту 11 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт; одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
За правилами пункту 12 Порядку № 553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані, серед іншого, у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки складається відповідний акт.
Проте, відповідачем акти про відсутність уповноваженої особи суб'єкта містобудування на об'єкті під час перевірок або акти про відмову суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, не складались.
Пунктом 16 Порядку № 553 встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
Згідно з пунктом 18 Порядку № 553 керівникові кожного суб'єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта.
Відповідно до пункту 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
За наведеного врегулювання порядку оформлення перевірок слідує, що протокол та припис складаються на підставі фактичних обставин, встановлених під час проведення перевірки та відображених обставин у відповідному акті. Обставини зафіксовані контролюючим органом у акті перевірки, протоколі та приписі також є підставами для винесення постанови про накладення штрафу на відповідного суб'єкта містобудування.
Однією з гарантій дотримання чинного законодавства під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання прав суб'єктів містобудування, закріплених у пункті 13 Порядку.
Так, відповідно до підпунктів 3-5 пункту 13 Порядку №553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта (п. 21 Порядку №553).
За наведених обставин, Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що перевірка щодо ФОП ОСОБА_1 проведена з порушенням процедури, а тому акти, складені за її наслідками не є належними доказами виявлених порушень та не можуть бути підставами для складання на їх підставі протоколів, приписів і постанов про накладення штрафу на позивача.
Встановлені судами у цій справі значні порушення процедури проведення перевірок, є самостійною та достатньою підставою для скасування результатів такої перевірки.
Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 07.02.2019 у справі №201/3017/17.
Процедура накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", врегульована Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 (далі - Порядок № 244), згідно з п. 13 якого протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб'єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності).
У разі відмови суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому.
Суб'єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід'ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.
Згідно з пунктом 14 Порядку № 244 під час складання протоколу уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, роз'яснює суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, його права та обов'язки, передбачені Законом та цим Порядком, а в пункті 17 Порядку № 244 визначено, що справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
Неприбуття суб'єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.
Проте, відповідачем по справі не надано доказів на підтвердження того, що акти перевірок та протоколи про порушення у сфері містобудівного законодавства були складені у присутності суб'єкта містобудування - ФОП ОСОБА_1 .
Відповідач з цього приводу послався на те, що у зв'язку з неприбуттям представника позивача для підписання актів та протоколів, ці документи направлені позивачу засобами поштового зв'язку, що підтверджується описом вкладення у цінні листи та фіскальними чеками.
Проте, як встановлено судами, акт перевірки, протоколи про порушення у сфері містобудівної діяльності та приписи від 19.08.2019 направлені 22.08.2019 на ім'я ФОП ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується описом вкладення у цінний лист за штрихкодом № 6105242778829 а не за адресою місцезнаходження ФОП ОСОБА_1 .
Отже, правильними є висновки судів першої та апеляційної інстанції про те, що відповідач не забезпечив належне повідомлення позивача про день, час та розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Доводи відповідача про наявність підстав вважати позивача таким, що отримав копії актів перевірок та протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у порядку, передбаченому пунктом 3 Порядку № 244, обґрунтовано визнані судами безпідставними, виходячи з наступного.
Так, пунктом 3 Порядку № 244 передбачено, що у разі відмови суб'єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб'єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням або через електронний кабінет.
Належним підтвердженням факту надіслання документів рекомендованим листом з повідомленням є розрахунковий документ відділення поштового зв'язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.
Тобто, направлення документів засобами поштового зв'язку або через електронний кабінет передбачено лише у разі відмови суб'єкта містобудування в отриманні документів.
Разом з тим, судами встановлено, що доказів відмови позивача від підписання акту та протоколу відповідачем не надано. Відмітка про відмову посадової особи позивача від підписання акту та протоколу, проставлення якої передбачено пунктом 13 Порядку № 244, у протоколах відсутня.
Згідно з пунктом 20 Порядку №244 посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з'ясовує, зокрема, чи сповіщено суб'єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.
За приписами абзацу 2 пункту 17 Порядку 244 відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
Відомості про дату та час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності містяться у протоколах від 19.08.2019 та 05.11.2019, але вказані протоколи не вручені позивачу, через що ФОП ОСОБА_1 не може вважатися таким, що належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Доказів повідомлення позивача не пізніше, ніж за 3 доби про розгляд справи відносно нього в інший спосіб, ніж поштою, відповідачем також не надано.
Виходячи з викладеного, колегія суддів також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відсутність доказів обізнаності позивача з фактом складення протоколів, а також доказів ухилення позивача від підписання актів перевірок та протоколів, свідчить про недотримання відповідачем процедури розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо ФОП ОСОБА_1 .
Посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 15.01.2020 по справі № 818/1617/16, в якій Суд не встановив підстав для скасування рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю, прийнятих за наслідками проведення перевірки за обставин свідомого ухилення суб'єкта містобудування від її проведення, колегія суддів відхиляє, через те, що вказана постанова ухвалена за інших фактичних обставин, ніж у даній справі.
Так, у справі № 818/1617/16 суб'єкт містобудування був належним чином та завчасно повідомлений про дату проведення перевірки шляхом вручення йому відповідного направлення, в той час як в даному випадку направлення не були відправлені за адресою реєстрації позивача.
З приводу доводів касаційної скарги про пропуск позивачем 15-денного строку оскарження постанов, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 5 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності може бути оскаржено до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження у той самий строк органу, який виніс постанову.
Судами встановлено, що постанови про накладення штрафу від 29.08.2019 та від 14.11.2019 направлялися на ім'я ФОП ОСОБА_1 , проте також не за адресою його місцезнаходження, що підтверджується описами вкладення у цінні листи за штрихкодами № 6100351964037, № 6100256756559.
Таким чином, враховуючи відсутність доказів отримання позивачем оскаржуваних постанов, колегія суддів погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для поновлення позивачу строку звернення до суду.
Колегія суддів зазначає, що оскаржуючи наслідки проведених контролюючим органом перевірок у вигляді приписів та постанов про накладення штрафу суб'єкт містобудівної діяльності може посилатися на порушення порядку проведення таких перевірок, яким судами має бути надана правова оцінка.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Враховуючи, що порушення процедури проведення перевірки є самостійною підставою для скасування її результатів, у суду відсутні підстави встановлювати наявність або відсутність факту правопорушення, зазначеного в приписах та постановах про накладання штрафу.
Отже, суди попередніх інстанцій належним чином проаналізували норми матеріального права, повно та всебічно з'ясували обставини в справі, ретельно дослідили надані на підтвердження цих обставин докази, надали відповідну оцінку всім аргументам учасників справи та дійшли обґрунтованого висновку про задоволення позову.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів першої та апеляційної інстанції.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів- без змін.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.06.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : А.І. Рибачук
Т.Г. Стрелець