ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
24 березня 2021 року №826/2902/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Шрамко Ю.Т., розглянувши у порядку спрощеного провадження адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Аерофлот-російські авіалінії" до Державної авіаційної служби України про визнання протиправною та скасування постанови,
До Окружного адміністративного суду міста Києва (також далі - суд) надійшов позов Публічного акціонерного товариства "Аерофлот - російські авіалінії" (також далі - позивач) до Державної авіаційної служби України (також далі - відповідач) про визнання нечинною та скасування постанови №2278 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації від 23 січня 2015 року (далі - оскаржувана постанова).
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя ОСОБА_1) від 25 лютого 2015 року відкрито провадження в адміністративній справі №826/2902/15 (далі - справа).
Ухвалою суду від 23 березня 2015 року зупинено провадження у справі до вирішення і набранням рішенням законної сили в адміністративній справі №826/2678/15.
У зв'язку із відрахуванням зі штату суду судді ОСОБА_1 , в провадженні якого перебувала справа та не була ним розглянута, справу було повторно розподілено між суддями.
За результатом повторного автоматичного розподілу судових справ, для розгляду справи було визначено суддю Огурцова О.П.
Так, ухвалою суду від 12 лютого 2016 року справу прийнято до провадження судді Огурцова О.П. та поновлено провадження у справі.
На підставі рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2017 р., з метою пришвидшення розгляду даної справи, керівником апарату Окружного адміністративного суду міста Києва прийнято розпорядження №4748 від 10.10.2017 р., яким відповідно до п. 2.3.49 Положення про автоматизовану систему документообігу дану справу передано на повторний автоматичний розподіл справ між суддями.
За результатом повторного автоматичного розподілу судових справ, для розгляду справи було визначено суддю Васильченко І.П.
Так, ухвалою суду від 01 листопада 2017 року справу прийнято до провадження судді Васильченко І.П.
У зв'язку з тимчасовою непрацездатністю судді, у провадженні якої перебувала справа, для подальшого розгляду передано на повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, для подальшого розгляду і вирішення справи визначено суддю Шрамко Ю.Т.Ухвалою суду від 21 жовтня 2020 року справу прийнято до провадження судді Шрамко Ю.Т., розгляд справи вирішено здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем з порушенням вимог законодавства, а тому є протиправною та підлягає скасуванню.
Відповідач позовні вимоги не визнав, просив у задоволенні позову відмовити повністю, оскільки оскаржувана постанова прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Оцінивши належність, допустимість, достовірність та достатність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд встановив наступне.
21 січня 2015 року державним інспектором Сиволап В.П. проведено перевірку інформації, викладеної в телеграмі Украероцентру №271648.
В результаті перевірки встановлено, що повітряне судно позивача, яке виконувало рейс AFL 1846 здійснило політ з порушенням порядку використання повітряного простору України, незважаючи на заборону використання повітряного простору, чим порушено вимоги статті 30 Повітряного кодексу України, пунктів 94 та 118 постанови Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 року №401 «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України" (далі по тексту - Положення №401), що було зафіксовано шляхом складання протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації від 21.01.2015 року №2278.
23 січня 2015 року Державною авіаційною службою України прийнято оскаржувану постанову №2278 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації, згідно якої на позивача накладено штраф у розмірі 136 000 грн. за порушення правил та порядку використання повітряного простору України при виконанні рейсу AFL 1846 о 05 год. 37 хв. 27.07.2014 року без відповідного дозволу та заявки на використання повітряного простору України, що є порушенням статті 30 Повітряного кодексу України та п. 94, п. 118 постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002р. №401.
Не погоджуючись з оскаржуваною постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України від 19 травня 2011 року №3393-УІ з наступними змінами та доповненнями у відповідній редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - ПК України).
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
Відповідно до частини 2 статті 4 ПК України державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов'язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Згідно пункту 8 частини 1 статті 16 ПК України державні інспектори та особи, уповноважені на проведення перевірок, на підставі службового посвідчення та спеціального завдання на проведення перевірки відповідно до частини шостої цієї статті мають право складати протоколи та розглядати справи про адміністративні правопорушення і застосовувати фінансові санкції.
Процедуру розгляду справ про правопорушення у галузі цивільної авіації, накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті визначено у Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 26 грудня 2011 року №637, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 січня 2012 року за №73/20386 (далі - Порядок №637).
Дія цього Порядку поширюється на суб'єктів авіаційної діяльності (далі - Суб'єкт) у разі здійснення ними правопорушення у галузі цивільної авіації та фізичних осіб у разі здійснення ними адміністративного правопорушення на повітряному транспорті (п.1.2 Порядку).
Оформлення матеріалів про правопорушення у галузі цивільної авіації визначено у розділі ІІ названого Порядку.
Підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації згідно з пунктом 2.1 Порядку є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1.
Усі реквізити протоколу заповнюються розбірливим почерком українською мовою. Не допускається закреслення чи виправлення відомостей, що заносяться до протоколу, а також унесення додаткових записів після того, як протокол підписаний особою, стосовно якої він складений.
Відповідно до пункту 2.2 Порядку №637 протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники.
Повноваження державних інспекторів підтверджуються посвідченням державного інспектора з авіаційного нагляду у Державіаслужбі України, а уповноважених на проведення перевірок посадових осіб Державіаслужби України - наказом Державіаслужби України про проведення перевірки та службовим посвідченням (п. 2.3 Порядку).
Аналіз наведеної правової норми Порядку №637 дає підстави для висновку, що інспектори з авіаційного нагляду в силу займаної посади мають повноваження на проведення перевірок.
При цьому, відповідне повноваження не обмежено кваліфікацією посад державних інспекторів, а тому посилання позивача на наявність у державного інспектора Державіаслужби України Сиволап В.П. кваліфікації з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією не позбавляє його повноважень на проведення перевірки та оформлення матеріалів про правопорушення у галузі цивільної авіації.
Крім того, на підтвердження правомірності дій інспектора щодо перевірки допущення позивачем порушень правил використання повітряного простору відповідачем надано наказ Державіаслужби України від 30 грудня 2014 року №806 "Про проведення перевірки фактів порушення порядку використання повітряного простору", яким відповідач уповноважив державних інспекторів з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією здійснити перевірку інформації, викладеної в первинних повідомленнях про порушення порядку використання повітряного простору України, чим, фактично, делегував свої функції на складання протоколу відповідним інспекторам, що прямо передбачено наведеними вище положеннями Порядку №637.
Водночас, суд вважає помилковим твердження представника позивача про необхідність проходження державним інспектором з льотної експлуатації спеціальної підготовки, що встановлено пунктом 2.4 Положення про державного інспектора з авіаційного нагляду у Державній авіаційній службі України, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 09.02.2010 №68, за яким посади державних інспекторів з льотної експлуатації можуть бути за такими напрямами: повітряні перевезення; авіаційні роботи; авіація загального призначення. Державний інспектор з льотної експлуатації проводить інспектування у сфері льотної експлуатації, а за умови проходження відповідної підготовки - за напрямами державного інспектора з безпеки авіації, крім авіаційної безпеки.
На думку суду, статтею 16 Повітряного кодексу України, пунктом 6.7 Положення про державного інспектора з авіаційного нагляду у Державній авіаційній службі України не встановлено обмежень щодо складення протоколів про порушення порядку використання повітряного простору в залежності від напрямів посад державних інспекторів з льотної експлуатації. Крім того за змістом пункту 2.4 зазначеного Положення напрями посад державних інспекторів з льотної експлуатації можуть бути встановлені за відповідними напрямками. Слово "можуть" свідчить про необов'язковість відповідних положень, та, відповідно, дискреційність у діях суб'єкта владних повноважень щодо встановлення відповідних напрямів посад.
При цьому, також з наданої до суду копії посадової інструкції державного інспектора з авіаційного нагляду за льотною експлуатацією управління виконання польотів Департаменту льотної експлуатації Державної авіаційної служби України, затвердженої Директором департаменту льотної експлуатації 08.12.2014 року, передбачено, що державний інспектор з авіаційного нагляду має право розглядати справи про правопорушення та накладати штрафи відповідно до Кодексу про адміністративні правопорушення та Повітряного кодексу України.
Окрім цього, під час розгляду справи судом було встановлено, що дії Державіаслужби України щодо складення протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації від 21 січня 2015 року, в тому числі і за №2278, були предметом оскарження у адміністративній справі №826/2678/15, та визнані такими, що вчинені уповноваженими особами із дотриманням вимог законодавства, яким регулюються спірні правовідносини (постанова суду від 24 квітня 2015 року).
Судове рішення у справі №826/2678/15 було залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду 01.07.2015 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08.10.2015 року та набрало законної сили.
Відповідно до ч. 4 ст. 78 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Дана норма визначає преюдиційні підстави звільнення осіб, які беруть участь у справі, від доказування обставин з метою досягнення процесуальної економії - за наявності цих підстав у суду не буде необхідності досліджувати докази для встановлення певних обставин.
Отже, правомірність складання протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації від 21 січня 2015 року №2278, встановлена постановою Окружного адміністративного суду міста Києва 24 квітня 2015 року в справі №826/2678/15, не потребує доказування при розгляді даної справи.
У той же час, відповідно до пункту 3.1 Порядку №637 розглядає справи про правопорушення у галузі цивільної авіації Державіаслужба України, за результатами розгляду виноситься постанова про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 2) або постанова про закриття провадження у справі про правопорушення у галузі цивільної авіації (додаток 3).
З наведеної норми вбачається, що за результатами розгляду протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації відповідач, як суб'єкт владних повноважень, може прийняти два рішення у вигляді постанов: про накладення штрафу або про закриття провадження у справі.
В силу положень пункту 3.1 Порядку №637, прийняття рішення за результатами розгляду протоколів про правопорушення у галузі цивільної авіації покладається на Державіаслужбу України.
Згідно з частиною 1 статті 129 Повітряного кодексу України, підставою для розгляду справи про правопорушення в галузі цивільної авіації, які зазначені в статті 127 цього Кодексу, є протокол.
При цьому, суд зазначає, що статтею 128 Повітряного кодексу України встановлено, що справи про правопорушення у галузі цивільної авіації розглядаються уповноваженим органом з питань цивільної авіації, за результатами розгляду приймається постанова. Від імені уповноваженого органу з питань цивільної авіації розглядати справи про правопорушення і накладати стягнення мають право керівник уповноваженого органу з питань цивільної авіації та його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації. Державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи уповноваженого органу з питань цивільної авіації мають право накладати стягнення у розмірі до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Штраф може бути накладено на юридичну особу - суб'єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення. У разі вчинення юридичними особами - суб'єктами авіаційної діяльності двох або більше правопорушень штрафи накладаються за кожне вчинене правопорушення окремо.
Аналогічні строки накладення на юридичну особу - суб'єкта авіаційної діяльності штрафу передбачено і в пункті 3.5 Порядку №637.
Тобто, за своєю суттю передбачена статтею 128 Повітряного кодексу України фінансова санкція є адміністративно-господарською санкцією, а тому її застосування регулюється нормами глави 27 Господарського кодексу України (далі - в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
Адміністративно-господарська санкція як захід організаційно-правового або майнового характеру застосовується уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування, а отже, встановлений статтею 250 Господарського кодексу України строк адміністративно-господарської санкції застосовується при її реалізації.
Згідно з статтею 238 Господарського кодексу України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.
Статтею 239 Господарського кодексу України передбачено, що однією із адміністративно-господарських санкцій може бути адміністративно-господарський штраф, який стягується із господарюючого суб'єкта до державного бюджету за порушення визначених законодавством України правил здійснення господарської діяльності.
Строки застосування адміністративно-господарських санкцій встановлені статтею 250 Господарського кодексу України, відповідно до частини першої якої адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом. Зі змісту цієї статті випливає, що законодавець встановив граничні строки застосування уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарських санкцій до суб'єктів господарювання за порушення зазначеними суб'єктами встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності.
Так, стаття 128 Повітряного кодексу України та пункт 3.5. Порядку передбачають, що штраф може бути накладено на юридичну особу - суб'єкта авіаційної діяльності протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше ніж через три роки з дня його вчинення.
Враховуючи те, що застосований згідно з оскаржуваною постановою штраф є адміністративно-господарською санкцією, то він мав би бути застосований у межах строків, визначених статтею 250 Господарського кодексу України, з урахуванням положень статті 128 Повітряного кодексу України.
При цьому, перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок (ч. 1 ст. 116 ГПК України).
Отже, за результатами аналізу норм ПК України та Порядку №637 суд приходить до висновку, що лише дотримання порядку та строків накладення штрафів за правопорушення в галузі цивільної авіації може бути належною підставою для винесення уповноваженим органом з питань цивільної авіації рішення про накладення штрафу.
В свою чергу, невиконання вимог ч. 3 ст. 128 ПК України та п. 3.5 Порядку №637 призводить до визнання рішення про накладення штрафу безпідставним та до його скасування.
Водночас, згідно з п. 121 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401, інформація про факти порушення порядку використання повітряного простору невідкладно доводиться до відома Державіаслужби, Украероцентру, командного центру Повітряних Сил Збройних Сил, штабу Антитерористичного центру при СБУ та відповідних органів ОПР.
Як вбачається з матеріалів справи, телеграма Украероцентру ТЛГ №271648 складена 27 липня 2014 р. та, відповідно, в силу вимог п. 121 зазначеного Положення, доведена до відома Державіаслужби в той же день, тобто, відповідач встановив факт вчинення правопорушення з боку позивача 27 липня 2014 року, у зв'язку з чим, початком відліку строку накладення уповноваженим органом з питань цивільної авіації штрафу на позивача є 28 липня 2014 року.
Таким чином, шестимісячний строк для накладення уповноваженим органом з питань цивільної авіації штрафу на позивача закінчився 28 січня 2015 року.
У той же час, оскаржувану постанову відповідачем було прийнято 23.01.2015, тобто в межах граничного строку притягнення суб'єкта авіаційної діяльності до відповідальності з часу його виявлення.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про те, що Державіаслужбою дотримано строки встановлені Повітряним кодексом України, а тому, правомірно прийнято оскаржувану постанову про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації 23 січня 2015 р. №2278.
У той же час, щодо доводів позивача про відсутність факту порушення 27 липня 2014 року правил та порядку використання повітряного простору України, суд зазначає наступне.
Згідно положень частин 1, 2 статті 29 Повітряного кодексу України, використання повітряного простору України здійснюється на підставі дозволів, що надаються органами об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху відповідно до порядку, визначеного Положенням про використання повітряного простору України, крім випадків, передбачених пунктами 1 - 5 частини другої статті 24 цього Кодексу. У разі виконання польотів цивільних повітряних суден та літальних апаратів поза межами контрольованого повітряного простору України заявка на використання повітряного простору України не подається, за винятком випадків, зазначених у Положенні про використання повітряного простору України.
Використання повітряного простору України або його окремої частини може бути частково або повністю обмежено уповноваженим органом з питань цивільної авіації та органами об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху відповідно до порядку, визначеного Положенням про використання повітряного простору України (стаття 30 Повітряного кодексу України).
Обслуговування повітряного руху в районах польотної інформації, диспетчерських районах, диспетчерських зонах, на маршрутах обслуговування повітряного руху, у тому числі в повітряному просторі над відкритим морем, де відповідальність за обслуговування повітряного руху міжнародними договорами України покладена на Україну (крім зон та аеродромів, де обслуговування повітряного руху здійснюється відповідними підрозділами державних органів, органів місцевого самоврядування), організується та здійснюється в порядку, встановленому Положенням про використання повітряного простору України (ч.1. ст. 33 Повітряного кодексу).
Для виконання польоту необхідно отримати від уповноваженого органу з питань цивільної авіації дозвіл на виліт цивільного повітряного судна з аеродрому України, приліт повітряного судна до аеродрому України або на проліт територією України, за винятком випадків, установлених авіаційними правилами України. Порядок подання запиту щодо видачі такого дозволу, умови та порядок його видачі встановлюються авіаційними правилами України (ч. 6, 7 ст. 46 Повітряного кодексу).
Наказом Державної служби з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, Міноборони затверджено «Правила надання експлуатантам дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України» (№897/703 від 28.11.2005).
Згідно пп.1.2. вказаних правил, останні встановлюють порядок отримання дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України ПС, порядок контролю Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба України) за виконанням вимог українськими та іноземними експлуатантами наданих дозволів під час здійснення міжнародних, внутрішніх та транзитних польотів.
Розділ 7 «Положення про використання повітряного простору України» (Постанова КМ України №401 від 29.03.2002 (далі - Положення про використання повітряного простору України) регулює питання заборон та обмежень використання повітряного простору.
Пунктом 61 постанови КМУ від 29 березня 2002 року №401 визначено, що органи управління Повітряних Сил Збройних Сил, Украероцентр здійснюють контроль за виконанням регулярних внутрішніх та міжнародних польотів, а також транзитних регулярних польотів та наданням органами ОПР послуг з обслуговування повітряного руху. З цією метою користувачі повітряного простору подають Украероцентру перелік повторюваних планів польотів не пізніше ніж за 14 діб до початку польоту, а зміни до цього переліку - за 7 діб до введення їх у дію. Украероцентр доводить перелік повторюваних планів польотів до РДЦ та органів управління Повітряних Сил Збройних Сил.
Пунктами 74, 75 Положення передбачено наявність комплексного дозволу, який складається з: Дозволу на виконання польотів, який видається Державіаслужбою, Генеральним штабом Збройних Сил та Дозволу на використання повітряного простору, який видається Украероцентром, РДЦ на підставі відповідної заявки після отримання дозволу на виконання польотів.
Украероцентр та РДЦ, отримавши заявку на використання повітряного простору, приймають відповідне рішення, про що інформують заявника. У разі затвердження заявки на використання повітряного простору Украероцентр та РДЦ повідомляють про прийняте рішення органи управління Повітряних Сил Збройних Сил (пункт 76 Положення).
Отже, дозвіл на виконання польотів та дозвіл на використання повітряного простору є різними речами (включаючи зміст та суб'єктний склад осіб, які їх видають).
З огляду на викладене, у позивача повинні бути відомості щодо направлення ним відповідних заявок та інформація про прийняті за результатом їх розгляду рішення, що передбачено пунктом 76 вказаного Положення.
При цьому, згідно п. 93 вказаного положення зазначено, що в окремих частинах повітряного простору встановлюються заборона або обмеження на його використання, які публікуються в документах з аеронавігаційної інформації та/або включаються до плану використання повітряного простору. Форма та зміст плану використання повітряного простору визначаються інструкцією з управління використанням повітряного простору.
Заборона використання повітряного простору на постійній основі встановлюється Державіаслужбою за поданням відповідних державних органів, підприємств, установ та організацій і оприлюднюється в документах з аеронавігаційної інформації. Тимчасова заборона використання окремих частин повітряного простору встановлюється в інтересах користувачів, які подали відповідні заявки, з урахуванням пріоритетів, установлених цим Положенням, та принципів гнучкого використання повітряного простору відповідно до Європейської концепції гнучкого використання повітряного простору. Інформація про тимчасову заборону використання повітряного простору доводиться Украероцентром та службою аеронавігаційної інформації до відома всіх користувачів повітряного простору (п.101, 102 Положення про використання повітряного простору України).
Статтею 11 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року та частини 1 статті 8 Угоди між Урядом України та Урядом Російської Федерації про повітряне сполучення і співробітництво в галузі повітряного транспорту до повітряних суден авіакомпанії «Аерофлот» під час їх перебування на території України застосовуються закони та правила України, які регулюють приліт і виліт з її території повітряних суден, що здійснюють міжнародні польоти, або експлуатацію чи навігацію цих повітряних суден.
Так, відповідно до підпункту п) пункту 5.1.1.1 розділу 5.1 Глави 5 Додатку 15 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 р. «Службы аэронавигационной информации» (далі - Додаток 15) та Doc. 8126 ИКАО «Руководство по службам аэронавигационной информации» (далі - Doc. 8126), які є обов'язковими як для України та і для Російської Федерації згідно зі статтями 37 та 38 вищезазначеної Конвенції, та згідно з абзацом 15 підпункту 3.2.1.2. Правил обслуговування аеронавігаційною інформацією, затверджених наказом Міністерства транспорту України 01.07.2004 №564, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23.07.2004 за №913/9512 (далі - Правила №564), інформація щодо встановлення заборонених зон публікується шляхом видання повідомлень NOTAM, які є елементом об'єднаного пакету аеронавігаційної інформації (розділ 1.1 глави 1 Додатку 15).
Так, до управління забезпечення аеронавігаційного обслуговування польотів та до Міжнародної служби NOTAM (NOF) від Украероцентру, який є головним оперативним підрозділом об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху України (постанова Кабінету Міністрів України від 19.07.1999 №1281), мережею авіаційного фіксованого електрозв'язку (AFTN) надійшов запит про встановлення забороненої зони над територією півострова Крим, який був затверджений уповноваженими особами Державіаслужби, що стало підставою для опублікування NOTAM А1391/14 та Ц1488/14 та в наступному NOTAM №А2461/14.
Порядок затвердження Державіаслужбою аеронавігаційної інформації регулюється Порядком подання, розгляду, затвердження та публікації аеронавігаційної інформації, затвердженим наказом Державіаслужби від 29.07.2011 №142 (далі - Порядок №142).
Розділом 3 Порядку №142 регламентується порядок обробки запитів та видання NOTAM.
Так, запит на видання NOTAM (далі - запит) подається відповідно до вимог, визначених у підпункті 3.2.2 Правил №564, на адресу органу міжнародного NOTAM та департаменту аеронавігації та зовнішніх зв'язків.
Запит на видання NOTAM щодо планової інформації необхідно погодити з Державіаслужбою України (підпункт 3.2.2.2. Правил №564).
Після отримання запиту департаментом аеронавігації та зовнішніх зв'язків аналізується зміст отриманого запиту з метою визначення категорії наданої інформації (пункт 3.4. Порядку №142).
Згідно з додатком 5 Порядку №142 запит на встановлення заборонених зон має бути погоджений департаментом аеронавігації та зовнішніх зв'язків Державіаслужби України (пункт 3.6. Порядку №142).
Погодження здійснюється у якомога найкоротший термін (не пізніше 1 години після отримання запиту) (пункт 3.7. Порядку №142).
У разі відсутності заперечень з боку відповідних департаментів/управлінь Державіаслужби України протягом 1 години після отримання запиту орган міжнародних NOTAM (NOF) видає NOTAM згідно із запитом. При цьому департамент аеронавігації та зовнішніх зв'язків інформує NOF за допомогою телефону про відсутність заперечень (пункт 3.8. Порядку №142).
Під час погодження начальник відповідного департаменту/управління Державіаслужби України (чи особа, яка його заміщує) візує текст запиту, що є дозволом для публікації (3.10. Порядку №142).
Такий порядок розгляду, затвердження та опублікування аеронавігаційної інформації відповідає додаткам до Конвенції.
Зокрема, відповідно до пункту 2.1.1 розділу 2.1 глави 2 Doc. 8126 «Авиационный полномочный орган государства должен распределить между техническими отделами своего центрального аппарата обязанности по подготовке исходных данных, которые требуются службе аэронавигационной информации (САИ) для NOTAM, предполетные информационные бюллетени (РІВ) Поэтому технические отделы должны обеспечить надежные и скоростные каналы связи с САИ».
Також, відповідно до пункту 1.1.2 розділу 1.1 глави 1 Doc. 8126 «Об обязанности командира воздушного судна ознакомиться со всей имеющейся информацией, относящейся к предстоящему полету, говорится в главе 2 Приложения 2. В отношении международного коммерческого воздушного транспорта существуют жесткие требования ИКАО, соблюдение которых можно обеспечить лишь путем предоставления такой информации, которая обычно подготавливается САИ. Пилоты должны быть знакомы с правилами и процедурами всех государств, которые они будут пролетать. В части I Приложения 6 указано, что на борту воздушного судна должны иметься определенные конкретные виды информационных материалов и что ни один полет не может выполняться до тех пор, пока не будет обоснованной уверенности в том, что необходимые для полета средства и обслуживание имеются в наличии и находятся в рабочем состоянии. Обеспечить соблюдение требований в отношении международной авиации общего назначения и полетов вертолетов (соответственно части II и III Приложения б) также можно лишь путем обеспечения такой информации, которая предоставляется службой аэронавигационной информации».
Тобто, виконуючи міжнародні рейси над територією України, пілоти не вивчають законодавство України та розпорядчі документи Державіаслужби. Вони керуються виключно опублікованою аеронавігаційною інформацією, в тому числі NOTAM.
Вимоги до змісту, правил видачі та опублікування NOTAM уніфіковані для всіх країн, що приєднались до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 р. та містяться у Додатку 15 тa Doc.8126.
Зокрема, п. 5.1.1 Додатку 15: «NOTAM составляется и издается незамедлительно в тех случаях, когда подлежащая распространению информация носит временный и непродолжительный характер, или в случае введения в срочном порядке важных с эксплуатационной точки зрения постоянных изменений или временных изменений, носящих долгосрочный характер, исключая обширный текстовой и/или графический матеріал». п. 5.2.2 Додатку 15: «Текст NOTAM составляется с использованием значений/единообразной сокращенной фразеологии, предписанных для кода NOTAM ИКАО, дополненного за счет сокращений ИКАО, индексов, определителей,, указателей, позывных, частот, цифр и открытого текста.
Подробный инструктивный материал по подготовке NOTAM, содержится в документе Doc 8126". п. 5.2.2.1 Додатку 15: "Когда NOTAM отбирается для международной рассылки, в части, содержащие открытый текст, включается текст на английском языке".
NOTAM є складовою частиною об'єднаного пакета аеронавігаційної інформації, визначення якого міститься в розділі 1.1 «Определения» Глави 1 Додатку 15.
Відповідно до підпункту 2.1.2 пункту 2.1 глави 2 Правил №564, аеронавігаційна інформація затверджується Державіаслужбою України та публікується САІ (Служба аеронавігаційної інформації, яка входить до складу Державного підприємства обслуговування повітряного руху України - пункт 1.4 глави І Правил №564).
Матеріалами справи встановлено, що починаючи з 09 год. 00 хв. 27.06.2014 року по 23 год. 59 хв. 30.09.2014 року над півостровом Крим була встановлена заборонена зона про що свідчить опублікована в NOTAM A1391/14 інформація.
Оскільки, Європейський Аеронавігаційний план встановлює, що аеронавігаційне обслуговування в межах всього Сімферопольського РПІ, включаючи відкрите море над акваторією Чорного моря здійснює Україна, та враховуючи відповідні NOTAM, вважає доведення до відома позивача в офіційному порядку обставин закриття аеропорту Сімферополь.
Вказане в силу положень Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 р. зумовлює відсутність підстав у позивача для користування аеропортом Сімферополь, навіть і за наявності повідомлень посадових осіб аеропорту про готовність прийняти відповідний рейс.
Також вказане спростовує твердження позивача про відсутність правових підстав для встановлення заборонених зон для польотів, шляхом видачі та опублікування повідомлень NOTAM.
При цьому, позивачем не було наведено суду та не підтверджено належними доказами існування обставин, за наявності яких можливе виконання ним польотів у повітряному просторі чи в окремих його частинах, де встановлено заборону.
У той же час, як вбачається судом з протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації №2278 від 21.01.2015р. встановлено порушення яке полягає в тому, що в закритий авіапростір АР Крим здійснило вхід ПС, яке виконувало рейс AFL 1846 незважаючи на заборону використання повітряного простору.
Оскільки рейс AFL 1846, за наслідком виконання якого було складено протокол та винесено рішення, мав місце в забороненій для польотів зоні над півостровом Крим, визначеної NOTAM A1391/14, та під час його дії, позивачем було допущено порушення норм Положення про використання повітряного простору України, а відтак і положень Повітряного кодексу.
При цьому, щодо тверджень позивача про порушення відповідачем Порядку розгляду справ про правопорушення у галузі цивільної авіації, суд зазначає таке.
Так, як встановлено вище, підставою для розгляду справи про правопорушення у галузі цивільної авіації є протокол про правопорушення у галузі цивільної авіації, складений за формою згідно з додатком 1. Протоколи про правопорушення в галузі цивільної авіації мають право складати Голова Державіаслужби України, його заступники, державні інспектори та уповноважені на проведення перевірок посадові особи Державіаслужби України, керівники аеропортів, начальники служб авіаційної безпеки аеропортів або їх заступники. Повноваження державних інспекторів підтверджуються посвідченням державного інспектора з авіаційного нагляду у Державіаслужбі України, а уповноважених на проведення перевірок посадових осіб Державіаслужби України - наказом Державіаслужби України про проведення перевірки та службовим посвідченням. Протокол складається за кожним виявленим фактом правопорушення у галузі цивільної авіації. (пп. 2.1, 2.2, 2.3, 2.5 Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті).
У відповідності до п.6.1 «Положення про державного інспектора з авіаційного нагляду у Державній авіаційній службі України» (№68 від 09.02.2010) державний інспектор на підставі службового посвідчення та спеціального завдання на проведення перевірки має право безперешкодно перевіряти роботу суб'єктів та об'єктів авіаційної діяльності, у тому числі іноземних, на території України, виконання польотів з метою нагляду за забезпеченням безпеки авіації та додержанням авіаційних правил.
Таким чином, оскільки позивач не є суб'єктом авіаційної діяльності, який знаходиться на території України (що підтверджується свідоцтвом №032.175 від 21.06.1994), об'єкти авіаційної діяльності (повітряні судна - порушники) розміщені, як за межами України, так і на анексованій Російською Федерацією території України - АР Крим, що в свою чергу унеможливлює проведення перевірки на місці (як того вимагає абз.2 ч.1 ст.16 Повітряного кодексу), суд вважає, що в такій ситуації невидача спеціального завдання на проведення перевірки, як того вимагає законодавство, не є істотним по суті, оскільки фактично відсутня можливість вказати об'єкт та місце перевірки. Разом з тим, відсутність такого завдання, в такій ситуації, на думку суду, не перешкоджає інспектору скласти протокол про правопорушення, що передбачено п.2.5 «Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті» (№637 від 26.12.2011).
Вказане кореспондується з нормами п. 5.6 «Положення про державного інспектора з авіаційного нагляду у Державній авіаційній службі України», згідно якого, якщо державному інспектору стає відомо, що діяльність або бездіяльність будь-якої особи загрожує або може загрожувати безпеці авіації, він зобов'язаний вжити всіх необхідних заходів у межах своїх повноважень для усунення загрози безпеці авіації.
Суд звертає увагу, що політ позивача без дозволу на закритій території України є таким, що створював загрозу безпеці авіації, що зумовлює необхідність реагування державних інспекторів з авіаційного нагляду.
Вказані вище обставини унеможливлюють проведення належної самостійної процедури перевірки та, відповідно, складення акту. Разом з цим, згідно п.5.3 Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті передбачається складення акту відносно суб'єкта авіаційної діяльності. Проте таке, як відносно позивача, з підстав, зазначених вище, так і відносно дій щодо перевірки фактів, є неможливим.
Щодо перевірки факту, правопорушення, то вказані обставини встановлюються під час розгляду справи, проте позивачем не було надано відповідачу доказів, які спростовують обставини порушень в галузі цивільної авіації.
У відповідності до положень п.10.1 «Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті» №637 від 26.12.2011 встановлено, що усі матеріали, що стосуються одного правопорушення Суб'єкта або фізичної особи, посадова особа уповноваженого органу з питань цивільної авіації, яка уповноважена розглядати справи про правопорушення та накладати стягнення, формує в одну справу про правопорушення. Справа формується з протоколу про правопорушення, відповідних актів обстеження об'єкта, висновків експертів, письмових пояснень, повідомлень, постанови про накладення стягнення, листування з порушником та інших документів, що мають значення для правильного вирішення справи. Справа має бути прошита, сторінки пронумеровані та скріплені печаткою, з описом документів, що в ній зберігаються, з указівкою на номер аркуша (сторінки), завіряється підписом особи, яка винесла постанову, і здається на зберігання до архіву Державіаслужби України.
Вказаний пункт знаходиться в розділі «Х» (порядку №637), який регулює не порядок розгляду справ, а питання діловодства у справах про накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства, що регулює діяльність у галузі цивільної авіації, та адміністративних правопорушень на повітряному транспорті.
За наслідком розгляду справи суд вбачає відсутність дотримання відповідачем вказаних вимог законодавства щодо ведення діловодства, оскільки відповідних належним чином оформлених справ суду не було надано. Проте вказане не спростовує відсутність наданих відповідачем суду документів, на підставі яких приймалося оскаржуване рішення.
Зазначена правова позиція також викладена в постановах Верховного Суду від 26.06.2018р. у справі №826/11572/14 та від 07.03.2018р. у справі №826/10898/14.
Частиною 2 статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, відповідач при прийнятті оскаржуваної постанови діяв в межах власних повноважень та в рамках діючого законодавства та, відповідно, до встановлених норм і правил у сфері авіаційної діяльності, а тому оскаржувана постанова є правомірною, правові підстави для визнання її протиправною та скасування відсутні.
Згідно з ч. 1 ст. 9, ст. 72, ч.ч. 1, 2, 5 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.
Таким чином, із системного аналізу вище викладених норм та з'ясованих судом обставин вбачається, що позов Публічного акціонерного товариства "Аерофлот-російські авіалінії" до Державної авіаційної служби України про визнання протиправною та скасування постанови є безпідставним, необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню повністю.
На підставі вище викладеного, керуючись ст.ст. 72-77, 90, 134, 139, 192, 241-246, 250, 255 КАС України, суд -
Відмовити повністю у задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Аерофлот-російські авіалінії" (місцезнаходження: 119002, Російська Федерація, м. Москва, вул. Арбат, 10; код 7712040126) до Державної авіаційної служби України (місцезнаходження: 01135, м. Київ, пр-т. Перемоги, 14; код ЄДРПОУ 37536026) про визнання протиправною та скасування постанови.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п'ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя Ю.Т. Шрамко