ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
про повернення позовної заяви
22 березня 2021 року м. Київ № 640/6816/21
Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Донець В.А., розглянувши позовну заяву і додані до неї матеріали
Виконувача обов'язків керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави
доДержавної архітектурно-будівельної інспекції України
про визнання незаконним та скасування дозволу,
Виконувач обов'язків керівника Рівненської місцевої прокуратури звернувся в інтересах держави з позовом про визнання незаконним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт з реєстраційним номером ГУ 013201210256, виданий 14.12.2020 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.
Відповідно до статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України): позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина друга); в разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення (частини сьома).
До суду звернувся виконувач обов'язків керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави.
Згідно з частиною першою статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді (пункт 1); організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку (пункт 2); представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3).
Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (зі змінами) встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.
Згідно зі статтею 53 КАС України: у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина третя); прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта).
Надаючи тлумачення наведеним нормам, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 справа №826/13768/16 та Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 справа №826/15794/17, від 31.07.2019 справа №0440/6927/18, від 23.12.2020 справа №120/3634/20-а, вислови правову позицію, за якою однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, друга - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25.04.2018 справа №806/1000/17 та від 10.12.2020 справа №160/3835/19, для представництва в суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
При цьому не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Як убачається зі змісту позовної заяви, виконувач обов'язків керівника Рівненської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави у зв'язку з видачею 14.12.2020 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України дозволу серії ІУ 013201210256 на будівництво житлово-торгового комплексу по вулиці Орлова 2 в місті Рівне .
В обґрунтування звернення до суду в інтересах держави зазначено порушення вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та "Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів", у зв'язку з чим грубо порушено основні принципи містобудівної діяльності та інтереси громади міста Рівне. За твердженням прокурора, будівництво з порушенням вимог містобудівного законодавства та державних норм і стандартів призведе до порушення балансу загальнодержавних, регіональних інтересів та інтересів територіальних громад, так як дозволяє забудову території міста без врахування містобудівної документації місцевого рівня.
До позову додано лист Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19.01.2021 №40-303-21/2, за змістом якого оскільки заява Товариства з обмеженою відповідальністю "Реноме-Комфорт" та додані до неї матеріали відповідали "Порядку виконання підготовчих та будівельних", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, на підставі Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" прийнято рішення про надання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ013201210256 на об'єкт "Нове будівництво житлово-торгового комплексу на вул. Орлова, 2 в м. Рівному".
Прокурор в позовній заяві зазначив, що у спірних відносинах відсутній орган уповноважений державою здійснювати функції щодо звернення до суду з позовом про скасування спірного дозволу на виконання будівельних робіт.
На думку суду, такі доводи прокурора є помилковими.
Відповідно до частини другої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011№3038-VI (зі змінами) дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви. Частинами третьою, шостою вказаної статті визначено перелік документів, які подаються для отримання відповідного дозволу, підстави для відмови в наданні дозволу та його анулювання.
"Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 №747, з наступними змінами) визначено механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт. Вказаним Порядком деталізовано процедуру розгляду органом державного архітектурно-будівельного контролю заяв суб'єктів містобудування, видання дозволу на виконання будівельних робіт, відмову в наданні такого дозволу чи його анулювання.
Згідно з частиною другою статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.
Отже, за змістом наведених норм, органи державного архітектурно-будівельного контролю наділені повноваженнями як видавати дозволи на виконання будівельних робіт та приймати рішення про їх анулювання, так і вчиняти дії щодо припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт. При цьому кожного разу органи державного архітектурно-будівельного контролю перевіряють обґрунтованість заяв та доданих документів для видання дозволу, здійснення будівельних робіт без достатніх правових підстав (самочинне будівництво, відсутність дозвільного документів або їх невідповідність), наявність правових підстав для анулювання дозволу.
Відтак доводи прокурора про відсутність державного органу, який уповноважений здійснювати контроль у сфері містобудівної діяльності, зокрема щодо анулювання дозволу на будівництво, припинення будівельних робіт є необґрунтованими.
Щодо звернення в інтересах громади, то суд зазначає, що відповідно до статті 18-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (зі змінами) орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
Пунктом 4 частини першої статті 38 зазначеного Закону встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Подібні повноваження надані сільським, селищним, міським головам (пункт 15 частини четвертої статті 42).
За змістом наведених норм, органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями з метою реалізації відповідних функцій звертатись до суду з позовами про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, якщо такі акти обмежують права територіальної громади.
У позові відсутнє обґрунтування невчинення органами місцевого самоврядування відповідної громади дій спрямованих на захист прав, інтересів громади внаслідок видання Державною архітектурно-будівельною інспекцією України дозволу на виконання будівельних робіт від 14.12.2020 № ГУ 013201210256.
З огляду на наведене правове регулювання, правові висновки Верховного Суду, зважаючи на наведене прокурором обґрунтування підстав звернення до суду з позовом в інтересах , суд доходить висновок про недоведеність прокурором підстав звернення до суду з позовом в інтересах держави щодо оскарження дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт від 14.12.2020 № ГУ 013201210256, позаяк судом спростовано висновок прокурора про відсутність органу, який уповноважений здійснювати контроль в сфері містобудування, зокрема, щодо анулювання дозволу на будівництво та вчиняти дії з припинення будівельних робіт, а також наявність в органів місцевого самоврядування відповідної громади, в інтересах якої подано позов прокурором, звертатись до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправним та скасування дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт. При цьому прокурором не обґрунтовано виключності обставин, які зумовили звернення прокурора до суду та невчинення органами місцевого самоврядування відповідної громади дій для усунення порушень прав, інтересів громади внаслідок прийняття оскаржуваного дозволу на будівництво.
Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Оскільки суд дійшов висновку про необґрунтованість прокурором права звернення до адміністративного суду в інтересах держави, позовна заява підлягає поверненню.
Керуючись пунктом 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Повернути позовну заяву виконувача обов'язків керівника Рівненської місцевої прокуратури про визнання незаконним та скасування дозволу.
Відповідно до статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день її проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.
Згідно зі статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).
Підпунктом 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 №2147-VIII) передбачено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.
Суддя В.А. Донець