25 березня 2021 року м. Чернігів Справа № 620/1192/21
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Скалозуба Ю.О. розглянувши в письмовому провадженні справу
за позовомОСОБА_1
доВиконавчий комітет Ічнянської міської ради Чернігівської області Ічнянської міської ради
провизнання протиправною бездіяльності, визнання протиправною відповіді, зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (надалі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Ічнянської міської ради Чернігівської області та Ічнянської міської ради про: визнання протиправною бездіяльності Виконавчого комітету Ічнянської міської ради Чернігівської області щодо ненадання публічної інформації за запитом від 16.01.2021 та щодо неповідомлення про направлення запиту від 16.01.2021 до Ічнянської міської ради; визнання протиправною відповідь Ічнянської міської ради від 26.01.2021 № 03-07/232; зобов'язання Виконавчого комітету Ічнянської міської ради Чернігівської області надати позивачу повну інформацію, що запитувалась згідно запиту на отримання публічної інформації від 16.01.2021.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що розпорядником запитуваної ним інформації є Виконавчий комітет Ічнянської міської ради, однак він перенаправив його запит до Ічнянської міської ради, при цьому, про вказане позивача не повідомив. Також зазначив, що Ічнянська міська рада не надала запитувану ним інформацію. Таким чином, вважає, що дії відповідачів суперечать положенням Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Виконавчий комітет Ічнянської міської ради у наданому до суду відзиві просив у задоволенні позову відмовити у повному обсязі, оскільки надання позивачу відповіді на запит про доступ до публічної інформації було здійснено у повному обсязі та з дотриманням, передбаченої чинним законодавством процедури. Пересилання з Виконавчого комітету ради до Ічнянської міської ради запиту з одночасним повідомленням позивача про це є фізично неможливим. Керівником одночасно Ради та Виконавчого комітету ради є міський голова, який і наклав резолюцію щодо розгляду запиту позивача відділом земельних ресурсів апарату Ічнянської міської ради, до функцій якого входить вирішення земельних питань. У Виконавчому ж комітеті відсутні посадові особи, до функцій яких входить реалізація містобудівної та земельної політики міської ради і які володіють необхідними знаннями та інформацією, яка необхідна для надання відповіді позивачу.
Ічнянська міська рада у наданому до суду відзиві просила у задоволенні позову відмовити у повному обсязі, оскільки на сьогоднішній день, до виготовлення та затвердження у встановленому чинним законодавством порядку Генерального плану території населеного пункту місто Ічня, ні Ічнянська міська рада, ні Виконавчий комітет міської ради не є розпорядниками запитуваної інформації, оскільки ведення обліку земельних ділянок на даний час є неможливим, а тому така інформація відсутня. Надання позивачу запитуваної інформації в умовах відсутності Генерального плану території та плану зонування призвело б до перевищення повноважень посадовими особами міської ради. Таким чином, вважає, що відповідь позивачу була надана в повному обсязі та з дотриманням процедури, передбаченої чинним законодавством.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 24.02.2021 відкрито провадження у справі в порядку спрощеного (письмового) позовного провадження.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.
ОСОБА_1 із Запитом на отримання публічної інформації від 16.01.2021 звернувся до Виконавчого комітету Ічнянської міської ради, в якому просив надати інформацію про наявність на території м. Ічня вільних земельних ділянок, що можуть бути
використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування (а.с. 7).
Зазначений запит Виконавчим комітетом Ічнянської міської ради отриманий 21.01.2021, що підтверджується копіями квитанції АТ «Укрпошта» від 16.01.2021 з трек № 8520038054670 та роздруківки з офіційного сайту АТ «Укрпошта» (а.с. 7-8) та не заперечується Виконавчим комітетом ради.
За результатами розгляду вказаного запиту Ічнянська міська рада надала відповідь у вигляді листа від 26.01.2021 № 03-07/232, в якому зазначила, що згідно Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту є генеральний план населеного пункту. Для обліку вільних земельних ділянок в існуючих межах території м. Ічня необхідно першочергово розробити генеральний план території. Після чого на підставі після затвердження генеральних планів територій, відповідно до вимог чинного законодавства, рада зможе проаналізувати цю інформацію. На даний час облік інформації про наявність вільних земельних ділянок, що можуть бути використані для відведення у власність під забудову житлового будинку Ічнянською міською радою не ведеться (а.с. 9).
Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на таке.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
Частиною 1 статті 5 Закону України «Про інформацію» встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту (частина 1 статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
В частині 3 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
В статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міським радам надані виключні повноваження прийняття рішень про вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Частиною 5 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову.
До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
Відповідно до підпункту 1 пункту «а» частини 1 статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад.
Судом встановлено, що із Запитом на отримання публічної інформації від 16.01.2021 позивач звернувся до Виконавчого комітету Ічнянської міської ради, в якому просив надати інформацію про наявність на території м. Ічня вільних земельних ділянок, що можуть бути
використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування. Однак, відповідь за результатом розгляду вказаного запиту отримав від Ічнянської міської ради.
Верховний Суд у постанові від 14.05.2020 № 127/5403/17, зазначив, що аналізуючи приписи статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування», вважає, що передусім саме відповідач згідно з його компетенцією зобов'язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Більше того, Виконавчий комітет також залишається розпорядником цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у його фактичному володінні.
Водночас, пункт 1 частини 1 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачає, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту якщо розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.
Пунктом 31 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міським радам надані виключні повноваження визначати органи щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також межі цих повноважень та умови їх здійснення.
Враховуючи надання Ічнянською міською радою відповіді на запит позивача на інформацію, суд дійшов висновку, що вказане підтверджує статус Ради як розпорядника запитуваної позивачем публічної інформації.
Верховний Суд у постанові від 12.03.2020 у справі № 372/3758/17 зазначив, що під бездіяльністю слід розуміти не вчинення в установлений законом строк дії, яку суб'єкт владних повноважень повинен вчинити в силу вимог закону чи підзаконного нормативно-правового акту. Бездіяльність - це, як правило, пасивна поведінка.
У випадку, що розглядається, відповідач допустив бездіяльність, не надавши позивачеві відповідь на його запит про те, що не володіє запитуваною інформацією та не повідомивши про направлення його запиту належному розпоряднику інформації.
Отже, враховуючи вимоги ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності Виконавчого комітету Ічнянської міської ради щодо неповідомлення позивача про те, що він не володіє запитуваною інформацією та щодо неповідомлення - про направлення його запиту від 16.01.2021 до Ічнянської міської ради.
За змістом пункту 2 частини 1 статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до частини 1 статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Тобто, за змістом наведених статей можна виділити такі ознаки публічної інформації:
1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;
2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;
3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;
4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;
5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В силу положень пункту 31 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини 5 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, на органи місцевого самоврядування покладено обов'язок надавати за запитом фізичних та юридичних осіб інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок. Проте, для надання вищенаведеної інформації відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб'єктом владних повноважень.
У свою чергу, у справі, що розглядається, запит позивача містив вимоги щодо вчинення певних дії щодо підбору, обробки та надання інформації, яка б відповідала поставленим у запиті умовам.
Також необхідно зазначити, що частиною 1, 2 статті 83 Земельного кодексу України передбачено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.
У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
Статтею 125 Земельного кодексу України встановлено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Статтею 1 Закону України «Про основи містобудування» передбачено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про основи містобудування» головними напрямами містобудівної діяльності, зокрема, є: планування, забудова та інше використання територій; розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій; визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб; створення та ведення містобудівних кадастрів населених пунктів.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає розроблення містобудівної та проектної документації як один із інструментів здійснення планування та забудови територій.
Частиною 1 статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що розробка та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів території становить процес планування території на місцевому рівні.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про землеустрій» призначенням землеустрою, зокрема, є: встановлення і закріплення на місцевості меж земельних ділянок власників і землекористувачів; прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях; отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
В статті 20 Закону України «Про землеустрій» визначається перелік випадків, в яких виконання робіт із землеустрою є обов'язковим.
Зокрема, землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі; розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою (зокрема, земельних ділянок), у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою.
Згідно із частинами 1, 2 статті 55 Закону України «Про землеустрій» встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів. Встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Таким чином, для утворення земельних ділянок, як сформованих об'єктів землеустрою та об'єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об'єкти правовідносин.
Надаючи відповідь на запит позивача щодо наявності на території м. Ічня вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд Ічнянська міська рада в листі від 26.01.2021 № 03-07/232 зазначила, що для обліку вільних земельних ділянок в існуючих межах території м. Ічня необхідно першочергово розробити генеральний план території. Після чого на підставі затверджених генеральних планів територій, відповідно до вимог чинного законодавства, рада зможе проаналізувати цю інформацію. На даний час облік інформації про наявність вільних земельних ділянок, що можуть бути використані для відведення у власність під забудову житлового будинку Ічнянською міською радою не ведеться.
Суд зауважує, що доказів, які б спростовували зазначене позивачем до суду не надано.
Аналізуючи вказане вище, суд дійшов висновку, що інформація, яка запитувалася відповідачем, на момент його звернення не була відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень суб'єктом владних повноважень - Ічнянською міською радою.
Крім того, на момент виникнення спірних правовідносин, законодавство визначало необхідність розробки містобудівної документації для населених пунктів, але не містило імперативного припису, відповідно до якого весь обсяг містобудівної документації та, зокрема, детальні плани територій мають бути розроблені впродовж певного часу чи до визначеного моменту.
Здійснення за власної ініціативи та за рахунок бюджетних або залучення формування певних земельних ділянок - розробки землевпорядної документації, визначення їх місцезнаходження, розмірів, меж є правом органів місцевого самоврядування.
Отже, підсумовуючи усе вищенаведене, суд дійшов висновку, що визначальною ознакою публічної інформації, відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб'єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 27.06.2019 № 522/817/15-а.
Однак, враховуючи обставини справи, що розглядається, суд дійшов висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин розроблення містобудівної документації мало початковий характер, а тому заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації повинні були вживатись уповноваженими органами вже після утворення відповідно інформації, яка повинна бути задокументованою.
Крім того, щодо позовної вимоги визнання протиправною відповідь Ічнянської міської ради від 26.01.2021 № 03-07/232, суд додатково вважає за необхідне зазначити, що дії органу місцевого самоврядування - Ічнянської міської ради, зі складання вказаного листа-відповіді позивачу є способом реалізації наданої суб'єкту владних повноважень компетенції. Лист-відповідь є лише носієм інформації, який не створює жодних перешкод для реалізації охоронюваних законом інтересів особи.
Таким чином, суд дійшов висновку, що відповідь позивачу на його Запит на отримання публічної інформації від 16.01.2021 була надана належним розпорядником інформації та в повному обсязі.
Згідно з частинами 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням зазначеного, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, суд дійшов висновку щодо наявності правових підстав для часткового задоволення позовних вимог.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Ічнянської міської ради щодо неповідомлення ОСОБА_1 про те, що Виконавчий комітет Ічнянської міської ради не володіє запитуваною інформацією та щодо неповідомлення ОСОБА_1 про направлення його Запиту на отримання публічної інформації від 16.01.2021 до Ічнянської міської ради.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Позивач: ОСОБА_1 , АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 .
Відповідач: Виконавчий комітет Ічнянської міської ради Чернігівської області, вул. Трудова, 2-А, м. Ічня, Чернігівська область, 16703, код ЄДРПОУ 38418231.
Відповідач: Ічнянська міська рада, площа Т.Г.Шевченка, 1, м. Ічня, 16703, код ЄДРПОУ 04061748.
Дата складення повного рішення суду - 25.03.2021.
Суддя Ю. О. Скалозуб