Іменем України
17 березня 2021 року
Київ
справа №850/7/20
адміністративне провадження №А/9901/33/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Ступак Ю.А.,
представників:
позивача - Зінов'єва І.Г.
відповідача - Сомодерженкової Т.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу № 850/7/20
за позовом Маріупольської міської ради Донецької області до ОСОБА_1 про примусове відчуження об'єкту нерухомого майна для суспільних потреб, провадження в якій відкрито
за апеляційною скаргою Маріупольської міської ради Донецької області на рішення Першого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 (ухвалене у складі колегії: головуючого судді- Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.),
У травні 2020 року Маріупольська міська рада Донецької області (далі також- позивач, міська рада) звернулась до Першого апеляційного адміністративного суду з позовом до ОСОБА_1 (далі також- відповідач, ОСОБА_1 ), в якому позивач просив:
-примусово відчужити у комунальну власність Маріупольської міської ради, з мотивів суспільної необхідності - для проведення капітального ремонту пр. Миру від вул. Леваневського до пр. Будівельників у Центральному районі м. Маріуполя , з благоустроєм території об'єкт нежитлової нерухомості (торгівельний павільйон), який розташований за адресою: АДРЕСА_2 , загальною площею 110,1 м2, яка належить відповідачу на підставі рішення суду, 2-4250/08, 25.06.2008, Жовтневий районний суд м. Маріуполя за викупною ціною 1 326 040 (один мільйон триста двадцять шість тисяч сорок) грн.;
-зобов'язати ОСОБА_1 звільнити об'єкт нежитлової нерухомості (торгівельний павільйон), який розташований за адресою: АДРЕСА_2 , загальною площею 110,1 м2, протягом 5 днів з дня набрання постановою суду законної сили.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Рішенням Маріупольської міської ради №7/42-4108 від 29.05.2019 визначена необхідність вилучення земельних ділянок для суспільних потреб - капітального ремонту пр. Миру від вул. Леваневського до пр. Будівельників у Центральному районі м. Маріуполя , з благоустроєм території. Пунктом 3.7 пункту 3 цього ж рішення визначено, що викупу підлягає об'єкт нежитлової нерухомості (нежитлова будівля) по АДРЕСА_2 загальною площею 110,1 м2, яка на праві власності належить відповідачу.
Однак, ОСОБА_1 відмовив у наданні згоди на викуп належного йому об'єкта нежитлової нерухомості, через що позивач звернувся до суду з цим позовом.
Перший апеляційний адміністративний суд 22.09.2020 ухвалив рішення, яким у задоволенні позову Маріупольської міської ради Донецької області відмовив повністю.
Позивач з рішенням суду не погодився, тому звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Першого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 і ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування апеляційної скарги позивач посилається на те, що міською радою дотримані умови повідомлення ОСОБА_1 про викуп належного йому об'єкта нежитлової нерухомості, передбачені статтею 10 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності». Крім того, позивач зазначив, що міською радою вжиті всі необхідні заходи для проведення із позивачем переговорів про викуп об'єкта нерухомості. Заявник апеляційної скарги наполягає також і на тому, що примусове відчуження нерухомого майна - об'єкту нежитлової нерухомості (торгівельний павільйон), який розташований за адресою: АДРЕСА_2 , яке належить відповідачу, обумовлене суспільною необхідністю для проведення капітального ремонту автомобільної дороги та об'єктів, необхідних для її експлуатації по проспекту Миру від вулиці Леваневського до пр. Будівельників у Центральному районі м. Маріуполя.
Ухвалою Верховного Суду від 23.11.2020 відкрито апеляційне провадження у справі №850/7/20. Ухвалою Верховного Суду від 03.12.2020 призначено справу до розгляду в судовому засіданні.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому ОСОБА_1 просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.
У відзиві зокрема зазначено, що згідно робочого проекту капітального будівництва в частині ремонту автомобільної дороги та об'єктів, необхідних для її експлуатації по проспекту Миру від вулиці Леваневського до пр. Будівельників у Центральному районі м. Маріуполя роботи заплановано проводити з урахуванням існуючої забудови, жодного будівництва на місці нерухомого майна, що належить відповідачу, проектом не передбачено. Крім того, у відзиві на апеляційну скаргу відповідач наполягає на тому, що позивачем порушена процедура примусового відчуження об'єкта права приватної власності.
В судовому засіданні представники позивача апеляційну скаргу підтримали у повному обсязі з підстав та мотивів, викладених у скарзі, просили її задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечувала у повному обсязі.
Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу задоаольнити частково з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що робочим проектом, затвердженим рішенням Маріупольської міськради від 17.04.2019 №114 передбачено капітальний ремонт пр-ту Миру від вул. Леваневського до проспекту Будівельників у Центральному районі м. Маріуполь Донецької області - будівництво автомобільної дороги з благоустроєм території.
Рішенням Маріупольської міськради від 29.05.2019 №7/42-4108 визначена необхідність вилучення земельних ділянок для суспільних потреб - капітального ремонту проспекту Миру від вул. Леваневського до пр-ту Будівельників у Центральному районі м. Маріуполя Донецької області з благоустроєм території.
Відповідно до п. 5.1 рішення Маріупольської міської ради 29.05.2019 № 7/42-4108 «Про використання земельної ділянки для капітального ремонту просп. Миру від вул. Леваневського до просп. Будівельників у Центральному районі міста м. Маріуполя, з благоустроєм території» доручено департаменту по роботі з активами міської ради від імені та в інтересах Маріупольської міської ради у 5-денний термін із дня прийняття цього рішення письмово повідомити власників об'єктів нерухомого майна про викуп вказаних об'єктів для суспільних потреб.
Забезпечити здійснення заходів щодо визначення викупної ціни об'єктів нерухомого майна.
ОСОБА_1 відповідно до відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є власником нежитлової будівлі за адресою: АДРЕСА_2 на підставі рішення суду / 2-4250/08 / 25.06.2008 / Жовтневий районний суд м. Маріуполя.
Зазначений об'єкт нерухомості розташований на земельній ділянці Маріупольської міської ради, площею 0,0154 га, кадастровий номер 1412336300:01:003:0046.
Згідно відомостей з державного реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка кадастровий номер 1412336300:01:003:0046 перебуває у комунальній власності.
05.06.2019 за вих. № 26.3-32058-26.1 департаментом по роботі з активами на ім'я ОСОБА_1 надісланий лист, яким запропоновано відповідачу викупну вартість об'єкту нежитлової нерухомості у розмірі 100 000 грн.
Лист ОСОБА_1 не вручений та повернутий із відміткою «за закінченням терміну зберігання».
24.02.2020 суб'єктом оціночної діяльності ОСОБА_3 (далі - Оцінювач), яка здійснює свою діяльність на підставі Сертифікату Фонду Державного майна України № 769/19 від 11 жовтня 2019 року, складено звіт про оцінку нерухомого майна, а саме: торгівельний павільйон, загальною площею 110,1 кв.м. Базуючи на даних, наведених у звіті, Оцінювач дійшов висновку, що ринкова вартість об'єкта оцінки складає 1 326 040 грн.
Відповідно до Рецензії на звіт про оцінку майна - торгівельного павільйону загальною площею 110,1 кв.м, розташованого за адресою: АДРЕСА_2 , звіт відповідає вимогам нормативно-правових актів з оцінки майна, але має незначні недоліки, що не вплинули на достовірність оцінки.
27.05.2020 рішенням Маріупольської міської ради № 7/52-5312 «Про затвердження розміру викупної ціни торгівельних об'єктів» затверджено розмір викупної ціни об'єкту нежитлової нерухомості по АДРЕСА_2 у розмірі 1 326 040 грн. Дозволено Департаменту по роботі з активами міської ради здійснити викуп об'єкту нежитлової нерухомості по АДРЕСА_2 у сумі 1 326 040 грн.
28.05.2020 позивач звернувся до суду з цим позовом в порядку, передбаченому Законом України «Про відчуження земельних ділянок приватної власності для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» та статтею 267 КАС України, вимоги якого мотивував відсутністю згоди відповідача на відчуження нерухомого майна.
Листом від 20.08.2020 за № 26.6.6-46871-26.7.1 запропоновано відповідачу продати нежитлову будівлю (торгівельний павільйон), який розташований за адресою: АДРЕСА_2 за викупною ціною 1 326 040 грн. згідно проведеної оцінки майна.
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що позивачем не надано доказів проведення переговорів із залученням власника об'єкта та орендарів, які могли слугувати передумовою звернення міської ради до суду із цим позовом. Суд першої інстанції також зазначив, що позивачем не доведено наявність суспільної необхідності відчуження нерухомого майна, а також те, що непорушне право приватної власності відповідача в цьому випадку має зазнавати обмеження.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги задоволенню не підлягають з огляду на наступне.
Відповідно до статті 41 Конституції України ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
Аналогічні за змістом положення щодо непорушності права власності містяться й у статті 321 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), частиною другою якої передбачено, що особа може бути позбавлена права власності або обмежена у його здійсненні лише у випадках і в порядку, встановлених законом.
Підстави припинення права власності визначені у статті 346 ЦК України, згідно із пунктом 6 частини першої якої право власності припиняється у разі примусового відчуження земельних ділянок приватної власності, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності відповідно до закону.
Викуп земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, приватної власності для суспільних потреб чи їх примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності здійснюються в порядку, встановленому законом (стаття 350 ЦК України).
Припинення права власності на нерухоме майно у зв'язку з викупом для суспільних потреб чи примусовим відчуженням з мотивів суспільної необхідності земельної ділянки, на якій воно розміщене також регламентоване положеннями статті 351 ЦК України.
Правові, організаційні та фінансові засади регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності визначені Законом України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (далі- Закон № 1559-VI).
Відповідно до статті 1 Закону № 1559-VI примусове відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності - це перехід права власності на земельні ділянки, інші об'єкти нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, до держави чи територіальної громади з мотивів суспільної необхідності за рішенням суду.
Згідно із частиною другою статті 2 Закону № 1559-VI дія цього Закону поширюється на суспільні відносини, пов'язані з викупом земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для забезпечення суспільних потреб чи пов'язані з примусовим відчуженням зазначених об'єктів нерухомого майна з мотивів суспільної необхідності, якщо такі потреби не можуть бути забезпечені шляхом використання земель державної чи комунальної власності.
При цьому, дія цього Закону не поширюється на суспільні відносини, що виникають у разі:
звернення стягнення на земельну ділянку, інші об'єкти нерухомого майна, що на ній розміщені;
вилучення (викупу) земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у державній та/або комунальній власності;
відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва у разі викупу земельних ділянок для суспільних потреб;
укладення інших цивільно-правових угод з інших підстав, ніж визначені статтею 7 цього Закону;
примусового відчуження земельних ділянок в умовах воєнного чи надзвичайного стану (реквізиції);
конфіскації земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені;
викупу пам'яток історії та культури, яким загрожує пошкодження або знищення, внаслідок дій або бездіяльності їх власника;
припинення права власності особи на майно, яке не може їй належати (частина друга статті 2 Закону №1559-VI).
За частинами 1-3 статті 3 Закону № 1559-VІ об'єктом відчуження є земельна ділянка (її частина), житловий будинок, інші будівлі, споруди, багаторічні насадження, що на ній розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.
У разі якщо власник земельної ділянки (її частини), що відчужується, є також власником житлового будинку, інших будівель, споруд, багаторічних насаджень, що на ній розміщені, вимога про відчуження земельної ділянки розглядається разом з вимогою про припинення права власності на зазначені об'єкти.
У разі якщо земельна ділянка, що викуповується, та розміщені на ній житловий будинок, інші будівлі, споруди чи багаторічні насадження перебувають у власності кількох осіб, питання про викуп вирішується з кожним власником окремо.
До того ж, з пояснювальної записки до проекту Закону України «Про відчуження земельних ділянок приватної власності для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» видно, що необхідність прийняття вказаного законопроекту виникла у зв'язку з тим, що питання визначення порядку викупу земельних ділянок для суспільних потреб та відчуження з мотивів суспільної необхідності на законодавчому рівні не було врегульовано.
У вказаній пояснювальній записці зазначено, що вказаним проектом Закону № 1559-VІ передбачається забезпечення правового захисту інтересів власників земельних ділянок і держави, її економічної безпеки, визначення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які мають право викуповувати землі для суспільних потреб і відчужувати з мотивів суспільної необхідності.
Законопроект спрямований на розв'язання проблем, які виникли, зокрема, в результаті суцільного паювання земель колективних сільськогосподарських підприємств, що провадилося у багатьох випадках без урахування перспективи розвитку територій, зокрема, об'єктів промисловості, енергетичної системи держави, забезпечення потреб видобування корисних копалин, створення екомережі тощо. Відсутність визначених на законодавчому рівні механізмів викупу державою та органами місцевого самоврядування цих земель унеможливлює забезпечення потреб суспільства в цілому.
Проектом Закону визначаються сфера його дії, принципи відчуження земельних ділянок, порядок визначення викупної ціни, виокремлюються випадки викупу земельних ділянок для суспільних потреб та примусового відчуження з мотивів суспільної необхідності, повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо відчуження земельних ділянок та його порядок, форми та порядок відшкодування вартості земельних ділянок, які відчужуються, тощо.
Аналіз наведених норм права у зіставленні із згаданою вище пояснювальною запискою свідчить про те, що порядок, який визначає Закон № 1559-VІ регламентує механізм відчуження саме земельної ділянки (її частини), а визначена ним процедура відчуження житлового будинку, інших будівель, споруд, багаторічних насаджень є можливою лише у разі коли такі об'єкти нерухомості розмішені на земельній ділянці, що знаходиться у приватній власності юридичних чи фізичних осіб.
Тобто вимоги про примусове відчуження житла з мотивів суспільної необхідності можуть бути задоволені лише одночасно із вимогою щодо відчуження відповідної земельної ділянки. Такий же порядок закріплений і в статті 267 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 23.10.2018 по справі № 876/2/17.
Судом встановлено, що підставою для звернення до суду в порядку, визначеному Законом № 1559-VI та статтею 267 КАС України стала відсутність добровільної згоди відповідача на викуп об'єкта нежитлової нерухомості (торгівельний павільйон) для суспільних потреб, який розташований на земельній ділянці комунальної власності.
Також судом встановлено, що відповідно до підпункту 2.7 пункту 2 рішення Маріупольської міськради від 29.05.2019 №7/42-4108 вирішено розірвати договір оренди від 15.11.2012, зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 19.11.2012, номер запису про інше речове право: 14123004001287, укладений між ФОП ОСОБА_1 та Маріупольською міськрадою.
У свою чергу процедура розірвання договору оренди земельної ділянки державної чи комунальної власності у разі необхідності надання її для суспільних потреб внаслідок прийняття рішення про використання земельної ділянки державної чи комунальної власності для розміщення об'єктів, визначених частиною першою статті 7 Закону № 1559-VI та правові наслідки для осіб, яким належать житловий будинок, інші будівлі, споруди, багаторічних насадження, які розташовані на земельних ділянках державної чи комунальної власності, у зав'язку із прийняттям відповідного рішення суб'єкта владних повноважень, врегулювана положеннями, зокрема статті 417 ЦК України та статті 32-1 Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі».
Отже, наведені законодавчі положення, враховуючи конституційні гарантії щодо непорушності права приватної власності, дають підстави для висновку про можливість відчуження в порядку, визначеному Законом №1559-VІ саме земельної ділянки (її частини) та об'єктів нерухомості, розташованих на ній, але у будь-якому разі такі об'єкти не можуть бути вилучені у цій процедурі окремо від земельної ділянки.
З урахуванням наведеного, оскільки позов Маріупольською міськрадою про примусове відчуження об'єкту нерухомого майна з мотивів суспільної необхідності заявлений поза межами процедури, визначної Законом № 1559-VІ та статтею 267 КАС України, відсутні підстави для його задоволення з мотивів наведених у цій постанові з огляду на те, що вимоги про примусове відчуження нерухомого майна з мотивів суспільної необхідності можуть бути задоволені лише одночасно із вимогою щодо відчуження відповідної земельної ділянки, яка в даному випадку знаходиться у власності позивача.
Суд вважає за необхідне наголосити, що відповідно до статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Предметом безпосереднього регулювання статті 1 Першого протоколу Конвенції є втручання держави у право на мирне володіння майном, зокрема, й позбавлення особи власності на майно шляхом його витребування на користь держави (територіальної громади).
Перший протокол Конвенції ратифікований Законом України від 17.07.1997 N 475/97-ВР і з огляду на приписи частини першої статті 9 Конституції України, Закону України «Про міжнародні договори України» застосовується національними судами України як частина національного законодавства.
При цьому, розуміння змісту норм Конвенції та Першого протоколу Конвенції, їх практичне застосування відбувається через практику (рішення) ЄСПЛ, яка згідно зі статтею 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (далі - ЄСПЛ) застосовується українськими судами як джерело права.
У судовій практиці ЄСПЛ напрацьовані три критерії, які слід оцінювати з тим, щоб зробити висновок, чи відповідає певний захід втручання у право власності принципу правомірного і допустимого втручання, сумісного з гарантіями статті 1 Першого протоколу Конвенції, а саме: втручання має бути законним, відповідати суспільним інтересам та бути пропорційним переслідуваним цілям.
З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, проте з мотивів наведених у цій постанові.
Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Частиною 2 статті 317 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.
Відповідно до частини 4 статті 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Керуючись статтями 267, 310, 315, 317 Кодексу адміністративного судочинства України,-
Апеляційну скаргу Маріупольської міської ради Донецької області задовольнити частково.
Рішення Першого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 по справі № 850/7/20 змінити в частині мотивів та підстав його прийняття.
В іншій частині рішення Першого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 по справі № 850/7/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її проголошення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді Т.Г. Стрелець
С.Г. Стеценко
Повний текст постанови складено 22.03.2021.