Справа № 640/13169/19 Суддя (судді) першої інстанції: Скочок Т.О.
17 березня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Собківа Я.М.,
суддів: Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.,
за участю секретаря: Яковіна Б.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" до Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві про визнання протиправним та скасування рішення, -
Комунальне підприємство "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві про визнання протиправною та скасування постанови Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 27.06.2019 №139 про накладення стягнень, передбачених статтею 23 Закону України "Про захист прав споживачів".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2020 року адміністративний позов задоволено.
Не погодившись із вказаним рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2020 року та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповністю з'ясовані обставини справи, порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 26.11.2018 №964 "Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2019 рік" затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік, що додається.
Пунктами №17035 та 19061 Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 26.11.2018 №964, визначено здійснити перевірку Комунального підприємства "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін (ступінь ризику високий), а також з питань дотримання законодавства про захист прав споживачів (ступінь ризику незначний), дата початку здійснення заходів - 08.04.2019, строк здійснення заходу - 10.
05 квітня 2019 року Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві прийнято наказ №1791 "Про проведення планового заходу (перевірку)", яким, відповідно до Законів України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про захист прав споживачів", "Про ціни та ціноутворення" на підставі "Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік", визначено здійснити плановий захід (перевірку) КП "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" у термін з 08.04.2019 по 19.04.2019 з питань дотримання вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, законодавства про захист прав споживачів (з проведенням відеофіксації), у зв'язку з чим видано направлення на проведення заходу від 05.04.2019 №1453.
Відповідно до копії акту Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві від 10.04.2019 №1791-1-1453, контролюючим органом встановлено порушення ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", що полягає у відмові першим заступником директора КП "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" Козюбердою О.М. у допуску посадової особи органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, про що складено акт про створення перешкод у проведенні заходу державного нагляду (контролю) від 10.04.2019, за що передбачена відповідальність п. 8 ч. 1 ст. 23 Закону України "Про захист прав споживачів". При цьому, у розділі VIII вказаного акту "Пояснення, зауваження або заперечення щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) та цього акта" зазначено: "Пояснення від 10.04.2019 та Акт про створення перешкод у проведенні заходу державного нагляду (контролю) від 10.04.2019".
На підставі акту від 10.04.2019 №1791-1-1453 за створення перешкод службовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, у проведенні перевірки якості продукції, а також правил торгівельного та інших видів обслуговування, за які п. 8 ч. 1 ст. 23 Закону України "Про захист прав споживачів" передбачена відповідальність, т.в.о. заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві Карауловим В.Д. винесено постанову про накладення стягнень, передбачених ст. 23 Закону України "Про захист прав споживачів", від 27.06.2019 №139, якою до КП "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" застосовано штраф у розмірі 1 011 997,75 грн.
Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що його дія не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Натомість, саме Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначені правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні. Даним Законом визначені повноваження Державної аудиторської служби України, види контрольних заходів, які нею здійснюються, а також порядок, строки і підстави їх проведення.
Отже, питання здійснення державного фінансового контролю в Україні перебуває поза межами правового поля регулювання Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", відтак, будь-яке призначення Державною аудиторською службою України перевірки підконтрольного суб'єкта не обмежує повноваження інших контролюючих органів здійснювати плановий захід щодо такого суб'єкта у порядку та спосіб, визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
У свою чергу, згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
У разі якщо суб'єкт господарювання на відповідний плановий період включений до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) одночасно кількох органів державного нагляду (контролю), відповідні планові заходи здійснюються органами державного нагляду (контролю) комплексно - одночасно всіма органами державного нагляду (контролю), до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) яких включено суб'єкта господарювання.
Здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання заборонено.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб'єкта господарювання та виправлення технічних помилок.
Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.
Плани здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинні містити дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.
Протягом планового періоду здійснення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб'єкта господарювання одним і тим самим органом державного нагляду (контролю) не допускається.
Внесення одного й того самого суб'єкта господарювання до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) різних органів державного нагляду (контролю) є підставою для проведення щодо такого суб'єкта господарювання комплексного планового заходу державного нагляду (контролю).
Суб'єкт господарювання має право відмовитися від проведення комплексного планового заходу державного нагляду (контролю) шляхом письмового звернення до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. У такому разі перевірка такого суб'єкта господарювання проводиться згідно з річними планами органів державного нагляду (контролю).
Органи державного нагляду (контролю) щороку визначають перелік суб'єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у плановому періоді, та не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, забезпечують внесення відомостей про таких суб'єктів господарювання до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) для автоматичного виявлення нею суб'єктів господарювання, які підлягають комплексним плановим заходам державного нагляду (контролю).
Проєкт плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) формується інтегрованою автоматизованою системою державного нагляду (контролю).
У разі виникнення потреби у внесенні змін до сформованого проекту плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) щодо узгоджених між органами державного нагляду (контролю) інших дат початку та строків здійснення комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органи державного нагляду (контролю) звертаються письмово з відповідними пропозиціями не пізніше 1 листопада року, що передує плановому, до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, який має право вносити такі зміни до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю).
План здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період для всіх органів державного нагляду (контролю) затверджує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та вносить відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 15 листопада року, що передує плановому.
Річні плани здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період з урахуванням узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) затверджують органи державного нагляду (контролю), оприлюднюють на своїх офіційних веб-сайтах та вносять відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому.
Вимоги до оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю), внесення змін до них та звіту щодо їх виконання визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
Комплексні планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Отже, положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено заборону з проведення протягом планового періоду більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб'єкта господарювання одним і тим самим органом державного нагляду (контролю). Поряд з цим, застережень щодо включення до планового заходу державного контролю щодо одного суб'єкта господарювання декілька предметів перевірки, які охоплюються повноваженнями одного й того ж державного органу, приписи Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не містять.
За таких обставин включення до річного плану перевірок перевірку КП "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" одночасно з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін і додержання законодавства про захист прав споживачів, яка проводитиметься Держпродспоживслужбою у період з 08.04.2019 тривалістю 10 робочих днів узгоджується з положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Згідно з ч. 2 ст. 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п'яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Зі змісту ч. 2 ст. 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" також випливає, що методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методики), розробляються Державною регуляторною службою України, і затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідні Методики затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року №342, п. 2 якої визнані такими, що втратили чинність:
(1) Постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752 "Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)";
(2) Постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 362 "Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)";
пункт 20 змін, що вносяться до Постанов Кабінету Міністрів України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1103.
Таким чином, колегія суддів звертає увагу, що уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику. Натомість, переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342.
За таких обставин, органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Крім того, колегія суддів підтримує позицію суду першої інстанції, що відповідно до ст. 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів.
Отже, відсутність затвердженої та оприлюдненої на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акту органу державного нагляду (контролю) є підставою для недопуску посадових осіб такого органу до проведення перевірки.
Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Всі наведені апелянтом доводи не спростовують вірних висновків суду першої інстанції.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2020 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач Собків Я.М.
Суддя Глущенко Я.Б.
Суддя Черпіцька Л.Т.
Повний текст постанови виготовлено - 22 березня 2021 року.