24 березня 2021 року Чернігів Справа № 620/709/21
Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Непочатих В.О., розглянувши в спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін в приміщенні суду адміністративну справу за позовом заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави до Сосницької районної державної адміністрації Чернігівської області, Корюківської районної державної адміністрації Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, скасування пункту розпорядження,
Заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури звернувся в інтересах держави до суду з позовом до Сосницької районної державної адміністрації Чернігівської області, Корюківської районної державної адміністрації Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, скасування пункту розпорядження, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Сосницької районної державної адміністрації щодо не приведення у відповідність, шляхом внесення змін до розпорядження від 18.12.2020 № 244 «Про припинення повноважень голови Сосницької районної державної адміністрації» та зобов'язати Сосницьку районну державну адміністрацію внести зміни до розпорядження Сосницької державної адміністрації від 18.12.2020 № 244 «Про припинення повноважень голови Сосницької районної державної адміністрації», зазначивши про те, що ОСОБА_1 звільнено на підставі пункту 1 частини першої статті 36 КЗпП України, одночасно виключивши підставу звільнення - пункт 5 частини першої статті 41, статті 44, частину першу статті 83 КЗпП України;
- скасувати пункт 2 розпорядження Сосницької районної державної адміністрації від 18.12.2020 № 244 «Про припинення повноважень голови Сосницької районної державної адміністрації» щодо виплати ОСОБА_1 вихідної допомоги у розмірі шестимісячного середнього заробітку;
- визнати недійсним запис у трудовій книжці ОСОБА_1 щодо підстав звільнення з посади голови Сосницької районної державної адміністрації та зобов'язати відповідача внести зміни до трудової книжки ОСОБА_1 щодо формулювання причин звільнення, зазначивши, що його з 18.12.2020 звільнено на підставі пункту 1 частини першої статті 36 КЗпП України.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.02.2021 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
Від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 до суду надійшов відзив, в якому простить залишити позов без розгляду, оскільки питання дотримання трудового законодавства не може бути підставою для звернення прокурора з позовом до суду. Стверджує, що правомірність оскаржуваного розпорядження може бути перевірена головою Чернігівської обласної державної адміністрації в силу вимог Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Згідно частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частинами першою та другою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
За приписами частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.
У цій постанові Верховний Суд звернув увагу, що зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Також, Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд вказав, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Вказані висновки Верховного Суду є релевантними і до даної справи.
Звертаючись до суду з даним позовом в інтересах держави заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва з огляду на повідомлення Чернігівською обласною державною адміністрацією порушень допущених Сосницькою районною державною адміністрацією Чернігівської області при винесенні розпорядчих документів в частині звільнення ОСОБА_1 .
Згідно пункту 5 статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
Крім того, в силу вимог частини першої, третьої статті 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.
Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Отже, функції щодо захисту інтересів держави, про які йдеться в позовній заяві належать, передусім, до компетенції Чернігівської обласної державної адміністрації, як уповноваженого державою органу в межах спірних правовідносин, що має право самостійно скасувати оскаржуване розпорядження або звернутися до суду.
В даному випадку право на звернення до суду з цим позовом могло бути реалізоване заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури виключно у разі доведення ним, що вказаний суб'єкт владних повноважень захист інтересів не здійснює або здійснює його в неналежний спосіб.
За правовою позицією, наведеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Проте, позовна заява не містить жодних обставин, які б вказували на неможливість подання позову безпосередньо Чернігівською обласною державною адміністрацією, котра є уповноваженим органом у межах спірних правовідносин.
Та обставина, що Чернігівська обласна державна адміністрація зверталась до прокуратури Чернігівської області з листом від 23.12.2020 № 01-01-33/7870, в якому повідомила про порушення прийняття Сосницькою районною державною адміністрацією розпорядження від 18.12.2020 № 244 «Про припинення повноважень голови Сосницької районної державної адміністрації» та просила звернутися з позовною заявою до суду не позбавляла заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури з'ясувати причини, які б перешкоджали самостійному зверненню Чернігівською обласною державною адміністрацією до суду або скасування вказаного розпорядження, яке на його думку, суперечать Конституції України та законам України, за власною ініціативою.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури подано позов в інтересах держави без достатніх правових підстав, що стало наслідком порушення принципів рівності та змагальності сторін судового процесу як фундаментальних засад права на справедливий суд.
Пунктом 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
Беручи до уваги зазначене, суд приходить до висновку, що позовну заяву заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури необхідно залишити без розгляду.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Верховним Судом у постанові від 14.01.2021 у справі № 806/1002/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Також третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 у відзиві заявлено клопотання про стягнення з позивача судових витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 4500,00 грн.
Частиною одинадцятою статі 139 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судові витрати третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, стягуються на її користь зі сторони, визначеної відповідно до вимог цієї статті, залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
Зміст цієї норми дає підстави для висновку, що право на відшкодування судових витрат, понесених третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, реалізується за правилами розподілу судових витрат, які встановлені для тієї сторони у справі, на боці якої виступала ця третя особа, та залежно від того, заперечувала чи підтримувала така особа заявлені позовні вимоги.
У даній справі, ОСОБА_1 залучений до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, а тому понесені ним судові витрати повинні відшкодовуватися у порядку, визначеному частиною десятою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Так, відповідно до частини десятої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду внаслідок необґрунтованих дій позивача відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов'язаних з розглядом справи.
Тобто, необхідною умовою для застосування положень вказаної статті, у разі залишення позову без розгляду, є доведення факту вчинення позивачем необґрунтованих дій. Під такими діями слід розуміти безпідставне та/або штучне ініціювання судового провадження тощо.
Як встановлено судом, заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури подано позов в інтересах держави без достатніх правових підстав, що стало наслідком порушення принципів рівності та змагальності сторін судового процесу як фундаментальних засад права на справедливий суд, а тому третя особа має право на компенсацію судових витрат на професійну правничу допомогу.
Згідно статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи. Розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом. До витрат, пов'язаних з розглядом справи, належать витрати: 1) на професійну правничу допомогу; 2) сторін та їхніх представників, що пов'язані із прибуттям до суду; 3) пов'язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, експертів та проведенням експертиз; 4) пов'язані з витребуванням доказів, проведенням огляду доказів за їх місцезнаходженням, забезпеченням доказів; 5) пов'язані із вчиненням інших процесуальних дій або підготовкою до розгляду справи.
Згідно частин четвертої та п'ятої статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги. Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
За приписами частини дев'ятої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні питання про розподіл судових витрат суд враховує: 1) чи пов'язані ці витрати з розглядом справи; 2) чи є розмір таких витрат обґрунтованим та пропорційним до предмета спору, значення справи для сторін, в тому числі чи міг результат її вирішення вплинути на репутацію сторони або чи викликала справа публічний інтерес; 3) поведінку сторони під час розгляду справи, що призвела до затягування розгляду справи, зокрема, подання стороною явно необґрунтованих заяв і клопотань, безпідставне твердження або заперечення стороною певних обставин, які мають значення для справи, тощо; 4) дії сторони щодо досудового вирішення спору (у випадках, коли відповідно до закону досудове вирішення спору є обов'язковим) та щодо врегулювання спору мирним шляхом під час розгляду справи, стадію розгляду справи, на якій такі дії вчинялись.
На підтвердження витрат на професійну правничу допомогу в розмірі 4500,00 грн. суду надано договір про надання юридичних послуг від 05.02.2021, додаток № 1 від 05.02.2021 до договору про надання юридичних послуг від 05.02.2021, акт прийому-передачі наданих послуг від 10.03.2021, квитанцію до прибуткового касового ордеру № 94 від 10.03.2021, ордер на надання правничої (правової) допомоги від 10.03.2021, копію свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю.
Отже, понесені третьою особою витрати на професійну правничу допомогу підтверджені документально та знайшли своє відображення в матеріалах судової справи, а тому суд приходить до висновку про наявність правових підстав для стягнення з Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрат на професійну правничу допомогу в розмірі 4500,00 грн.
Керуючись статтями 134, 139, 240, 242, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави до Сосницької районної державної адміністрації Чернігівської області, Корюківської районної державної адміністрації Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, скасування пункту розпорядження - залишити без розгляду.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Чернігівської обласної прокуратури (вул. Князя Чорного, буд. 9, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 02910114) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати в розмірі 4500,00 грн.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею.
Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом п'ятнадцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 24.03.2021.
Суддя В.О. Непочатих