18 березня 2021 року
м. Київ
справа №803/381/17
адміністративне провадження №К/9901/29000/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А, Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року (головуючий суддя: Затолочний В.С., судді: Сеник Р.П., Шинкар Т.І.)
у справі № 803/381/17
за позовом ОСОБА_1
до Апеляційного суду Волинської області, Державної судової адміністрації України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
I. ПРОЦЕДУРА
1. 16 березня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила:
- зобов'язати Державну судову адміністрацію України виділити кошти Апеляційному суду Волинської області на виплату їй вихідної допомоги;
- визнати протиправною бездіяльність Апеляційного суду Волинської області щодо ненарахування та невиплати їй при виході у відставку вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою;
- зобов'язати Апеляційний суд Волинської області нарахувати та виплатити їй вихідну допомогу у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою;
- стягнути з відповідачів 640 грн. судового збору.
2. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2017 року та постановою Верховного Суду від 4 травня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. 12 травня 2020 року позивач звернулася до Волинського окружного адміністративного суду із заявою про перегляд за виключними обставинами постанови Волинського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2017 року в цій справі.
4. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 4 червня 2020 року заяву ОСОБА_1 про перегляд постанови у зв'язку з виключними обставинами задоволено. Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2017 року скасовано, а позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Апеляційного суду Волинської області щодо ненарахування та невиплаті ОСОБА_1 при виході у відставку вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою. Зобов'язано Апеляційний суд Волинської області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 вихідну допомогу у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою. Зобов'язано Державну судову адміністрацію України виділити кошти Апеляційному суду Волинської області на виплату ОСОБА_1 вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято постанову, якою в задоволенні заяви ОСОБА_1 про перегляд постанови у зв'язку з виключними обставинами відмовлено.
6. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. Ухвалою Верховного Суду від 7 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 з 3 серпня 1987 року по 14 вересня 1988 року працювала на посаді стажиста Ківерцівського районного народного суду Волинської області, з 15 вересня 1988 року по 12 квітня 1990 року - виконувала обов'язки народного судді Іваничівського районного народного суду Волинської області, з 12 квітня 1990 року по 12 вересня 1991 року - на посаді народного судді Маневицького районного народного суду, з 13 вересня 1991 року по 16 липня 1999 року - на посаді народного судді Ківерцівського районного народного суду Волинської області, з 19 липня 1999 року по 20 серпня 2001 року - на посаді судді Волинського обласного суду, з 20 серпня 2001 року по 15 вересня 2016 року - на посаді судді Апеляційного суду Волинської області, що підтверджується біографічною довідкою від 30 березня 2017 року, виданою Апеляційним судом Волинської області, записами у трудовій книжці НОМЕР_1 . Також, рішенням Ківерцівського районного суду Волинської області від 11 серпня 2006 року встановлено, що ОСОБА_1 з 22 лютого 1988 року по 22 березня 1988 року та з 16 травня 1988 року по 27 травня 1988 року виконувала обов'язки народного судді Ківерцівського районного народного суду, з 15 серпня 1988 року по 12 вересня 1988 року - обов'язки народного судді Іваничівського районного народного суду Волинської області.
9. Постановою Верховної Ради України від 8 вересня 2016 року №1515-VIII «Про звільнення суддів» відповідно до пункту 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України, у зв'язку із поданням заяви про відставку звільнено ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного Суду Волинської області.
10. При звільненні з посади судді 15 вересня 2016 року ОСОБА_1 нараховано до виплати 27791,17 грн., при цьому вихідну допомогу їй не було нараховано та не було виплачено, що підтверджується довідкою Апеляційного суду Волинської області від 30 березня 2017 року №21.
11. Водночас біографічною довідкою від 30 березня 2017 року підтверджується стаж роботи ОСОБА_1 на посаді судді станом на 15 вересня 2016 року - 28 років 2 місяці 13 днів.
12. У постанові від 7 квітня 2017 року Волинський окружний адміністративний суд дійшов до висновку, що на день звільнення ОСОБА_1 з посади судді Апеляційного суду Волинської області у зв'язку із поданням заяви про відставку (15 вересня 2016 року) у Законі №2453-VI була відсутня норма, яка б передбачала виплату вихідної допомоги судді, який вийшов у відставку, тому в Апеляційного суду Волинської області не було правових підстав для виплати позивачу вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
13. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд зазначив, що Закон України від 27 березня 2014 року №1166-VII «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні», яким виключено статтю 136 Закону № 2453-VI (яка передбачала виплату вихідної допомоги судді, який вийшов у відставку), неконституційним у встановленому порядку визнаний не був.
14. Постанова Волинського окружного адміністративного від 7 квітня 2017 року набрала законної сили 2 серпня 2017 року.
15. Оскільки рішенням Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року № 2-р(ІІ)/2020 у справі №3-311/2018 (4182/18, 4632/19, 5755/19) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України від 27 березня 2014 року №1166-VII «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» (далі - Закон №1166-VII), яким із Закону України від 7 липня 2010 року №2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон №2453-VI) виключено статтю 136, частиною першою якої передбачалось право судді, який вийшов у відставку, на виплату вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, позивач звернулася до Волинського окружного адміністративного суду із заявою про перегляд за виключними обставинами постанови Волинського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2017 року в адміністративній справі №803/381/17.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
16. Вирішуючи заяву про перегляд судового рішення за виключними обставинами, суд першої інстанції виходив з того, що перегляд судового рішення за виключними обставинами у зв'язку з застосуванням судом при вирішенні справи норм закону, які суперечать Конституції України, спрямований саме на виправлення судової помилки. За інших умов право особи ініціювати перегляд судового рішення у зв'язку з виключними обставинами на підставі пункту 1 частини п'ятої статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не можливо було б реалізувати, оскільки у будь-якому випадку ухвалення судового рішення передуватиме факту встановлення Конституційним Судом України неконституційності (конституційності) правової норми або її окремого положення.
17. Крім того, пункт 1 частини п'ятої статті 361 КАС України містить чіткі підстави, за наявності яких судовий спір може бути відновлено і остаточне судове рішення може бути переглянуто за виключними обставинами. Отже, встановивши, що в судовому спорі наявні вказані підстави, особа може з великою долею вірогідності передбачати своє право подати відповідну заяву. При цьому, жодних посилань на взаємозв'язок та взаємозалежність такого права від дати ухвалення рішення Конституційним Судом України ця норма не містить.
18. Апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції, скасував його та відмовив в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за виключними обставинами, посилаючись на те, що рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Позивач у своїй касаційній скарзі посилається на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права.
20. Підставою касаційного оскарження позивач вказала пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
21. Зазначає, що апеляційний суд не надав оцінки доводам наведеним у рішенні суду першої інстанції та її аргументам наведеним у відзиві на апеляційні скарги.
22. Вважає, що положення частини першої статті 245 КАС України не встановлює заборони на перегляд судового рішення, яке хоч і не передбачає примусового виконання, але яке водночас чинить вплив на права і свободи особи, перешкоджаючи їй в отриманні блага, щодо якого вона має принаймні законні сподівання чи покладаючи непропорційний тягар негативних наслідків, спричинених дією неконституційного закону.
23. Тому суд першої інстанції законно прийняв її заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами та розглянув її по суті ухваливши законне і обґрунтоване рішення.
24. Наголошує, що до осіб, які у судовому порядку оспорювали наявність, відсутність прав чи обов'язків, що ґрунтується на законі, визнаного згодом неконституційним, як в її випадку, діє спеціальне правове регулювання. Захист прав від наслідків неконституційності застосованого закону можливий через перегляд справи за виключними обставинами.
25. Інший підхід до зазначеного питання, про що вказав апеляційний суд у постанові робить неефективним інститут конституційної скарги і її права не відновлюються. Коли Конституційний Суд України задовольняє конституційну скаргу та визнає закон чи окремі його положення неконституційними, має бути механізм, що забезпечує реальне поновлення порушених прав осіб. Таким механізмом, на думку скаржника, є перегляд справи за виключними обставинами. Негативні наслідки порушення Конституції України не можуть бути усунені тільки констатацією невідповідності положень нормативного акту Конституції і не можуть бути виправлені в інший спосіб, окрім як за допомогою повторного судового провадження, а саме перегляд справи за виключними обставинами.
26. Посилається на позицію висловлену Верховним Судом в ухвалі від 20 лютого 2020 року у справі №808/1628/18. Перегляд судових рішень, які ухвалені на підставі положень закону, визнаних неконституційними, є одним із проявів «відповідальності» держави. У такий спосіб держава виконує свій обов'язок поновити права, які вона сама і порушила, ухваливши акт, який став об'єктом судового конституційного контролю і визнаний неконституційним.
27. Вважає, що наведені доводи підтверджують вмотивоване обґрунтування необхідності відступлення від висновку Верховного Суду, на який послався апеляційний суд в своїй постанові скасовуючи законне рішення суду першої інстанції.
28. Також позивач у касаційній скарзі зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а саме перегляд судових рішень за виключними обставинами у зв'язку з ухваленням Конституційним Судом України рішення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
30. Касаційне провадження у справі відкрито з підстави, зазначеної в пункті 2 частини четвертої статті 328 КАС України.
31. Пунктом 1 частини п'ятої статті 361 КАС України передбачено, що підставою для перегляду судових рішень у зв'язку з виключними обставинами є встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане.
32. В якості виключної обставини для перегляду постанови Волинського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2017 року в цій справі позивачем вказано ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 15 квітня 2020 року №2-р(ІІ)/2020, яким, зокрема, визнано такими, що не відповідають Конституції України, (є неконституційним) положення підпункту 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року №1166-VII. Підпунктом 1 пункту 28 розділу ІІ указаного Закону була виключена стаття 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» 7 липня 2010 року № 2453-VI, відповідно до якої (у редакції, чинній до 1 квітня 2014 року) судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
33. Частиною другою статті 152 Конституції України передбачено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
34. Зі змісту наведеної норми вбачається, що за загальним правилом рішення Конституційного Суду України змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати його ухвалення, якщо інше не встановлено самим рішенням.
35. Також у Рішенні від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їхнього виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їхню неконституційність.
36. Як зазначалось раніше, Рішенням Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року №2-р(ІІ)/2020 визнано такими, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) положення підпункту 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року №1166-VII.
37. Пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України визначено, що положення підпункту 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року №1166-VII, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
38. Таким чином, дія підпункту 1 пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" втратила чинність 15 квітня 2020 року. Спірні правовідносини між сторонами виникли до зазначеної дати.
39. За таких обставин, Рішення Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року №2-р(ІІ)/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного Рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
40. Отже, апеляційний суд дійшов законного та обґрунтованого висновку, що ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 15 квітня 2020 року №2-р(ІІ)/2020 не є підставою для перегляду постанови Волинського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2017 року, ухваленої у цій справі, у зв'язку з виключними обставинами.
41. Визнання неконституційними певних положень чинного законодавства в подальшому, не може мати наслідком визнання протиправними дій/рішень відповідача, які були вчинені/прийняті до визнання таких норм неконституційними, оскільки відповідач є суб'єктом владних повноважень, який в своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету міністрів, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, а тому не наділений повноваженнями не враховувати чинні на час прийняття відповідного рішення норми законодавства, про що правильно вказано судом апеляційної інстанції.
42. При цьому, апеляційний суд обґрунтовано послався на правову позицію, викладену Верховним Судом у постановах від 17 грудня 2019 року у справі №808/2492/18 та від 25 липня 2019 року у справі №804/3790/17, відповідно до якої не визнає права на перегляд за виключними обставинами судових рішень з підстав, передбачених пунктом 1 частини п'ятої статті 361 КАС України, оскільки на момент ухвалення судових рішень норма закону, згодом визнана неконституційною, була чинною.
43. Стосовно посилання скаржника на необхідність відступлення від правової позиції, викладеної Верховним Судом у постановах від 17 грудня 2019 року у справі №808/2492/18 та від 25 липня 2019 року у справі №804/3790/17, то мотиви, якими скаржник обґрунтував необхідність такого відступлення не є підставами для відступу від цієї правової позиції.
44. Крім того, Верховний Суд наголошує, що у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року (справа №822/2043/16), від 28 жовтня 2020 року (справа №823/2372/17), постанові об'єднаної палати Верховного Суду від 19 лютого 2021 року в справі №808/1628/18 сформований висновок щодо застосування пункту 1 частини п'ятої статті 361 КАС України. Відповідно до цього висновку, рішення Конституційного Суду України змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення. Підстави для відступу від вказаного висновку Верховного Суду, відсутні.
45. Посилання скаржника на ухвалу Верховного Суду від 20 лютого 2020 року у справі №808/1628/18 є безпідставним, оскільки цією ухвалою вказану справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п'ятої статті 346 КАС України, та її зміст не містить правових висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
46. Не заслуговують на увагу також аргументи позивача про те, що апеляційний суд не надав оцінку доводам наведеним у рішенні суду першої інстанції та її аргументам наведеним у відзиві на апеляційні скарги, оскільки суд зобов'язаний належним чином обґрунтувати своє рішення, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент, про що зазначає Європейський суд з прав людини у своєму рішенні «Проніна проти України». Водночас в контексті висновків, зроблених Європейським судом з прав людини у цьому рішенні, варто також зауважити, що суди повинні надати належну оцінку доречним, важливим, таким, що мають юридичне значення для правильності вирішення спору, аргументам сторін. На переконання Верховного Суду позивачем не зазначено таких доводів, які б могли поставити під сумнів правильність висновків суду апеляційної інстанції у цій справі.
47. Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення заяви позивача про перегляд за виключними обставинами постанови Волинського окружного адміністративного суду від 7 квітня 2017 року в цій справі.
48. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
49. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 356, 361 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року у справі №803/381/17 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді М.В. Білак
О.А. Губська
Н.М. Мартинюк