18 березня 2021 року
м. Київ
справа №826/25444/15
адміністративне провадження №К/9901/67221/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
при секретарі - Мовчан А.В.,
за участю:
позивача - ОСОБА_1 ,
представника позивача - Боженка І.Ф.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження
касаційну скаргу Державної фіскальної служби України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року (головуючий суддя Пащенко К.С.)
та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року (головуючий суддя - Кузьмишина О.М., судді: Костюк О.Л., Пилипенко О.Є.)
у справі № 826/25444/15
за позовом ОСОБА_1
до Державної фіскальної служби України
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
В листопаді 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач, скаржник, ДФС України), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 26.10.2015 № 3401-о «Про звільнення ОСОБА_1 »;
поновити ОСОБА_1 на посаді заступника директора Департаменту - начальника управління декларування та митних режимів Департаменту організації митного контролю та оформлення Державної фіскальної служби України;
стягнути на користь позивача з Державної фіскальної служби України середню заробітну плату за час вимушеного прогулу.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код: НОМЕР_1 ) задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної фіскальної служби України від 26.10.2015 № 3401-о «Про звільнення ОСОБА_1 ».
Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника директора Департаменту - начальника управління декларування та митних режимів Департаменту організації митного контролю та оформлення Державної фіскальної служби України з 27.10.2015.
Стягнуто з Державної фіскальної служби України на користь ОСОБА_1 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 319347,20 грн. (триста дев'ятнадцять тисяч триста сорок сім гривень 20 коп.).
Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код: НОМЕР_1 ) на посаді заступника директора Департаменту - начальника управління декларування та митних режимів Департаменту організації митного контролю та оформлення Державної фіскальної служби України з 27.10.2015 та в частині стягнення з Державної фіскальної служби України (04655, м. Київ, Львівська площа, 8, код ЄДРПОУ: 39292197) на його користь середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій зазначили, що у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року позивач не обіймав посаду керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, оскільки, як вже встановлено судами, по-перше, Державна митна служба України (далі - ДМС України) не була органом, який формує та реалізує державну митну політику, по-друге, відділ застосування митних режимів, який очолював позивач, не є самостійним структурним підрозділом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та митну політику, то застосування до позивача критеріїв, передбачених п. 7 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» є, за висновком суду, необґрунтованим та безпідставним. Суди також вказали, що ні Законом України «Про очищення влади», ні іншим підзаконним нормативно-правовим актом, прийнятим на його виконання, не передбачені в якості правової підстави для звільнення вказані акти.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
06 грудня 2018 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Державної фіскальної служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, в якій відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені рішення судів та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Державна фіскальна служба України вказує на те, що позивача було звільнено із займаної посади у відповідності до вимог чинного законодавства з тих підстав, що на останнього поширюються визначені Законом України «Про очищення влади» критерії щодо працюючих керівників, заступників керівників самостійних структурних підрозділів ДФС.
Позивачем відзиву на дану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2018 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 10 березня 2021 року касаційну скаргу Державної фіскальної служби України призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Наказом ДФС України від 26.10.2015 № 3401-о позивача звільнено з посади заступника директора Департаменту - начальника управління декларування та митних режимів Департаменту організації митного контролю та оформлення ДФС України з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
Вказаний наказ прийнятий на підставі п. 72 ч. 1 ст. 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), звіту про результати проведення перевірки щодо виконання ДФС України норм Закону України "Про очищення влади", п. 6 витягу з протоколу № 116 засідання Кабінету Міністрів України від 21.10.2015.
На виконання п. 3 витягу з протоколу № 100 засідання Кабінету Міністрів України спільна робоча група з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства України з питань державної служби та Секретаріату Кабінету міністрів України провела перевірку виконання ДФС України норм Закону України "Про очищення влади" та постанови Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 563, за результатом якої складено звіт від 21.10.2015, відповідно до якого робочою групою перевірено матеріали особових справ та виявлено, зокрема, 37 осіб на яких поширюються визначені названим Законом критерії, у тому числі позивача.
В наданих у такому звіті пропозиціях (п. 1), спільною робочою групою голові ДФС України запропоновано, на виконання норм Закону України "Про очищення влади" та на підставі п. 72 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, невідкладно вжити заходів щодо звільнення з посад осіб, до яких застосовується заборона передбачена ч. 3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", на основі критеріїв, визначених ч.ч. 1, 2 ст. 3 Закону України "Про очищення влади", у тому числі до посадових осіб, які наведені в додатках 4 та 5.
З додатку 4 "Перелік посадових осіб Центрального апарату ДФС України до яких не було застосовано заборону передбачену ч. 3 ст. 1 Закону" до вказаного звіту видно, що позивач, як заступник директора Департаменту - начальника управління декларування та митних режимів Департаменту організації митного контролю та оформлення ДФС України, який у період 10.2008-04.2010 займав посаду директора Департаменту декларування та митних режимів ДМС, 04.2010-03.2011 - директор Департаменту митних режимів та організації митного оформлення ДМС, 03.2011-03.2013 - заступник директора Департаменту організації митного контролю та оформлення - начальник управління декларування та митних режимів ДМС, відповідає, передбаченим ч. 1 ст. 3 Закону України "Про очищення влади", критеріям.
Судами встановлено, що позивач дійсно проходив службу: у період з 28.10.2008 по 21.04.2010 на посаді директора Департаменту декларування та митних режимів ДМС (наказ від 28.10.2008 № 2305-к), з 22.04.2010 по 28.03.2011 на посаді директора Департаменту митних режимів та організації митного оформлення ДМС (наказ від 22.04.2010 № 657-к), з 29.03.2011 по 18.03.2013 на посаді заступника директора Департаменту організації митного контролю та оформлення - начальника управління декларування та митних режимів ДМС (наказ від 28.03.2011 № 552-к).
У 2015 році позивач пройшов спеціальну перевірку, передбачену Законом України "Про очищення влади" (довідка від 19.05.2015), за результатами якої, жодних обмежень або застережень щодо можливості займати посаду державного службовця, органами, уповноваженими на проведення спеціальної перевірки, встановлено не було.
Згідно з висновком Васильківської ОДПІ ГУ ДФС у Київській області в поданій позивачем декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2013 рік майно, доходи та витрати, набуті за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про очищення влади", відповідає наявній в податкового органу інформації про доходи, отримані позивачем із законних джерел.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Стаття 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 1 статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII): очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Пункт 10 частини 1 статті 2 Закону №1682-VII: заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади.
Частина 3 статті 1 Закону №1682-VII: протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Пункт 8 частини 1 статті 3 Закону №1682-VII: заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Частина 1 статті 4 Закону №1682-VII: особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.
Частина 1 статті 5 Закону №1682-VII: органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України.
Частина 4 статті 5 Закону №1682-VII: організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.
Частина 5 статті 5 Закону №1682-VII: перевірці підлягають:
достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону;
достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" (далі - декларація), набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Частина 7 статті 5 Закону №1682-VII: керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на третій день після отримання заяви надсилає до відповідних районних, міських (міст обласного значення), районних у містах територіальних органів державної влади за місцем проживання особи, до компетенції яких належить проведення перевірки відповідних відомостей, визначених у пункті 1 частини п'ятої цієї статті, запити про перевірку відомостей щодо особи, стосовно якої проводиться перевірка, до яких додаються копії заяви.
Частина 12 статті 5 Закону №1682-VII: у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п'ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.
Частина 14 статті 5 Закону №1682-VII: керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п'ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
Частина 15 статті 5 Закону №1682-VII: усі матеріали перевірки, які надійшли до керівника органу, передбаченого частиною четвертою цієї статті, додаються до особової справи особи, стосовно якої проводилася перевірка.
Пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1682-VII: встановити, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:
звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;
інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені цим Законом.
Пункт 14 Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563 (далі - Порядок №563, редакція на момент проведення перевірки у відношенні позивача): відповідальний структурний підрозділ протягом десяти днів з дня надходження заяви особи, яка підлягає перевірці, на підставі відомостей, наявних в особовій справі такої особи, перевіряє достовірність відомостей, зазначених у заяві, щодо незастосування до неї заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону, на основі критеріїв, визначених пунктами 1 - 8 частини другої, пунктами 1 і 2 частини четвертої статті 3 Закону.
Пункт 15 Порядку №563: у разі виявлення відповідальним структурним підрозділом відомостей щодо застосування до особи, яка підлягає перевірці, заборони, передбаченої пунктом 14 цього Порядку, керівник органу не пізніше ніж на третій день з дня виявлення таких відомостей приймає рішення про звільнення такої особи і в той самий день надсилає його копію до Мін'юсту в паперовій та електронній формі (скановану копію у форматі pdf) разом з відомостями про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою статті 1 Закону (прізвище, ім'я, по батькові, дата та місце народження, серія та номер паспорта громадянина України, ким і коли виданий, реєстраційний номер облікової картки платника податків, місце проживання, місце роботи, посада на час застосування положення Закону, інформація про критерій, на підставі якого застосовано заборону), в паперовій та електронній формі (у форматі Microsoft Word), які протягом трьох днів з дня їх надходження вносяться до Реєстру.
Пункт 16 Порядку №563: відомості про особу, яка підлягає перевірці (прізвище, ім'я, по батькові, місце роботи, посада на час застосування положення Закону, інформація про підстави для застосування до особи заборон, визначених статтею 1 Закону, та строк, на який на особу поширюється заборона, передбачена частиною третьою або четвертою статті 1 Закону), не пізніш як на третій день з дня їх надходження до Мін'юсту розміщуються на офіційному веб-сайті Міністерства.
Пункт 7-2 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України: трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Суд зазначає, що у контексті частини другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
При цьому ця ж норма визначає, що очищення влади (люстрація) ґрунтується на принципі індивідуальної відповідальності.
Звільнення ж ОСОБА_1 відбулось виключно з тих підстав, що він в період 10.2008-04.2010 займав посаду директора Департаменту декларування та митних режимів ДМС, 04.2010-03.2011 - директор Департаменту митних режимів та організації митного оформлення ДМС, 03.2011-03.2013 - заступник директора Департаменту організації митного контролю та оформлення - начальник управління декларування та митних режимів ДМС, які підпадають під дію статті 3 Закону №1682-VII, що визначає критерії здійснення очищення влади (люстрації).
Частинами першою-третьою статті 8 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача дот суду з цим позовом) передбачалось, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.
Міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.
Парламентська Асамблея Ради Європи у Керівних принципах для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права зауважила таке:
"Щоб відповідати вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, люстрація повинна бути спрямована на загрози основоположним правам людини і процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу. Мета люстрації полягає не в покаранні тих осіб, які вважаються винними, - що є завданням прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а в захисті новоствореної демократії.
Люстрація має здійснюватися спеціально створеною незалежною комісією шанованих суспільством громадян, запропонованих главою держави та затверджених парламентом;
Люстрація може бути застосована тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб'єкт люстрації, створенню вільної демократії, зокрема шляхом використання конкретної посади, яку обіймає цей суб'єкт, для порушення прав людини або блокування демократичних процесів;
Люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на підставі чинного Кримінального кодексу України та відповідно до усіх процедур і гарантій кримінального переслідування;
Люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб'єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії, тобто посади державної служби, які передбачають значну відповідальність за визначення або виконання державної політики та заходів, що стосуються внутрішньої безпеки або щодо посад державної служби, які передбачають надання наказу та/або вчинення порушення прав людини, таких як правоохоронні органи, служба безпеки і розвідки, судові органи та прокуратура <…>
Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) на 101 Пленарній сесії схвалила проміжний висновок щодо Закону "Про очищення влади", згідно з яким:
Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.
Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, упродовж якого пан Янукович був Президентом України, зрештою поставить під сумнів реальне функціонування положень Конституції та законодавства України, як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права.
Закон України "Про очищення влади" містить кілька серйозних недоліків і потребує перегляду принаймні таких положень:
Люстрація повинна стосуватися тільки посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий.
Вина має бути доведена у кожному конкретному випадку та не може припускатися на підставі лише приналежності до категорії органів державної влади; критерії для люстрації мають бути переглянуті;
Відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції України та покладена на спеціально створену незалежну комісію за активної участі громадянського суспільства.
Процедура люстрації повинна поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на захисника, рівність сторін, право бути вислуханим особисто); судове провадження має призупиняти адміністративне рішення щодо люстрації до ухвалення остаточного рішення; Закон України "Про очищення влади" має прямо передбачати ці гарантії.
Відомості про осіб, що підлягають люстраційним заходам, мають оприлюднюватися тільки після ухвалення остаточного рішення суду.
За змістом статті 32 Конвенції питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду з прав людини (надалі також Суд, ЄСПЛ).
Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.
Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.
Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
За сталою практикою ЄСПЛ поняття приватне життя "охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру" (див. пункт 25 "C. проти Бельгії" від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції "захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом" (див. пункт 61 рішення Суду у справі "Pretty проти Сполученого Королівства" (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття "приватне життя" не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі "Niemietz проти Німеччини" від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на "приватне життя" (див. пункт 47 рішення Суду у справі "Sidabras and Dћiautas проти Латвії" (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі "Bigaeva проти Греції" від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі "Ozpinar проти Туреччини" від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі "Pfeifer проти Австрії" від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі "A. проти Норвегії" від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі "Олександр Волков проти України" (заява № 21722/11)).
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі "Скордіно проти Італії" (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі "Щокін проти України" (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).
У пунктах 294-300 рішення у справі "Полях та інші проти України" (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року), досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявників із посад через обіймання певних посад на підставі Закону України "Про очищення влади", ЄСПЛ зауважив на такому:
"Суд зазначає, що застосування до заявників передбачених Законом "Про очищення влади" заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан Янукович був Президентом України. Подальші твердження про проступки третього заявника не змінюють цього факту (див. пункт 305).
<…> застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
<…> у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено "презумпцію невинуватості" та "індивідуальну відповідальність". На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами <…>
Крім того, Суд не переконаний, що законодавчий механізм був достатньо вузько розробленим для вирішення "нагальної суспільної потреби", яку мав би переслідувати Закон "Про очищення влади". У зв'язку з цим слід зазначити, що законодавчий механізм був набагато ширшим та універсальнішим, аніж розроблений, наприклад, Польщею (див. згадане рішення у справі "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), пункти 27 - 29) або Латвією (див. згадане рішення у справі "Жданока проти Латвії" (Ћdanoka v. Latvia), пункти 57 і 126), сфера застосування яких обмежувалася особами, які відіграли активну роль у діяльності колишньої влади, яка не була демократичною.
<…> передбачені Законом "Про очищення влади" заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан Янукович став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана Януковича.
Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом "Про очищення влади", є прихід до влади пана Януковича (див. пункт 7), а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави.
У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).
Із вищенаведеного висновується таке.
Застосування до осіб заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України "Про очищення влади", може здійснюватися виключно крізь призму приписів частини другої статті 1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та з урахуванням відповідних принципів, зокрема, верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.
Тобто, має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 17 червня 2020 року у справі №826/1137/16, від 12 серпня 2020 року у справі №826/17778/14, від 25 листопада 2020 року у справі № 826/25523/15.
Натомість у випадку, що розглядається, ОСОБА_1 було звільнено виключно через обіймання ним певних посад.
Під час розгляду цієї справи в судах першої й апеляційної інстанцій відповідачі не наводили жодних подібних аргументів.
Відтак, у випадку, що розглядається, застосування до позивача заборон, передбачених положеннями Закону України "Про очищення влади", не може вважатись ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов'язань за статтею 8 Конвенції.
Отже, звільнення позивача та інші спірні дії відповідача є протиправними.
З огляду на вищенаведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для скасування спірного у цій справі наказу про звільнення позивача та поновлення останнього на посаді із виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу, водночас мотиви задоволення позову підлягають зміні з урахуванням висновків, наведених Верховним Судом у цій постанові.
Також Суд зазначає, що з огляду на сам факт протиправності застосування до позивача заборон, передбачених Законом України "Про очищення влади", обставини дотримання відповідачами процедури його звільнення не потребують з'ясування.
Суд вказує, що скаржником в касаційній скарзі не оскаржувався зроблений судами попередніх інстанцій розрахунок суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що стягнута на користь позивача, тому судові рішення в цій частині судом касаційної інстанції не переглядались.
Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Враховуючи вищенаведене, Суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в мотивувальних частинах з урахуванням висновків, наведених Верховним Судом у цій постанові.
Керуючись статтями 341, 344, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційну скаргу Державної фіскальної служби України задовольнити частково.
Змінити мотивувальні частини рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, виклавши їх у редакції цієї постанови Верховного Суду
У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року в цій справі залишити без змін.
Повний текст постанови складено 18.03.2021.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н.В. Шевцова