17 березня 2021 року
м. Київ
справа № 160/3121/20
адміністративне провадження № К/9901/29730/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.04.2020 (головуючий суддя - О.В. Серьогіна)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31.07.2020 (головуючий суддя - С.Ю. Чумак, судді - С.В. Чабаненко, І.В. Юрко)
у справі № 160/3121/20
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області,
Міністерства внутрішніх справ України
про визнання незаконним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області, Міністерства внутрішніх справ України, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області від 23.07.2014 № 256 о/с про звільнення з органів внутрішніх справ України за власним бажанням;
- зобов'язати відповідача - Міністерство внутрішніх справ України поновити позивача на посаді старшого інспектора дозвільної системи сектора охорони громадського порядку органів внутрішніх справ України;
- стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу (з 23.07.2014 по день поновлення на посаді).
2. Також в позовній заяві позивач просить поновити йому строк звернення до адміністративного суду, оскільки про порушення своїх прав та інтересів позивачу стало відомо 03.03.2020, копію наказу від 23.07.2014 чи витягу з нього, а також трудової книжки посадовими особами органів внутрішніх справ позивачу не вручалися і на адресу позивача не надходили.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.04.2020 в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду відмовлено. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області, Міністерства внутрішніх справ України про скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення заробітку за час вимушеного прогулу - повернуто позивачу без розгляду.
4. При постановленні ухвали суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано належних та достатніх доказів, які б засвідчували факт наявності об'єктивно непереборних обставин, які унеможливлювали звернення до суду у встановлений частиною п'ятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України. Враховуючи невиконання позивачем вимог ухвали суду та не усунення недоліків позовної заяви, яку залишено без руху, суд першої інстанції на підставі частини п'ятої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов повернув позивачеві.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 31.07.2020 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.04.2020 в адміністративній справі № 160/3121/20 змінено. Резолютивну частину ухвали доповнено абзацом 2 такого змісту: «Визнати підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду з позовною заявою про скасування наказу про звільнення від 23.07.2014 № 256 о/с, поновлення на посаді та стягнення заробітку за час вимушеного прогулу, наведені ОСОБА_1 , неповажними». Мотивувальну частину ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.04.2020 в адміністративній справі № 160/3121/20 викладено в редакції постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 31.07.2020. В іншій частині ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.04.2020 в адміністративній справі № 160/3121/20 залишено без змін.
6. При прийнятті постанови суд апеляційної інстанції виходив з того, що перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається з моменту, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Суд апеляційної інстанції зауважив, що спірний наказ прийнято 23.07.2014, тоді як позивач звернувся до суду з позовом лише у 2020 році. Водночас, позивачем не зазначені поважні причини, які перешкоджали йому протягом більше 5 років звернутися до суду. Необізнаність із приписами чинного законодавства через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися про це не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду, оскільки обумовлені суб'єктивним ставленням особи до цих обставин. Крім того, судом апеляційної інстанції надано оцінку доданим до матеріалів справи відповідачем, як додатки до відзиву, копії рапорту на звільнення та послужного списку позивача, що дало суду апеляційної інстанції стверджувати про обізнаність позивача про прийняття наказу ще 23.07.2014. Таким чином, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що наведені позивачем підстави в обґрунтування причин пропуску строку звернення до суду, є неповажними. Разом з тим, апеляційний суд зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про повернення позовної заяви з підстав передбачених частиною п'ятою статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки суд першої інстанції повинен був постановити ухвалу про повернення позовної заяви на підставі частини другої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на невідповідність висновків судів першої та апеляційної інстанцій обставинам справи та порушення судами норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити в адміністративній справі нове рішення, яким задовольнити заявлене позивачем клопотання про поновлення строку звернення до адміністративного суду.
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що про своє звільнення з органів внутрішніх справ за власним бажанням йому стало відомо випадково. Дізнавшись про порушення своїх прав позивач одразу звернувся до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області з заявою від 07.02.2020. У відповідь на вказану заяву на адресу позивача надійшов витяг з наказу від 23.07.2014 № 256 о/с про звільнення позивача з органів внутрішніх справ за власним бажанням. Вказаний витяг був отриманий позивачем 09.04.2020. До 09.04.2020 вказаний наказ чи витяг з нього позивачу не вручався і поштою на адресу позивача не надходив. Тому на переконання позивача він має право на поновлення строку звернення до суду.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
10. Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
11. Ухвалою Верховного Суду від 16.03.2021 адміністративну справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
Нормативне врегулювання
12. Відповідно до частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
13. Згідно із абзацом 1 частини другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
14. Частиною третьою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017) визначено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
15. Частиною першою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній після 15.12.2017) передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
16. Відповідно до частин третьої, п'ятої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
17. За змістом частин першої та другої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Оцінка Верховного Суду
18. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.
19. Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення її прав, свобод чи інтересів.
20. Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів).
21. При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
22. У справі, що розглядається, судами встановлено, що позивач звернувся до суду з позовом 10.03.2020 про оскарження наказу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області № 256о/с від 23.07.2014.
23. Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що зі змісту рапорту вбачається, що позивач просив звільнити його з органів внутрішніх справ за власним бажанням з 23.07.2014. Також на послужному списку є запис від 23.07.2014 про отримання трудової книжки та запис від 24.07.2014 про отримання військового квитка.
24. Таким чином, саме з 23.07.2014 позивач був обізнаний про порушення свого права. Отже у спірних правовідносинах початок перебігу строку звернення до суду розпочався з дати отримання позивачем трудової книжки в день звільнення, тобто з 23.07.2014. Проте з позовом позивач звернувся до суду лише 10.03.2020, тобто з пропуском місячного строку звернення до суду.
25. Таким чином, враховуючи те, що позивачем пропущений встановлений законом строк звернення до суду з даними позовними вимогами, належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом позивачем не наведено та не доведено, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність поважних причин для поновлення строку звернення до суду з даним позовом.
26. Крім того, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що у справі, яка розглядається застосуванню підлягають положення статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України, якою врегульовано наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду.
27. Разом з тим, суд касаційної інстанції наголошує, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
28. Слід зауважити, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини набувають ознак стабільності.
29. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).
30. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
31. Практики Європейського суду з прав людини свідчить про те, що у процесі прийняття рішень стосовно поновлення строків звернення до суду або оскарження судового рішення, Європейський суд з прав людини виходить із наступного: 1) поновлення пропущеного строку звернення до суду або оскарження судового рішення є порушенням принципу правової визначеності, відтак, у кожному випадку таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим; 2) поновленню підлягає лише той строк, який пропущений з поважних, об'єктивних, непереборних, не залежних від волі та поведінки особи обставин; 3) оцінка поважності причин пропуску строку має здійснюватися індивідуально у кожній справі; 4) будь-які поважні причини пропуску строку не можуть розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення строку; 5) необхідно враховувати тривалість пропуску строку, а також можливі наслідки його відновлення для інших осіб.
32. Водночас навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», п. 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
33. Крім того, чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, а також строки для подання апеляційної чи касаційної скарги, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи.
34. Щодо доводів касаційної скарги позивача про розгляд справи судами попередніх інстанцій за відсутності позивача, який не був повідомлений про дату і час судових засідань, у зв'язку з чим не мав можливості особисто повідомити суди про обставини пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду суд касаційної інстанції зазначає наступне.
35. З матеріалів справи встановлено, що суд першої інстанції не розглядав справу у судовому засіданні, а тому позивач не міг бути повідомлений про дату, час і місце судового засідання у справі, провадження в якій не відкрито.
36. Суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на підставі пункту 1 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.
37. Частиною третьою статті 296 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що апеляційна скарга може містити клопотання особи про розгляд справи за її участі. За відсутності такого клопотання вважається, що особа не бажає брати участі у судовому засіданні суду апеляційної інстанції.
38. З матеріалів справи встановлено, що апеляційна скарга ОСОБА_1 не містить клопотання позивача про розгляд справи за його участі.
39. Таким чином, доводи позивача щодо неможливості особисто повідомити суди про обставини пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду, у зв'язку із відсутністю позивача у судових засіданнях, судом касаційної інстанції відхиляються.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
40. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
41. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.04.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31.07.2020 у справі № 160/3121/20 залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді А.В. Жук
Н.М. Мартинюк