Іменем України
17 березня 2021 року
Київ
справа №640/19167/20
адміністративне провадження №К/9901/36895/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.08.2020 (суддя-доповідач - В.В. Аверкова)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2020 (суддя-доповідач - В.В. Кузьменко, судді - Я. М. Василенко, А.Г. Степанюк)
у справі № 640/19167/20
за заявою про забезпечення позову до подання позовної заяви ОСОБА_1 , приватного виконавця виконавчого округу міста Києва
до Міністерства юстиції України,
Дисциплінарної комісії приватних виконавців,
встановив:
Обставини справи
1. Приватний виконавець виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявою про забезпечення позову до подання позовної заяви, в якій просить суд вжити заходи забезпечення позову шляхом:
- зупинення дії рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 12.08.2020, яке прийнято за результатами розгляду подання Міністерства юстиції України № 2597/20.5.1/32-20 від 16.07.2020, про притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, в частині застосування до приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця строком на три місяці;
- заборони Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 12.06.2020, яке прийнято за результатами розгляду подання Міністерства юстиції України № 2597/20.5.1/32-20 від 16.07.2020, про притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
2. Обґрунтовуючи необхідність застосування заходів забезпечення позову заявник вказує на очевидну протиправність спірних дій та рішень відповідачів, що полягають у грубому порушенні Конституції і законів України при їх вчиненні (прийнятті) та щодо безпідставності таких дій та рішень з огляду на те, що норми законодавства у сфері виконавчого провадження, зокрема у частині відсутності у Дисциплінарної комісії приватних виконавців та у Міністерства юстиції України законних повноважень для вчинення дій з розгляду скарг боржників у виконавчих провадженнях з примусового виконання рішень судів в цивільних справах на процесуальні дії, бездіяльність і рішення приватного виконавця, а також по прийняттю рішень за наслідками розгляду таких скарг. Також заявник вказує, що в ситуації, яка склалась, є обидва аспекти, які визначені частиною другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, для постановлення судом ухвали про забезпечення позову, а саме: можливість настання негативних наслідків в разі невжиття заходів забезпечення позову та очевидна протиправність оскаржуваних рішень.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.08.2020, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2020, заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову до подання позовної заяви задоволено. Зупинено дію рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 12.08.2020 про притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, в частині застосування до приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця строком на три місяці - до набрання законної сили рішенням по суті спору у справі. Заборонено Міністерству юстиції України до набрання законної сили рішенням по суті спору у справі вчиняти запис в Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 на підставі рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 12.06.2020 про притягнення приватного виконавця ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що незастосування заходів забезпечення позову у межах спірних правовідносин створює очевидну небезпеку та ускладнення ефективного захисту (поновлення) оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких вона звернулась до суду, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Суд першої інстанції звернув увагу на те, що дисциплінарне стягнення та його наслідки невідворотно будуть застосовані до приватного виконавця після набрання законної сили судовим рішенням у цій справі, якщо у задоволенні позову буде відмовлено. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що забезпечення позову у даній справі не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища заявника до набрання законної сили рішенням у даній справі. Також суди звернули увагу на те, що правомірність рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців підлягатиме дослідженню під час судового вирішення справи за позовом, з яким приватний виконавець виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 має намір звернутися.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міністерство юстиції України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, прийняти нове рішення, яким у задоволенні заяви приватного виконавця ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги представник Міністерства юстиції України вказує, що суди попередніх інстанцій протиправно вирішили питання очевидності протиправності оспорюваного рішення, оскільки встановлення такої очевидності ознак протиправності таких рішень без розгляду справи по суті є неприпустимим та такі ознаки можуть бути встановлені виключно в ході судового розгляду адміністративної справи по суті. Також зазначає, що судами не встановлено існування обставин, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди правам, свободам та інтересам позивача та/або іншим особам до ухвалення рішення в адміністративній справі. Крім того, скаржник звертає увагу, що суди попередніх інстанцій в порушення Кодексу адміністративного судочинства України не надали правової оцінки твердженням Міністерства юстиції України тому, що рішення, не введене в дію наказом Міністерства юстиції України не може бути оскарженим в суді, а відповідно і в застосуванні заходів щодо забезпечення такого позову не має необхідності. Зазначає, що судами не взято до уваги висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06.02.2019 у справі № 826/13306/18 та від 24.11.2020 у справі № 640/9636/20.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить відхилити доводи відповідачів, викладені в касаційній скарзі, залишити в силі ухвалу та постанову судів першої та апеляційної інстанцій.
8. Міністерством юстиції України подано додаткові пояснення у справі, в яких скаржник заперечує проти міркувань ОСОБА_1 , вважає пояснення, міркування та аргументи позивача, які викладені у її відзиві необґрунтованими, безпідставними та такими, що не відповідають дійсності.
9. Позивачем на підставі статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України подано додаткові пояснення, у яких позивач вказує, що висловлені відповідачами у додаткових поясненнях міркування та доводи є недоречними, необґрунтованими та безпідставними, просить відхилити доводи відповідачів, викладені у касаційній скарзі та у додаткових поясненнях, залишити в силі рішення судів попередніх інстанцій.
Рух касаційної скарги
10. Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України.
11. Ухвалою Верховного Суду від 15.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Нормативне врегулювання
12. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.
13. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
14. Відповідно до вимог частини першої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
15. Згідно з частиною другою статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
16. Вказані підстави для вжиття заходів забезпечення позову є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
17. За змістом частини другої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
18. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина шоста статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України).
19. Тобто, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав, будуть значними.
20. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
21. Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
22. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Оцінка Верховного Суду
23. Судами встановлено, що 12.08.2020 за результатами розгляду подання Міністерства юстиції України № 2597/20.5.1/32-20 від 16.07.2020 про притягнення приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності Дисциплінарною комісією приватних виконавців прийнято рішення про задоволення подання Міністерства юстиції України про притягнення приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосування до неї дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності строком на три місяці.
24. Приватний виконавець виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 своєю заявою, як засіб забезпечення позову до подання позовної заяви, просила суд зупинити дію такого рішення та заборонити Міністерству юстиції України до вирішення справи по суті вчиняти запис у Єдиному реєстрі приватних виконавців України про зупинення діяльності заявника.
25. Відтак, фактично звернення заявника до суду із відповідною заявою обумовлено зупиненням дії дисциплінарного стягнення, законність чи протиправність накладення якого є предметом дослідження за результатами окремого судового розгляду.
26. Водночас, за результатами розгляду заяви позивача про забезпечення позову, встановлено, що позивачем не доведено та документально не підтверджено обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, що унеможливило б захист його прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі. Крім того, до заяви не додано жодних доказів на підтвердження того, що невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду.
27. Таким чином, задоволення даної заяви про забезпечення позову, шляхом зупинення дії правового акта індивідуальної дії про накладення дисциплінарного стягнення шляхом зупинення діяльності приватного виконавця виконавчого округу міста Києва ОСОБА_1 та заборони його реалізації, є фактично продовженням виконання заявником своїх службових обов'язків.
28. Проте ухвала суду про забезпечення позову не може бути підставою зміни таких правовідносин.
29. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 05.09.2019 у справі № 01-07/12/18 та у постанові від 18.02.2021 у справі № ЗД/380/35/20.
30. Також суд касаційної інстанції зазначає, що забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 12.08.2020 є фактично вирішенням спору по суті, оскільки приватний виконавець в подальшому здійснює виконавчі дії, незважаючи на те, що оскаржуване рішення, дію якого зупинено, винесено з підстав порушення вимог законодавства при здійсненні виконавчого провадження, що може в подальшому зашкодити правам третіх осіб.
31. З урахуванням викладеного, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
32. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
33. Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення нового рішення у справі.
Керуючись статтями 150, 151, 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.08.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2020 у справі № 640/19167/20 скасувати.
3. У задоволенні заяви ОСОБА_1 , приватного виконавця виконавчого округу міста Києва про забезпечення позову - відмовити у повному обсязі.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді А.В. жук
Н.М. Мартинюк