18 березня 2021 року
м. Київ
справа № 420/5820/20
адміністративне провадження № К/9901/35570/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Коваленко Н.В., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Варда Плюс» на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2020р. (судді - Бойко А.В., Домусчі С.Д., Шевчук О.А.) у справі за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Державної інспекції містобудування України до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третя особа - ТОВ «Варда Плюс» про визнання дій протиправними та скасування дозволу на виконання будівельних робіт,
Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Державної інспекції містобудування України, в особі яких звернувся перший заступник прокурора Одеської області звернувся до суду з позовом, в якому просив:
визнати протиправними дії відповідача щодо видачі 02.09.2019р. ТОВ «Варда Плюс» дозволу №ОД 112192452146 на виконання будівельних робіт, а саме - «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Французький бульвар,1/5»;
скасувати дозвіл від 02.09.2019р. №ОД 112192452146, виданий Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради.
Також 03.09.2020р. заступник прокурора Одеської області звернувся до суду із заявою щодо забезпечення позову шляхом:
зупинення дії дозволу на виконання будівельних робіт від 02.09.2019р. №ОД 112192452146, виданого Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради;
заборони ТОВ «Варда Плюс» та будь-яким іншим особам здійснювати підготовчі та/або будівельні роботи на земельній ділянці, площею 0,6844 га, розташованій за адресою: м. Одеса, бульвар Французький,1/5, кадастровий номер 5110137500:48:01:0010, на підставі дозволу на виконання будівельних робіт №ОД 112192452146 від 02.09.2019р., виданого Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради.
В обґрунтування заяви про забезпечення позову позивач посилався на те, що виходячи з запланованих архітектурно-планувальних рішень вбачається, що вказаний об'єкт будівництва буде використовуватись як готель з цілорічним режимом експлуатації, що покладає на забудовника обов'язок щодо додержання відповідних державних будівельних норм регламентуючих будівництво саме готелів, проте вимоги ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» та ДБН В.2.2-20-2008 «Готелі» не додержано. Також вважає, що будівництво такого типу не відповідає Плану зонування територій м. Одеси, оскільки останнім не передбачено розміщення у зонах Р-2п, Р-3п готелів, яким фактично являється запроектований об'єкт будівництва.
Крім того прокурор посилався на те, що земельна ділянка, на якій запроектовано будівництво та яка є об'єктом оренди, знаходиться у межах прибережної захисної смуги Чорного моря. Прокурор зазначив, що вказана земельна ділянка є комунальною власністю територіальної громади м. Одеси та використовується на підставі договору оренди землі від 06.08.2019р. та відповідно до п. 7.1 вказаного договору повинна бути повернута у стані, не гіршому порівняно з тим, у якому одержана у оренду. Таким чином будівництво готелю, яким фактично є спірний об'єкт будівництва, в межах прибережної захисної смуги є таким, що порушує приписи ст. 62 Земельного Кодексу України та ст. 90 Водного Кодексу України. Невжиття заходів забезпечення позову може призвести до реалізації запланованого проекту будівництва.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04.09.2020р. в задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2020р. скасовано ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 04.09.2020р., заяву про забезпечення позову задоволено.
Зупинено дію дозволу на виконання будівельних робіт № ОД 112192452146 від 02.09.2019р., виданого Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до набрання законної сили судовим рішенням у справі №420/5820/20
Заборонено Товариству з обмеженою відповідальністю «Варда Плюс» та іншим особам здійснювати будь-які підготовчі та/або будівельні роботи на земельній ділянці, площею 0,6844 га, розташованої за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5, за кадастровим номером 5110137500:48:01:0010, на підставі дозволу виконання будівельних робіт № ОД 112192452146 від 02.09.2019 року, виданого Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до набрання законної сили судовим рішенням у справі №420/5820/20.
З ухваленою у справі постановою суду апеляційної інстанції не погодилась третя особа - ТОВ «Варда Плюс», подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не наведено жодних ознак, які б свідчили про очевидність протиправності дозволу на виконання будівельних робіт від 02.09.2019р. № ОД 112192452146, позивачем не наведено жодних об'єктивних обставин та не надано належних і допустимих доказів, які свідчили б про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам до ухвалення рішення в даній справі, про неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача без вжиття таких заходів, чи очевидність ознак протиправності рішень відповідача, як суб'єкта владних повноважень, а відтак відсутні підстави для задоволення заяви про забезпечення позову.
Вважає, що забезпечення позову в такий спосіб, на який вказував позивач у своїй заяві, з підстав на які він посилався, фактично є вирішенням спору по суті заявлених позовних вимог.
Наведений у частині другій статті 150 КАС України перелік обставин, існування яких зумовлює постановлення ухвали про вжиття заходів забезпечення позову є вичерпним і не підлягає розширенню.
Розглядаючи клопотання про забезпечення позову, суди повинні були пересвідчитися, зокрема, у тому чи існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання рішення суду у майбутньому.
Вирішення даних позовних вимог полягає у констатації правомірності чи протиправності дозволу на виконання будівельних робіт і позбавлення їх правових наслідків шляхом скасування. Тому у справі з таким позовом не може бути ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду, а тому і заходів забезпечення позову вони не потребують.
Другою умовою забезпечення позову, на думку третьої особи, є те, що невжиття заходів може в майбутньому привести до потреби докласти значні зусилля для відновлення прав позивача. Проте вважає, що матеріали справи не містять доказів, з яких можливо зробити висновок про очевидне порушення будь-яких прав позивача, відповідно і відсутні докази, які могли б підтвердити про необхідність докладення значних зусиль для відновлення прав позивача.
При цьому третьою особою наведено правову позицію щодо вирішення заходів забезпечення позову, викладену Верховним Судом у постанові від 06.02.2019р. у справі №826/13306/18 та від 23.01.2020р. у справі №640/1945/19.
У відзиві на касаційну скаргу заступник керівника Одеської обласної прокуратури просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, в ході розгляду справи по суті судами попередніх інстанцій встановлено, що в даному випадку предметом оскарження є дозвіл на виконання будівельних робіт № ОД 112192452146 від 02.09.2019р. щодо будівництва об'єкту «Нове будівництво яхт-клубу з рятувальною станцією, кімнатами відпочинку, місцями для заняття спортом, закладом громадського харчування та елінгом, розташованого за адресою: м. Одеса, Приморський район, Французький бульвар, 1/5», а також дії відповідача по видачі вказаного дозволу.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні клопотання прокурора про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову виходив з неповноти, неналежності, та недостатності наведених прокурором у заяві про забезпечення позову доводів та аргументів, оскільки жодних доказів, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам, та охоронюваним законом інтересам позивача, або про те, що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття відповідних заходів забезпечення позову, заявником до вказаної заяви не додано.
При цьому суд дійшов висновку, що вимога прокурора щодо забезпечення позову шляхом заборони ТОВ «Варда Плюс» та будь-яким іншим особам здійснювати підготовчі та/або будівельні роботи на земельній ділянці площею 0,6844га, розташованій за адресою: м. Одеса, бульвар Французький,1/5, кадастровий номер 5110137500:48:01:0010, на підставі Дозволу на виконання будівельних робіт №ОД 112192452146 від 02.09.2019року, виданого Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, не є співмірною заявленим позовним вимогам.
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та приймаючи нову постанову про забезпечення позову, апеляційний суд, виходив з того, що подання позову саме по собі не зупиняє дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, а наявність діючого дозволу на виконання будівельних робіт дає можливість забудовнику безперешкодно виконувати всі види будівельних робіт, в тому числі ті, які супроводжуються втручанням в навколишнє природнє середовище рекреаційної зони, що може призвести до невідворотної шкоди узбережжю м. Одеси, а також спричинити втрату рекреаційних властивостей даної території.
Крім того, суд виходив з того, що земельна ділянка, на якій запроектовано будівництво є комунальною власністю територіальної громади м. Одеси та використовується замовником будівництва на підставі договору оренди землі, що не заперечувалось третьою особою. Таким чином, виконання будівельних робіт може призвести до труднощів у відновленні первісного стану земельної ділянки.
Також апеляційний суд виходив з того, що в даному випадку заявник діє в інтересах держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області та Державної інспекції містобудування України, повноваження яких, як суб'єктів владних повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю спрямовані на забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
На відміну від господарської діяльності державний архітектурно-будівельний контроль покликаний забезпечити додержання вимог спеціального законодавства, а враховуючи потенційну небезпеку та наслідки, які можуть виникнути у зв'язку з недотриманням вимог містобудівного законодавства, колегія суддів вважає, що господарська діяльність забудовника не може в даному випадку мати пріоритет.
Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що заява прокурора про забезпечення позову шляхом зупинення дії дозволу на виконання будівельних робіт №ОД 112192452146 від 02.09.2019р., виданого Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, а також заборони ТОВ «Варда Плюс» та іншим особам здійснювати будь-які підготовчі та/або будівельні роботи на земельній ділянці, площею 0,6844 га, розташованої за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 1/5 , за кадастровим номером 5110137500:48:01:0010, на підставі зазначеного вище дозволу до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі відповідає предмету позову та є співмірним з позовними вимогами.
З такими висновками суду апеляційної інстанції колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, підстави вжиття заходів забезпечення позову передбачені статтею 150 КАС України.
Відповідно до частини другої цієї статті забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Судами встановлено, що прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області та Державної інспекції містобудування України, повноваження яких на звернення до суду з таким позовом передбачено статтею 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
При цьому заява про забезпечення позову обґрунтована наявними на думку прокурора порушеннями відповідачем як суб?єкта містобудівної діяльності вимог містобудівного законодавства.
Водночас в силу приписів статті 150 КАС України такі порушення не можуть бути підставою для вжиття заходів забезпечення позову, а відповідно до статей 244, 245 КАС України в разі їх підтвердження у встановленому законом порядку можуть бути підставою для задоволення позову.
Крім того, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено повноваження головних інспекторів будівельного нагляду запиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду з одночасним зверненням до суду з позовом про їх скасування і такі повноваження не можуть бути реалізовані шляхом вжиття судом заходів забезпечення позову, оскільки такі заходи відрізняються за своєю природою, за підставами та наслідками.
За таких обставин висновки апеляційного суду щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову у цій справі не можна визнати обґрунтованими.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Враховуючи викладене, судове рішення ухвалене судом апеляційної інстанцій з порушенням норм процесуального права, а тому зазначене судове рішення підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції з врахуванням мотивів, викладених у цій постанові.
Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Варда Плюс» задовольнити.
Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2020р. скасувати, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 04.09.2020р залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук