П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
17 березня 2021 р.м.ОдесаСправа № 540/1620/20
Головуючий в 1 інстанції: Ковбій О.В.
Судова колегія П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого: Градовського Ю.М.
суддів: Крусяна А.В.,
Яковлєва О.В.
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційні скарги Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , Громадської організації «Добра справа Херсонщини» на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020р. по справі за адміністративним позовом Секретаря Херсонської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 , Відокремленого підрозділу громадської спілки «Об'єднання народного контролю України» по Херсонській області до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича, Херсонської міської ради, треті особи: Громадська організація «Добра справа Херсонщини», Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_3 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_4 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_5 про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
У червні 2020р. секретар Херсонської міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 та Відокремлений підрозділ громадської спілки «Об'єднання народного контролю України» по Херсонській області звернулись до суду із позовом, у якому просили:
- визнати протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. щодо включення до проекту порядку денного пленарного засідання - 20.12.2019р. XXXIII сесії Херсонської міської ради проекту рішення «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації»;
- визнати протиправною бездіяльність Херсонського міського голови ОСОБА_6 щодо не оголошення на пленарному засіданні - 20.12.2019р. XXXIII сесії Херсонської міської ради перед голосуванням за проектом рішення «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації» рекомендацій робочої групи з підготовки пленарного засідання XXXIII сесії Херсонської міської ради від 16.12.2019р. по питанню №34 та не поставлення на голосування внесених правок та проекту рішення за основу і в цілому;
- визнати протиправними дії Херсонського міського голови ОСОБА_6 щодо підписання рішення «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації» в редакції якій присвоєно №2256;
- визнати протиправним та скасувати рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. №2256 «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації».
В обґрунтування своїх вимог позивачі зазначили, що 20.12.2019р. на пленарному засіданні сесії Херсонської міської ради VII скликання прийнято рішення «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації» за №2256.
Вважаючи вказане рішення таким, що прийнято з порушенням порядку його прийняття, а дії Херсонського міського голови щодо його підписання протиправними, позивачі звернулись до суду з даним позовом.
Посилаючись на вказане просили позов задовольнити.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020р. адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. (Код ЄДРПОУ: 26347681, адреса: 73003, м.Херсон, просп.Ушакова, 37) щодо включення до проекту порядку денного пленарного засідання - 20.12.2019р. XXXIII сесії Херсонської міської ради проекту рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації".
Визнано протиправною бездіяльність Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. (Код ЄДРПОУ: 26347681, адреса: 73003, м.Херсон, просп.Ушакова, 37) щодо не оголошення на пленарному засіданні - 20.12.2019р. XXXIII сесії Херсонської міської ради перед голосуванням за проектом рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" рекомендацій робочої групи з підготовки пленарного засідання XXXIII сесії Херсонської міської ради від 16.12.2019р. по питанню №34 та не поставлення на голосування внесених правок та проекту рішення за основу і в цілому.
Визнано протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. (Код ЄДРПОУ: 26347681, адреса: 73003, м.Херсон, просп.Ушакова, 37) щодо підписання рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" в редакції якій присвоєно №2256.
Визнано протиправним та скасовано рішення Херсонської міської ради (Код ЄДРПОУ: 26347681, адреса: 73003, м.Херсон, просп.Ушакова, 37) від 20.12.2019р. №2256 "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації".
Стягнуто на користь ОСОБА_2 (рнокпп: рнокпп: НОМЕР_1 , адреса: АДРЕСА_1 ) судовий збір у сумі 840 (вісімсот сорок) грн. 80коп. з рахунків ВК Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ: 04059958, адреса: 73000, м.Херсон, просп.Ушакова, 37).
Стягнуто на користь Відокремленого підрозділу громадської спілки "Об'єднання народного контролю України" по Херсонській області (Код відокремленого підрозділу юридичної особи: 40703222, місцезнаходження: м.Херсон, сел.Янтарний, вул.Казацька, 18) судовий збір у сумі 2102 (дві тисячі сто дві) грн. 00 коп. з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ: 04059958, адреса: 73000, м.Херсон, просп.Ушакова, 37).
В апеляційних скаргах ФОП ОСОБА_1 та Громадська організація «Добра справа Херсонщини» просять рішення суду скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.
Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційних скарг, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів і вимог апеляційних скарг, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення апеляційних скарг, скасування рішення суду в частині позовних вимог щодо визнання протиправними дій Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. щодо підписання рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" в редакції якій присвоєно №2256 та визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. №2256 "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" та прийняття в цій частині нового судового рішення про відмову у задоволенні зазначених вимог, виходячи з наступного.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, зокрема, через не опублікування проекту рішення за 20 днів до пленарного засідання, на думку суду першої інстанції завадило позивачам та третім особам реалізувати своє право на участь у прийнятті оскарженого рішення саме у спосіб, визначений ЗУ «Про місцеве самоврядування» та ЗУ «Про доступ до публічної інформації». Суд першої інстанції зазначив, що підписання Херсонським міським головою Миколаєнка В.В. рішення, що не відповідає волевиявленню Херсонської міської ради та порушує права як ОСОБА_2 так і інших депутатів місцевої ради як представників інтересів всієї територіальної громади, нівелює значення всього представницького органу місцевого самоврядування. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. за №2256 «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації» має бути скасоване як протиправне, оскільки прийняте з порушенням визначеної законодавством процедури ухвалення рішення.
Проте, колегія суддів не може повністю погодитися із такими висновками суду першої інстанції.
За правилами ст.242 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судова колегія вважає, що вказані порушення норм права призвели до неправильного вирішення справи по суті, а тому апеляційний суд на підставі ст.317 КАС України, рішення суду скасовує в частині визнання протиправними дій Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. щодо підписання рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" в редакції якій присвоєно №2256 та визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. №2256 "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" та приймає в цій частині нове рішення про відмову у задоволенні в цій частині вимог, з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи під час апеляційного розгляду, що 20.12.2019р. на пленарному засіданні сесії Херсонської міської ради VII скликання прийнято рішення №2256 «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації».
Позивачі зазначили, що в порушення процедури прийняття, вказане рішення на стадії його проекту не пройшло процедуру: попереднього опублікування на офіційному сайті м.Херсона; прийнято Херсонською міською радою в умовах реального конфлікту інтересів; на пленарному засіданні, перед голосуванням за проект оскаржуваного рішення не оголошено рекомендацій робочої групи з підготовки до наступного пленарного засідання, не поставлено проект рішення на голосування "за основу" та "в цілому"; проект рішення підписано Херсонським міським головою ОСОБА_6 без урахування процедури голосування.
Також, позивач стверджує, що документ із назвою "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" за змістом не є тотожним із проектом рішення "Про затвердження переліку об'єктів, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації": змінено назву; виключено із розглянутого на робочій групі переліку на 12 об'єктів, чотири об'єкта; доповнено перелік додатку 75 новими об'єктами; включено у текстову частину проекту рішення частину два за якою начальника Управління комунальної власності Херсонської міської ради, уповноважено здійснювати організацію та проведення приватизації майна, включеного до переліку об'єктів малої приватизації та приймати рішення про приватизацію щодо кожного об'єкта, що підлягає приватизації.
ОСОБА_2 обґрунтовує наявність в неї права на звернення до суду тим, що своїми діями при прийнятті оскаржуваного рішення Херсонський міський голова Миколаєнко В.В. фактично усунув позивачку від можливості здійснити депутатські повноваження і повноваження секретаря ради.
Відокремлений підрозділ громадської спілки «Об'єднання народного контролю України» по Херсонській області вважає, що право на його звернення до суду передбачено ст.21, 67 ЗУ «Про запобігання корупції».
Вважаючи вказане рішення таким, що прийнято з порушенням порядку його прийняття, а дії Херсонського міського голови щодо його підписання протиправними, позивачі звернулись в суд із даним позовом.
Перевіряючи правомірність та законність дій Херсонського міського голови ОСОБА_6 з урахуванням підстав, за якими позивачі пов'язують їх протиправність та незаконність, та підстави за якими позивачі просять визнати протиправним та скасувати оскаржуване рішення, колегія суддів виходить з наступного.
Приписами ч.2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст.140, 141 Конституції України та ст.2 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.
Згідно із ст.5,10,25 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Положеннями ст.46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається із пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії ... З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до ст.42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Пунктом 30 ч.1 ст.26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» установлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо об'єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
Враховуючи викладене, судова колегія зазначає, що формою роботи відповідної ради є сесія, яка складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Скликання сесії, підготовка питань для розгляду на пленарних засіданнях, формування порядку денного сесії віднесено до повноважень сільського, селищного, міського голови. При цьому пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися як самим сільським, селищним, міським головою, так і постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
Порядок скликання і проведення сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради.
Так, рішенням Херсонської міської ради від 2.12.2015р. за №2 (з наступними змінами і доповненнями) затверджено Регламент Херсонської міської ради VII скликання (надалі - Регламент).
Відповідно до ст.77 Регламенту, порядок денний сесії міської ради формується відповідно до вимог ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та цього Регламенту. Робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради надаються міському голові пропозиції до проекту порядку денного. Якщо сесія двічі не підтримала будь-яке питання, внесене на розгляд суб'єктом подання, то це питання в даній редакції протягом поточного року міською радою та її органами не розглядається.
У відповідності до ст.78 Регламенту, порядок денний та порядок розгляду питань, внесених до нього, затверджуються на початку пленарного засідання сесії шляхом голосування простою більшістю голосів від загального складу ради.
Згідно із ст.80 Регламенту, до порядку денного до його затвердження у виняткових випадках можуть бути включені, за пропозицією міського голови, секретаря міської ради, фракцій, груп та постійних комісій, окремих депутатів, і інші питання, за умови якщо:
- для прийняття рішення з цих питань не треба додаткових інформаційних матеріалів та не передбачених бюджетом фінансових витрат;
- підтверджується наявність у депутатів усіх необхідних для розгляду цього питання матеріалів;
- питання потребує негайного вирішення (при цьому проект рішення, у разі потреби, готується спеціально обраною редакційною комісією і розповсюджується нею серед депутатів у ході пленарного засідання сесії).
Кожна з таких пропозицій ставиться на голосування і вважається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від загального складу ради.
Приписами ст.63 Регламенту визначено, що пропозиції щодо питань та проектів рішень на розгляд міської ради вносяться міським головою, постійними комісіями ради, депутатами, виконавчим комітетом, загальними зборами громадян та у порядку місцевої ініціативи відповідно до Статуту територіальної громади міста.
Підготовка питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради здійснюється депутатами, постійними комісіями, виконавчими органами міської ради, робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради (далі - суб'єкти подання).
Згідно із ст.65 Регламенту, проект рішення, який пропонується на розгляд міської ради, повинен складатися із:
- преамбули, яка чітко визначає мету прийняття рішення, короткий аналіз та об'єктивну і принципову оцінку стану справ з обговорюваного питання, містить посилання на законодавчі та інші нормативні документи, рішення виконкому міської ради, висновки та рекомендації постійних комісій, які повинна врахувати міська рада при прийнятті рішення, а також конкретно визначені посилання на статті Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", якими керується міська рада під час прийняття рішення;
- вирішальної частини, в якій чітко формулюються завдання, визначаються виконавці та строки виконання рішення.
До проекту рішення додається пояснювальна записка, яка підписується автором проекту рішення. Якщо проект рішення має нормативний характер або є регуляторним актом, то обов'язковим є передбачення пункту щодо його оприлюднення та строку введення в дію.
Заперечення на проекти рішень оформлюються як додаток до рішення.
Погоджені (завізовані) проекти рішень подаються за 20 робочих днів до сесії: в друкованому та електронному вигляді - до відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради; в електронному вигляді - до відділу інформаційного та програмного забезпечення міської ради (для розміщення на офіційному сайті).
За змістом ст.67 Регламенту постійні депутатські комісії, депутати міської ради - не пізніше, як за 20 днів до пленарного засідання сесії подають на ім'я міського голови звернення щодо включення питання до порядку денного сесії. До звернення додаються: проект рішення; пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності його розгляду; список осіб, яких необхідно запросити на сесію при розгляді цього питання (у разі необхідності); економічне обґрунтування (за необхідності фінансових витрат для реалізації рішення); інформація щодо проходження процедури розгляду регуляторного акта (для проектів регуляторних актів).
Проекти рішень міської ради, які вносяться депутатами міської ради, протягом 5 робочих днів з дня їхнього внесення розглядаються юридичним відділом міської ради та відповідними виконавчими органами міської ради. У разі невідповідності внесеного проекту рішення вимогам закону, юридичним відділом та (або) відповідними виконавчими органами міської ради подається відповідний висновок. Автор проекту має право протягом 5 днів з дня отримання висновку усунути невідповідність та внести доопрацьований проект рішення. У разі не усунення автором проекту виявлених юридичним відділом недоліків або незгоди з ними, зазначений висновок поширюється серед депутатів.
Згідно із ст.68,73,74 Регламенту всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту підлягають оприлюдненню на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів:
- розроблені суб'єктами владних повноважень не пізніше, як за 20 робочих днів до дня проведення пленарного засідання, на якому планується їх розгляд;
- розроблені суб'єктами подання, які не є суб'єктами владних повноважень - не пізніше, як за 20 календарних днів до дня проведення пленарного засідання, на якому пропонується їх розгляд;
- проекти рішень, внесені пізніше, як за 20 днів до дня пленарного засідання або винесені на позачергову сесію - негайно після їхньої підготовки.
Всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту і відпрацьовані в установленому порядку, з пропозиціями щодо порядку денного надаються в електронній формі відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради для передачі їх депутатам міської ради на електронну пошту або цифрові носії за 20 днів до пленарного засідання, в тому числі для розгляду в депутатських групах та фракціях.
Постійні комісії протягом 5 робочих днів (на засіданнях відповідно до графіка) попередньо розглядають проекти рішень, що внесені на розгляд сесії міської ради, та надають висновки і рекомендації. Відділ забезпечення депутатської діяльності міської ради забезпечує участь у засіданні постійної комісії доповідачів з тих питань, які визначила комісія для розгляду. Суб'єкти підготовки проектів рішень беруть участь в їх обговоренні на всіх етапах: у засіданнях постійних комісій, спеціально утворених підготовчих комісій, депутатських груп, фракцій і робочої групи з підготовки пленарного засідання міської ради.
При цьому як видно з Регламенту, він передбачає участь у підготовці пленарного засідання окремого суб'єкта - робочої групи з підготовки наступного пленарного засідання ради, питання функціонування якої унормовані статтями 40-47 Регламенту.
Так, на пленарному засідання сесії міської ради Херсонська міська рада утворює робочу групу з підготовки наступного пленарного засідання ради (далі - Робоча група).
Робоча група є дорадчим органом ради, який: за висновками та рекомендаціями постійних комісій ради готує узгоджені рекомендації та пропозиції з питань, що передбачається внести на розгляд ради; надає міському голові узгоджені пропозиції за проектом порядку денного пленарного засідання.
До складу Робочої групи міської ради входять міських голова, секретар міської ради, депутати міської ради (представники від кожної депутатської фракції) та один позафракційний депутат за списком в алфавітному порядку. Рішення про склад Робочої групи затверджується процедурним рішенням міської ради.
Основною організаційною формою роботи Робочої групи є засідання. Робоча група приймає рекомендації, які мають дорадчий характер. Рекомендації приймаються більшістю голосів членів Робочої групи від присутніх на засіданні.
Члени Робочої групи і запрошені повідомляються відділом забезпечення депутатської діяльності про засідання та питання, які планується розглянути, не пізніш як за 3 дні, а у виняткових випадках - за 1 день до проведення пленарного засідання міської ради. Відділ забезпечення депутатської діяльності міської ради узагальнює висновки та рекомендації постійних комісій стосовно проектів рішень та надає їх для попереднього ознайомлення членам Робочої групи.
Засідання Робочої групи оформляється протоколом. Протокол засідання Робочої групи підписується міським головою, а в разі його відсутності - головуючим.
Рекомендації Робочої групи з метою розгляду та відповідного реагування надсилаються відділом забезпечення депутатської діяльності суб'єктам подання. Якщо суб'єктом подання є міський голова, то рекомендації Робочої групи надсилаються виконавчим органам ради - виконавцям проектів рішень.
Протягом двох днів суб'єкт подання доопрацьовує проект рішення з урахуванням рекомендацій Робочої групи та подає доопрацьований проект до відділу забезпечення депутатської діяльності. У разі, якщо суб'єкт подання не згоден із рішенням Робочої групи, на пленарному засіданні депутатам надається проект рішення у редакції, на якій наполягає суб'єкт подання, та проект рішення у редакції Робочої групи (у випадку, якщо зміни є незначними за обсягом, замість повної редакції проекту можуть надаватися лише тексти поправок до нього). Дані проекти вважаються альтернативними. Міська рада голосує за основу спочатку проект рішення в редакції суб'єкта подання, а в разі, якщо проект не набирає необхідної кількості голосів, - у редакції Робочої групи. До прийнятого за основу проекту рішення поправки вносяться на загальних підставах.
Отже, Робоча група приймає рекомендації та пропозиції з питань, що передбачається внести на розгляд ради; надає міському голові узгоджені пропозиції за проектом порядку денного пленарного засідання, які мають дорадчий, а не обов'язковий характер. Рекомендації Робочої групи з метою розгляду та відповідного реагування надсилаються суб'єктам подання. Якщо суб'єкт подання не згоден із рішенням Робочої групи, на пленарному засіданні депутатам надається проект рішення у редакції, на якій наполягає суб'єкт подання, та проект рішення у редакції Робочої групи і ці проекти вважаються альтернативними.
Таким чином, вказаними положеннями Регламенту установлено, що формування порядку денного сесії, пленарного засідання здійснюється міським головою, що відповідає приписам ст.42,46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».
Формування порядку денного відбувається на підставі пропозицій, які вносяться не пізніше, як за 20 днів до пленарного засідання сесії міським головою, постійними комісіями ради, депутатами, виконавчим комітетом, загальними зборами громадян та у порядку місцевої ініціативи, а також робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради. Якщо пропозиція вноситься депутатом, то вона оформляється у вигляді звернення на ім'я міського голови, до якого додаються проект рішення ради і пояснювальна записка. У окремих випадках, визначених Регламентом, до звернення додаються й інші документи.
Проекти рішень міської ради, які вносяться депутатами міської ради, протягом 5 робочих днів з дня їхнього внесення розглядаються юридичним відділом міської ради та відповідними виконавчими органами міської ради. У разі невідповідності внесеного проекту рішення вимогам закону, юридичним відділом та (або) відповідними виконавчими органами міської ради подається відповідний висновок. Якщо автор проекту не усунув невідповідність та/або незгодний із висновком юридичного відділу, цей висновок поширюється серед депутатів.
Усі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту підлягають оприлюдненню на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів, а також з пропозиціями щодо порядку денного надаються депутатам міської ради, в тому числі, для розгляду в депутатських групах та фракціях.
Порядок денний затверджується міською радою на початку пленарного засідання; до порядку денного до його затвердження за пропозиціями міського голови, секретаря міської ради, фракцій, груп та постійних комісій, окремих депутатів можуть бути включені й інші питання, які не передбачались проектом порядку денного.
Так, як вбачається з матеріалів справи, встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду, що начальником Управління комунальної власності Херсонської міської ради, ОСОБА_7 , підготовлено проект рішення «Про затвердження переліку об'єктів, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації», яким серед іншого, запропоновано для затвердження радою перелік із 12 об'єктів нерухомості комунальної форми власності територіальної громади для їх платного відчуження шляхом приватизації.
Вказаний проект рішення винесено на засідання робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХХІІІ сесії міської ради за результатами чого 16.12.2019р. проект рекомендовано, у відповідній редакції з 12 об'єктами нерухомості.
Із урахуванням пропозицій робочої групи з підготовки пленарного засідання, Херсонським міським головою сформовано проект порядку денного ХХХІІІ сесії міської ради станом на 17.12.2019р. в якому питанням №34 включено проект рішення «Про затвердження переліку об'єктів, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації».
Проте, 20.12.2019р., перед початком пленарного засідання ХХХІІІ сесії міської ради, депутатам надано документ із назвою «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації» із додатком на 87 об'єктів.
При цьому, судом першої інстанції було зазначено, із чим погоджується судова колегія, що сам проект рішення з додатком на 87 об'єктів, не підписаний, визначеними у Регламенті ради, посадовими особами, а саме: секретарем міської ради, відповідними заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, начальником юридичного відділу міської ради, фахівцем з правового супроводу виконавчого органу міської ради та фахівцем відділу діловодства міської ради (коректором).
Таким чином, судова колегія вважає, що оскільки проект оскаржуваного рішення попередньо не розглядався депутатами міської ради на постійних депутатських комісіях ради, не був доведений до відома громадськості у порядку передбаченому ЗУ «Про доступ до публічної інформації» і, відповідно, не узгоджувався робочою групою з підготовки пленарного засідання, то доводи позивачів про недотримання Херсонським міським головою ОСОБА_6 вимог ст.65 Регламенту є обґрунтованими.
Разом з тим, колегією суддів встановлено, що при обговорені наведеного документу на пленарному засіданні сесії міської ради 20.12.2019р. під №34, Херсонським міським головою ОСОБА_6 в обґрунтування виникнення "нової редакції", повідомлено, що проект рішення винесено в новій редакції з доповненнями, запропонованими робочою групою. Однак, рекомендацій робочої групи з підготовки пленарного засідання не оголошено.
Як вбачається з витягу із протоколу пленарного засідання від 20.12.2019р., Херсонським міським головою Миколаєнко В.В., в порушенням вимог регламенту, поставлено на голосування пропозиція прийняти рішення з питання «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації» в новій редакції з доповненнями, запропонованими робочою групою із необхідністю встановлення способів приватизації - викуп чи аукціону. "За основу" та "в цілому", як то передбачено регламентом, рішення на голосування Херсонським міським головою ОСОБА_6 , як головуючим, не поставлено.
Судова колегія погоджується із висновком суду першої інстанції, що порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, зокрема, через не опублікування проекту рішення за 20 днів до пленарного засідання, завадило позивачам та третім особам реалізувати своє право на участь у прийнятті оскарженого рішення саме у спосіб, визначений ЗУ «Про місцеве самоврядування» та ЗУ «Про доступ до публічної інформації».
За таких обставин, судова колегія вважає що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. щодо включення до проекту порядку денного пленарного засідання 20.12.2019р. ХХХІІІ сесії Херсонської міської ради проекту рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" та визнання протиправною бездіяльність Херсонського міського голови ОСОБА_6 щодо не оголошення на пленарному засіданні 20.12.2019р. ХХХІІІ сесії Херсонської міської ради перед голосуванням за проектом рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" рекомендацій робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХХІІІ сесії Херсонської міської ради від 16.12.2019р. по питанню №34 та не поставлення на голосування проекту рішення за основу та в цілому, підлягають задоволенню, оскільки, як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, під час прийняття спірного рішення була порушена процедура прийняття такого рішення.
Разом з тим, розглядаючи позовні вимоги визнання протиправними дій Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. щодо підписання рішення «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації» в редакції якій присвоєно №2256 та визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. №2256 «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації», судова колегія зазначає наступне.
Задовольняючи позовні вимоги в цій частині, суд першої інстанції виходив з того, що підписання Херсонським міським головою Миколаєнко В.В. рішення, що не відповідає волевиявленню Херсонської міської ради порушує права як ОСОБА_2 так і інших депутатів місцевої ради як представників інтересів всієї територіальної громади, нівелює значення всього представницького органу місцевого самоврядування та з урахуванням зазначеного дійшов висновку про те, що рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. за №2256 "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" має бути скасоване як протиправне, оскільки прийняте з порушенням визначеної законодавством процедури ухвалення рішення.
Проте з таким висновком суду першої інстанції не може погодитись судова колегія, виходячи з наступного.
Так, у відповідності до п.1 ст.42 ЗУ «Про місцеве самоврядування», повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до ч.1 та 2 ст.79 цього Закону.
Пунктом 3 ч.4 ст.42 ЗУ «Про місцеве самоврядування» визначено, що сільський, селищний, міський голова, зокрема: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.
Враховуючи вищенаведене, судова колегія приходить до висновку, що підписуючи оскаржуване рішення Херсонський міський голова ОСОБА_6 виконував обов'язки, покладені на нього приписами п.3 ч.4 ст.42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», а отже позовна вимога в частині визнання протиправними дій останнього щодо підписання рішення «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації» в редакції якій присвоєно №2256, є необґрунтованою та задоволенню не підлягає.
Окрім цього, судова колегія зазначає, що задовольняючи позовні вимоги у цій частині, суд першої інстанції не взяв до уваги той факт, що спірне рішення прийняте більшістю голосів (голосували за - 30), про що свідчить витяг із протоколу пленарного засідання ХХХІІІ сесії міської ради VII скликання від 20.12.2019р. (а.с.55).
Разом з тим, розглядаючи позовну вимогу в частині визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 20.12.2019р. №2256 «Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації», судова колегія дослідивши спірне рішення та встановивши деякі порушення процедури при прийнятті такого рішення, зазначає, що воно стосується затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації, тобто, спірне рішення є актом індивідуальної дії та впливає на права та інтереси того суб'єкта стосовно якого воно винесено, як наслідок цей суб'єкт має право оскаржити це рішення в частині або повністю.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч.2 ст.55 Конституції України, в своєму рішенні від 14 грудня 2011р. № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Отже, системне тлумачення ст.55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що ч.2 цієї статті гарантує «кожному» захист «своїх прав», які було порушено органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано ч.3,5 та 6 ст.55 Конституції України.
Аналіз вищезазначених правових норм дає підстави для висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Гарантоване ст.55 Конституції України й конкретизоване в інших законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
У постанові Верховного Суду України від 23 травня 2017р. по справі № 800/541/16 зазначено, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулася за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд у своїх постановах від 10 січня 2019р. у справі №855/3/19, від 24 січня 2019р. у справі №808/5869/14, від 15 березня 2019р. у справі №815/3276/15, від 25 березня 2019р. у справі №806/5246/14, від 29 березня 2019р. у справі №826/17479/18.
При цьому таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по Суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
З огляду на зазначене, судова колегія приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у зазначеній частині, оскільки судовою колегією не встановлено, що права та інтереси позивачів порушено діями або бездіяльністю саме Херсонським міським головою ОСОБА_6 при прийнятті оскаржуваного рішення, оскільки ними не порушуються їх права в сфері публічно-правових відносин. Інших прав та інтересів позивачів в спірних правовідносинах судом не встановлено.
Виходячи з наведеного, судова колегія вважає, що рішення суду першої інстанції не можна вважати законним та обґрунтованим в частині щодо визнання протиправними дій Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (Код ЄДРПОУ: 26347681, адреса: 73003, м.Херсон, просп.Ушакова, 37) щодо підписання рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" в редакції якій присвоєно №2256 та визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради (Код ЄДРПОУ: 26347681, адреса: 73003, м.Херсон, просп.Ушакова, 37) від 20.12.2019р. №2256 "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації", а тому в цій частині рішення суду підлягає скасуванню та прийнятті в цій частині нового рішення про відмову у задоволенні зазначених вимог.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст.246,315,317 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Апеляційну скаргу Громадської організації «Добра справа Херсонщини» - задовольнити частково.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2020р. - в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними дій Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (Код ЄДРПОУ: 26347681, адреса: 73003, м.Херсон, просп.Ушакова, 37) щодо підписання рішення "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" в редакції якій присвоєно №2256 та визнання протиправним та скасовання рішення Херсонської міської ради (Код ЄДРПОУ: 26347681, адреса: 73003, м.Херсон, просп.Ушакова, 37) від 20.12.2019р. №2256 "Про затвердження переліку об'єктів малої приватизації, що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади та підлягають приватизації" - скасувати.
Прийняти в цій частині нову постанову, якою у задоволенні зазначених вимог - відмовити.
В іншій частині рішення суду залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.
Головуючий: Ю.М.Градовський
Судді: А.В.Крусян
О.В.Яковлєв