18 березня 2021 р. Справа № 480/5657/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Спаскіна О.А.,
Суддів: Перцової Т.С. , Любчич Л.В. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06.11.2020 року, головуючий суддя І інстанції: С.М. Гелета, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, по справі № 480/5657/20
за позовом ОСОБА_1
до Сумської обласної прокуратури
про визнання протиправним та скасування підпункту наказу, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Прокуратури Сумської області ( далі - відповідач, прокуратура), в якій просив:
- визнати протиправним та скасувати п. п. 6 п. 6 наказу прокурора Сумської області від 22.07.2020 № 174к про преміювання прокурорів прокуратури Сумської області за липень 2020 року в частині зменшення середньо визначеного розміру премії до заробітної плати за липень 2020 та встановлення премії у розмірі 53 % керівнику Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_1 ;
- зобов'язати здійснити перерахунок розміру преміальних виплат керівнику Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_1 за липень 2020 у розмірі 75 % та виплатити недонараховану різницю в середньомісячному розмірі премії до місячної заробітної плати за липень 2020 року.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 06.11.2020 позов задоволено.
Скасовано п.п. 6 п. 6 наказу прокуратури Сумської області від 22.07.2020 № 174к “Про преміювання” в частині зменшення середньо визначеного розміру премії до заробітної плати за липень 2020 та встановлення премії у розмірі 53 % керівнику Роменської місцевої прокуратури Кузченку В.О.
Зобов'язано Сумську обласну прокуратуру здійснити перерахунок розміру преміальних виплат керівнику Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_1 за липень 2020 відповідно до п. 1 наказу №174к від 22.07.2020 “Про преміювання” у розмірі 75 відсотків до місячної заробітної плати ОСОБА_1 та виплатити таку суму із врахуванням раніше виплачених сум, із урахуванням висновків суду по даній справі.
Відповідач, не погодившись з таким рішенням, звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.11.2020 та прийняти нове судове рішення яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що наказ прокурора області «Про преміювання» від 22.07.2020 № 174к видано у відповідності до вимог ст. 19 Конституції України, ст. ст. 11 та 81 Закону України «Про прокуратуру», Постанови Кабінету Міністрів України № 505 та Положення про преміювання працівників органів прокуратури, Національної академії прокуратури України та членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії.
Відповідно до ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Суд, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, вважає, що вимоги апеляційної скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судовим розглядом встановлено, що ОСОБА_1 , проходить публічну службу на посаді керівника Роменської місцевої прокуратури, що підтверджується копією відповідного посвідчення від 15.12.2015.
Під час проходження публічної служби позивачем, 23.06.2020 була складена довідка про результати перевірки стану дотримання Правил внутрішнього службового розпорядку в Роменській місцевій прокуратурі. Відповідно до довідки від 23.06.2020, начальником відділу роботи з кадрами прокуратури Сумської області ОСОБА_2 22.06.2020 здійснено перевірку дотримання Правил внутрішнього службового розпорядку в Роменській місцевій прокуратурі. Під час перевірки встановлено, що о 9-00 був відсутній на робочому місці керівник Роменської прокуратури ОСОБА_1 , який, в порушення вимог п.2 розділу ІІ Правил внутрішнього службового розпорядку прокурорів прокуратури Сумської області, погоджених із профспілковим комітетом прокуратури Сумської області 17.01.2017 та затверджених наказом прокурора Сумської області №3 від 18.01.2017, про причини неявки на роботу прокурора області не повідомив. Згодом, у телефонному режимі начальнику відділу роботи із кадрами ОСОБА_2 зазначив, що перебуває на прийомі лікаря. Начальником відділу роботи з кадрами прокуратури Сумської області ОСОБА_2 запропоновано застосувати захід дисциплінарного впливу у вигляді зменшення розміру премії у липні 2020 року на 30 відсотків.
Позивачем на зазначеній довідці 03.07.2020 викладено письмові зауваження та незгода із висновками перевіряючої, зазначено, що з 22.06.2020 перебував на лікарняному, вранці була повідомлена начальник відділу роботи із кадрами, пізніше прокурор області в телефонному режимі.
На підставі зазначеної довідки від 23.06.2020 прокурором Сумської області прийнятий Наказ №174к від 22.07.2020 “Про преміювання”, згідно з пунктом 6 якого, зменшено керівнику Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_1 середньо визначений розмір премії до місячної заробітної плати за липень 2020 та встановлено премію у розмірі 53 відсотка.
Позивач не погодившись із вказаним зменшенням розміру премії до місячної заробітної плати звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з невідповідності оскаржуваного наказу критеріям, встановленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим, позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню в частині скасування п.п. 6 п. 6 наказу №174к від 22.07.2020 про зменшення середньо визначеного розміру премії до заробітної плати за липень 2020 та встановлення премії у розмірі 53 % ОСОБА_1 .
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з наступних підстав.
На виконання частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України, визначаються Законом України “Про прокуратуру”.
Відповідно до статті 7 вказаного Закону, систему прокуратури України становлять: Офіс Генерального прокурора; обласні прокуратури; окружні прокуратури; Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
Статтею 12 Закону передбачено, що перелік та територіальна юрисдикція окружних прокуратур визначається наказом Генерального прокурора. Утворення, реорганізація та ліквідація окружних прокуратур, визначення їхньої компетенції, структури і штатного розпису здійснюються Генеральним прокурором.
Окружну прокуратуру очолює керівник окружної прокуратури, який має першого заступника та не більше двох заступників.
Повноваження керівника окружної прокуратури визначені статтею 13 Закону України “Про прокуратуру”, згідно з якою, керівник окружної прокуратури: 1) представляє окружну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями; 2) організовує діяльність окружної прокуратури; 3) у десятиденний строк із дня вивільнення посади повідомляє відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, про наявність вакантної або тимчасово вакантної посади у окружній прокуратурі; 4) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів окружної прокуратури; 41) призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом; 42) контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства, інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій; 5) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.
Керівник окружної прокуратури видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень.
Заробітна плата прокурора регулюється Законом України “Про прокуратуру” (далі - Закон), не може визначатися іншими нормативно-правовими актами та складається з посадового окладу, премій і надбавок за вислугу років, виконання обов'язків на адміністративній посаді, а також інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці (стаття 81 Закону).
З матеріалів справи встановлено, що Наказ від 22.07.2020 №174к винесений відповідно до постанови КМУ №505 від 31.05.2012 “Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури”, Положення про преміювання працівників органів прокуратури, директора та заступника директора Тренінгового центру прокурорів України, затвердженого наказом Генерального прокурора №131 від 03.07.2020, Положення про преміювання державних службовців прокуратури Сумської області”, затверджене наказом прокурора Сумської області №63 від 25.04.2017, Закону України “Про державну службу”.
Наказом Генерального прокурора №131 від 03.07.2020 затверджено Положення про преміювання працівників органів прокуратури України, директора та заступника директора Тренінгового центру прокурорів України. Преміювання працівників органів прокуратури регіональних, місцевих, військових прокуратур до їх переведення до обласних, окружних та спеціалізованих (на правах обласних та окружних) прокуратур здійснюється згідно з Положенням про преміювання працівників органів прокуратури, Національної академії прокуратури України та членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, затвердженим наказом Генеральної прокуратури України від 09.08.2017 № 234, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 19.08.2017 за № 1028/30896. Визнано таким, що втратив чинність, наказ Генерального прокурора від 21.01.2020 № 36 “Про затвердження Положення про преміювання працівників органів прокуратури”. ( п.п.1-3 наказу №131 від 03.07.2020).
Підстави і порядок преміювання прокурорів, слідчих, працівників, що виконують функції з обслуговування, службовців, робітників органів прокуратури, визначаються Положенням про преміювання працівників органів прокуратури, Національної академії прокуратури України та членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, затвердженим Наказом Генеральної прокуратури України № 234 від 09.08.2017, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.08.2017 за № 1028/30896.
Пунктом 2 розділу І вказаного Положення встановлено, що преміювання працівників Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих прокуратур, Національної академії прокуратури України та членів Комісії здійснюється щомісяця пропорційно до відпрацьованого часу в межах фонду преміювання, затвердженого в кошторисах, та економії фонду оплати праці. На виконання пункту 4 розділу І Положення, розмір премій визначається відповідно до об'єктивної оцінки роботи працівника, члена Комісії та їх особистого внеску в загальні результати роботи у відсотках до посадового окладу або місячної заробітної плати працівника (крім доплат за виконання обов'язків тимчасово відсутніх працівників та за виконання обов'язків тимчасово відсутнього керівника) і члена Комісії. При цьому, згідно з пунктом 6 розділу І, у разі несвоєчасного або неякісного виконання завдань, погіршення ефективності роботи і порушення трудової дисципліни премія виплачується в меншому розмірі або не виплачується взагалі.
Відповідачем правомірність зменшення розміру премії зазначено порушення позивачем трудової дисципліни, а саме порушення вимог п. 2 розділу ІІ Правил внутрішнього трудового розпорядку.
Відповідно до п. 2 розділу ІІ Правил внутрішнього трудового розпорядку, зазначено, що керівники місцевих прокуратур зобов'язані контролювати присутність на роботі прокурорів упродовж робочого дня. Про свою відсутність на роботі прокурор повідомляє безпосереднього керівника у письмовій формі, засобами електронного чи телефонного зв'язку або іншими доступними способами. У разі недотримання прокурором цих вимог складається акт про його відсутність на робочому місці. При ненаданні прокурорів доказів поважності причин відсутності на роботі він повинен подати письмові пояснення на ім'я прокурора області щодо причин своєї відсутності.
На вимогу суду відповідачем надано акт від 22.06.2020 про відсутність ОСОБА_1 на робочому місці, який свідчить про те, що 22.06.2020 керівник Роменської місцевої прокуратури був відсутність на робочому місці з 09-00 до 09-45 без попередження про причини відсутності.
Разом із тим, відповідачем також надано табель обліку використання робочого часу з 01.06.2020 по 30.06.2020, який свідчить про те, що з 22.06.2020 по 26.06.2020 позивач був відсутній на робочому місці у зв'язку із тимчасовою непрацездатністю.
Позивачем та відповідачем надано копію листка непрацездатності серія АДО №254059, який підтверджує, що позивач з 22.06.2020 по 26.06.2020 перебував на лікарняному, лікарем зазначено стати позивачу до роботи з 27.06.2020.
Таким чином 22.06.2020, в день перевірки та фіксуванні відповідачем у відповідному акті відсутності на робочому місці позивача, позивач перебував на лікарняному.
Про свою відсутність на роботі, як зазначає позивач, він повідомив 22.06.2020 о 09-02 начальника відділу кадрів прокуратури області Фролову С.І., якій також повторно позивач зателефонував об 11-16., а також безпосереднього керівника у засобами телефонного зв'язку 23.06.2020 о 10:28, за телефонними номерами, зазначеними в телефонному довіднику органів прокуратури Сумської області, про що надано відповідну роздруківку ПрАО “ВФ Україна” із детальним зазначенням часу, номерів з'єднання абонентів, згідно листа від 02.09.2020 № СС1672.02.09. Доказів на спростування тверджень позивача відповідачем не надано.
Доводи апеляційної скарги з приводу того, що висновки суду першої інстанції про те, що 22.06.2020 о 10 год 28 хв. ОСОБА_1 зателефонував на робочий телефон прокурора області (номер у телефонному довіднику НОМЕР_1 ) та повідомив, що перебуває на лікарняному, не відповідають дійсності, адже телефонний виклик на номер позивача здійснено з приймальної прокурора області, а не навпаки, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки не спростовують факт того, що позивач не повідомив про причини своєї відсутності на робочому місці.
Отже позивач був з поважних причин відсутній на робочому місці у зв'язку із тимчасовою непрацездатністю, а про свою відсутність повідомляв уповноважених осіб, а тому в діях позивача відсутні порушення п. 2 розділу ІІ Правил внутрішнього трудового розпорядку.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваного наказу критеріям, встановленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим, позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню в частині скасування п.п. 6 п. 6 наказу №174к від 22.07.2020 про зменшення середньо визначеного розміру премії до заробітної плати за липень 2020 та встановлення премії у розмірі 53 % ОСОБА_1 .
Щодо зобов'язання здійснити відповідача перерахунок розміру преміальних виплат керівнику Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_1 за липень 2020 у розмірі 75 % та виплатити недонараховану різницю в середньомісячному розмірі премії до місячної заробітної плати за липень 2020 року, колегія суддів зазначає наступне.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Також, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.
Вказані висновки узгоджуються з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 12.09.2019 справа № 0640/4248/18.
Враховуючи те, що п. 1 наказу №174к від 22.07.2020 відповідачем визначено розмір виплати премії за липень 2020 року прокурорам прокуратури Сумської області у розмірі 75 відсотків до місячної заробітної плати, за виключенням працівників, розмір премії яким встановлено іншими пунктами наказу.
Враховуючи скасування судом п.п.6 п.6 наказу №174к від 22.07.2020 в межах даної справи відповідачем безпідставно зменшено розмір премії до заробітної плати за липень 2020 року, тому позивач має право на розмір премії визначений для прокурорів прокуратури Сумської області у липні 2020 року в розмірі 75 відсотків.
Таким чином, враховуючи визначення відповідачем розміру премії за липень 2020 року прокурорам прокуратури Сумської області наказом № 174к від 22.07.2020 “Про преміювання”, зокрема п. 1 наказу, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність зобов'язати відповідача здійснити перерахунок розміру премії керівнику Роменської місцевої прокуратури прокурору ОСОБА_1 за липень 2020 року відповідно до п. 1 наказу №174к від 22.07.2020 “Про преміювання” та виплатити такий розмір перерахованої суми премії із врахуванням раніше виплачених сум із урахуванням висновків суду по даній справі.
З огляду на вказане, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду.
Також, відхиляючи доводи апеляційної скарги, судом апеляційної інстанції враховується п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, згідно якого обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що зумовлює, згідно приписів ст. 316 КАС України, залишення вимог апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду без змін.
Зважаючи на результати розгляду апеляційного перегляду оскарженого судового рішення та вимоги ст. 139 КАС України, у справі відсутні підстави для здійснення нового розподілу судових витрат.
Керуючись ст.ст. 229, 238, 241, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -
Апеляційну скаргу Сумської обласної прокуратури - залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 06.11.2020 по справі № 480/5657/20 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя О.А. Спаскін
Судді Т.С. Перцова Л.В. Любчич