17 березня 2021 року
м. Київ
справа № 817/1270/17
адміністративне провадження № К/9901/56559/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №817/1270/17
за позовом Дочірнього підприємства «Оптіма-770-Р» Товариства з обмеженою відповідальністю «Севен Севенті Петроліум» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області про визнання протиправними та скасування постанови та припису, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року (суд у складі головуючого судді - Комшелюк Т.О.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року (суд у складі колегії: головуючого судді - Капустинського М.М., суддів: Моніча Б.С., Охрімчук І.Г.)
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2017 року Дочірнє підприємство «Оптіма-770-Р» Товариства з обмеженою відповідальністю «Севен Севенті Петроліум» звернулося до суду із позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, в якому просило:
1.1. визнати протиправною та скасувати постанову №17-4.3/13, винесену 15 серпня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Шваєм Валентином Олександровичем про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на Дочірнє підприємство "Оптіма-770-Р" Товариства з обмеженою відповідальністю "Севен Севенті Петроліум" в розмірі 1 515 600 грн. за порушення абз.3 п.3 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності";
1.2. визнати протиправним та скасувати припис №88, виданий 09 серпня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області Шваєм Валентином Олександровичем Дочірньому підприємству "Оптіма-770-Р" Товариства з обмеженою відповідальністю "Севен Севенті Петроліум" про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
2. Позовна заява мотивована тим, що 28 липня 2017 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України позивачу ДП «ОПТІМА-770-Р» видано Дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113172091156, який надає позивачу право на виконання будівельних робіт з реконструкції автозаправної станції зі встановленням додаткового технологічного обладнання модульного АГЗП на автодорозі Городище-Рівне-Староконстянтинів, 32 км., Селецька сільська рада Дубровицький район Рівненська область. Такі роботи позивач здійснює з урахуванням Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виданих головним архітектором Дубровицького району Рівненської області 21.07.2017 року №13/17-с, а також на підставі робочого проекту, який пройшов державну експертизу. Відтак, висновки відповідача про порушення позивачем вимог містобудівного законодавства є безпідставними, а оскаржувані постанова та припис підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року, позов задоволено.
Визнано протиправними та скасовано припис Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області №89 про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 09.08.2017 та постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області №17-4.3/12 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.08.2017 року.
4. Рішення судів мотивовані тим, що на день проведення відповідачем позапланової перевірки позивача, останній мав Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на території Селецької сільської ради Дубровицького району №13/17-с видані 21.07.2017 року головним архітектором Дубровицького району та затверджену проектну документацію за робочим проектом "Реконструкція існуючої АЗС з розміщенням додаткового технологічного обладнання АГЗП модульної на 32км. автодороги Городище-Рівне-Старокостянтинів, 32км., Дубровицького району Рівненської області. Крім того, позивач мав Дозвіл на виконання будівельних робіт, який був виданий 28.07.2017 року ДАБІ України за №ІУ113172091156.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
6. Касаційна скарга мотивована тим, що станом на день проведення перевірки позивача у Єдиному реєстрі отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих робіт і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, доступ до якого здійснюється через веб-сайт Державної архітектурно-будівельної інспекції України, розділ «Реєстр дозвільних документів», був відсутній дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ115163362797 від 14.12.2016 року, виданий ДП «ОПТІМА-770-Р».
Вважає, що позивач допустив порушення п.3 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки підприємство проводило будівельні роботи без отримання ним відповідного дозволу.
7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Бучик А. Ю., Гриціва М. І., ухвалою від 21 серпня 2018 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
8. У зв'язку із обранням до складу Великої Палати Верховного Суду судді-доповідача Анцупової Т. О. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 817/1270/17.
9. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.06.2020 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стрелець Т.Г., судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
10. Позивач надав відзив на касаційну скаргу. в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
11. 09.08.2017 року відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті "Реконструкція автозаправної станції зі встановленням додаткового технологічного обладнання модульного АГЗП на автодорозі Городище-Рівне-Старокостянтинів, 32км., Селецька сільська рада Дубровицький район Рівненська область", про що складено Акт №378.
12. Державними інспекторами встановлено порушення позивачем вимог п.3 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки позивач здійснює виконання будівельних робіт з реконструкції автозаправної станції зі встановленням додаткового технологічного обладнання модульного АГЗП за адресою: автодорога Городище-Рівне-Старокостянтинів, 32км., Селецька сільська рада Дубровицький район Рівненська область, у 2017 році без виданого органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на їх виконання. Таке порушення вчинене щодо об'єкта, який за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів із значними наслідками (СС3). У єдиному реєстрі отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та видачі таких дозволів і сертифікатів (надалі Реєстр дозвільних документів), доступ користувачів до якого здійснюється через веб-сайт ДАБІ України, не міститься інформації щодо наявності документів, які давали б право на виконання будівельних робіт з реконструкції автозаправної станції зі встановленням додаткового технологічного обладнання модульного АГЗП на автодорозі Городище-Рівне-Старокостянтинів, 32км., Селецька сільська рада Дубровицький район Рівненська область. Зазначене підтверджено службовою запискою Директора департаменту дозвільних процедур ДАБІ України Чекамасової Н.Б. від 23.05.2017 року №40-303-264 (розділ Акту № VI «Опис виявлених порушень»).
13. 09.08.2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління ДАБІ у Рівненській області Швай В.О. винесено припис №88 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, відповідно до якого, з підстав, зазначених в Акті перевірки №378, зупинено виконання будівельних робіт з реконструкції автозаправної станції зі встановленням додаткового технологічного обладнання модульного АГЗП на автодорозі Городище-Рівне-Старокостянтинів, 32км., Селецька сільська рада Дубровицький район Рівненська область до набуття права на виконання зазначених робіт відповідно до п.3 ч.1 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
14. 15.08.2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Управління ДАБІ у Рівненській області Швай В.О. винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №17-4.3/12 за порушення позивачем п.3 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.3 п.3 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у розмірі 1 515 600 гривень.
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
16. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
18. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
20. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
21. Відповідно до ч.1 ст.37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з частиною 2 статті 37 Закону №3038-VI, за наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.
Приписами п.3 ч.1 ст.34 Закону №3038-VI визначено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.
За порушення вищевказаних приписів законодавством України встановлена відповідальність, а саме: відповідно до п.3 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об'єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із значними наслідками (СС3), - у розмірі дев'ятисот прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Із вищезазначеного вбачається, що відповідальність, яка передбачена п.3 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», настає для замовника будівництва лише у разі неотримання ним Дозволу на виконання будівельних робіт (невидачі такого дозволу ДАБІ України) на момент виконання таких робіт.
Пунктом 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553), передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пунктів 16, 17 Порядку №553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.
Таким чином, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, державний архітектурно-будівельний контроль заснований на принципі безпосереднього виявлення порушення вимог містобудівного законодавства уповноваженими особами під час проведення планової або позапланової перевірки, що фіксується в акті та протоколі перевірки за результатами її проведення.
Судами встановлено, що 09.08.2017 року, на день проведення відповідачем позапланової перевірки позивача, останній мав Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на території Селецької сільської ради Дубровицького району №13/17-с, видані 21.07.2017 року головним архітектором Дубровицького району, та затверджену проектну документацію за робочим проектом "Реконструкція існуючої АЗС з розміщенням додаткового технологічного обладнання АГЗП модульної на 32км. автодороги Городище-Рівне-Старокостянтинів, 32км., Дубровицького району Рівненської області.
Судами також встановлено, що позивач мав Дозвіл на виконання будівельних робіт, який був виданий 28.07.2017 року ДАБІ України за №ІУ113172091156.
Та обставина, що на момент проведення перевірки, відповідач не виявив у Реєстрі дозвільних документів попереднього дозволу на виконання вказаних будівельних робіт, не є підставою для висновку, що такі роботи здійснювалися без отримання позивачем такого Дозволу.
Доводи касатора про те, що станом на час проведення перевірки будівельні роботи на об'єкті «Реконструкція автозаправної станції зі встановленням додаткового технологічного обладнання модульного АГЗП по вул. Рівненська,110 м. Костопіль Рівненської області» проводилися замовником без отримання вказаного дозволу є необґрунтованими та спростовуються матеріалами справи.
22. В оскаржуваній постанові №17-4.3/13 від 15 серпня 2017 року зазначено, що позивач виконує будівельні роботи з реконструкції автозаправної станції зі встановленням додаткового технологічного обладнання модульного АГЗП за адресою: автодорога Городище-Рівне-Старокостянтинів, 32км., Селецька сільська рада Дубровицький район Рівненська область, у 2017 році, без виданого органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на їх виконання. Разом з тим, у цій постанові не конкретизовано час (період) виконання таких робіт.
Відповідно до матеріалів справи, у зверненні до відповідача ГО "Наша влада" від 24.04.2017 року №32 вказувалося: ".. роботи виконувалися постійно у т.ч. з 22 до 8 год. та у вихідні дні із використанням гучних будівельних інструментів та механізмів. Біля об'єкту брудно". На підтвердження зазначеного відповідачем до справи долучено фотографії об'єкту, на якому виконувалися такі роботи у травні 2017 року.
Окрім фотографій, будь-яких доказів здійснення позивачем будівельних робіт на об'єкті станом на 30.05.2017 року, відповідачем на огляд судам не надано.
Судами першої та апеляційної інстанцій дослідили вказані фотознімки та зазначили, що на останніх зображено об'єкт, який візуально схожий на автозаправну станцію, про що свідчать окремі елементи: навіс, цистерна з написом «Пропан-вогненебезпечно», колони, стела з вказівниками тощо.
Однак, на вказаних фотознімках відсутні будь-які ознаки будівельних робіт: працівники, будівельні матеріали, будівельна техніка, процес роботи тощо. Зазначені фотознімки не є додатком до будь-якого документу, складеного за результатами перевірки, а тому їх неможливо ідентифікувати з об'єктом, що належить позивачу.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що відповідачем не доведено правомірності оскаржуваних постанови від 15.08.2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припису №88 від 09.08.2017 року. Відтак, вказані вище постанова та припис є неправомірними та підлягають скасуванню.
23. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
24. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
25. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
26. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області - залишити без задоволення.
2. Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року по справі №817/1270/17 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді А.Ю. Бучик
Л.В. Тацій