Іменем України
17 березня 2021 року
Київ
справа №П/9901/27/21
провадження №П/9901/27/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р., Уханенка С. А., Шевцової Н. В.,
розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О. про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського О. В., у якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського О. В. щодо поновлення порушеного права позивача на отримання дубліката диплома про закінчення ним (А. Ільченко) у 1981 році Миколаївського державного педагогічного інституту ім. В. Г. Бєлінського;
- зобов'язати Президента України Зеленського О.В. Указом Президента України зобов'язати Міністерство освіти і науки України встановити порядок видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР.
Звернення з цим позовом пояснив тим, що Міністерство освіти і науки України (далі - Міністерство) не забезпечило йому можливості отримати дублікат диплому, який він отримав у 1981 році після закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту ім. В. Г. Бєлінського. Після неодноразових звернень до Міністерства щодо встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, він оскаржив такі дії/рішення згаданого відомства в судовому порядку, однак у задоволенні його вимог адміністративні суди відмовили. Відтак позивач 05 грудня 2020 року звернувся до Президента України з проханням зобов'язати Міністерство встановити порядок видачі дублікатів дипломів, адже такого не існує, а саме Міністерство відмовляється це питання врегулювати.
Не погодившись із відповіддю, яку надіслав Офіс Президента України за наслідками розгляду його звернення, ОСОБА_1 подав цей позов.
Ухвалою від 15 лютого 2020 року Верховний Суд відкрив провадження у справі з вказаним позовом. Відповідно до цієї ухвали розгляд справи відбуватиметься у порядку спрощеного провадження без проведення судового засідання та без участі сторін (у письмовому провадженні).
Відповідач подав відзив на позовну заяву, у якому зазначено, що позовні вимоги безпідставні. З-поміж іншого наголошено на тому, що врегулювання порядку видачі дублікатів дипломів про освіту є компетенцією не Президента України, а Міністерства. Зазначено також, що процедура видачі дублікатів дипломів про вищу освіту унормована і не потребує ухвалення додаткових нормативно-правових актів. Позивач неодноразово звертався до Президента України з проханнями аналогічного змісту, які надсилалися за належністю до Міністерства. Такі дії відповідача (стосовно розгляду звернення) ОСОБА_1 неодноразово оскаржував у судовому порядку, проте Верховний Суд послідовно відмовляв у задоволенні позовних вимог з тих мотивів, що видача дублікатів дипломів належить до сфери відання Міністерства (приміром, у справах № 9901/191/20, № 9901/241/20, № 9901/255/20, № 9901/297/20, № 9901/304/20, № 9901/320/20, № 9901/337/20, № 9901/369/20).
З приводу позовних вимог про зобов'язання вчинити дії відповідач зазначив, що це є втручанням у дискреційні повноваження Глави держави і суперечить завданню адміністративного судочинства.
Дослідивши матеріали справи та з'ясувавши обставини, на які покликаються сторони, колегія суддів встановила таке.
05 грудня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України із заявою, у якій просив видати Указ, яким зобов'язати Міністерство встановити порядок видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР.
У цьому зв'язку пояснив, що у 1981 році він закінчив Миколаївський державний педагогічний інститут, про що отримав диплом, який згодом втратив. Вважає, що правонаступник цього інституту не може видати йому дублікат диплому, позаяк Міністерство не затвердило для цього відповідного порядку. Додав також, що на теперішній час навчальні заклади можуть видавати тільки дублікати диплома молодшого бакалавра, бакалавра, спеціаліста і магістра. Проте, такого диплома (із тим чи іншим ступенем освіти) заявник не отримував і не має на це права.
Покликаючись на те, що Указом Президента України від 20 липня 2020 року № 303 відповідач зобов'язав Кабінет Міністрів України подати до Верховної Ради України проєкт закону про надання релігійним святам державного статусу, заявник зазначив, що таким самим чином Президент України може вирішити і питання з унормуванням видачі дублікатів дипломів, зобов'язавши Міністерство затвердити відповідний порядок.
У відповідь на звернення позивача Офіс Президента України (Департамент з питань звернень громадян) надіслав листа від 05 січня 2021 року № 22/064212-14, у якому зазначено таке.
Вирішення питання щодо нормативного регулювання порядку видачі дублікатів дипломів про освіту, що видавалися в Українській РСР, не віднесено до повноважень Президента України, вичерпно визначених Конституцією України.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630 «Про затвердження Положення про Міністерство освіти і науки України» Міністерство затверджує порядок виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, вимоги до їх форми та/або змісту.
Із матеріалів попередніх звернень [ ОСОБА_1 ] відомо, що питання замовлення та виготовлення дублікатів документів про вищу освіту унормовано і не потребує прийняття додаткових нормативно-правових актів (лист Міністерства від 30 жовтня 2019 року № 1/11-9517).
За наведених обставин видання запропонованого Указу Президента України не видається доцільним.
Водночас, у листі зазначено, що у разі, якщо автор звернення не погоджується з рішеннями, які ухвалив компетентний орган (за текстом листа мається на увазі Міністерство) за результатами розгляду по суті звернень [А. Ільченка] щодо зазначеного питання, він може оскаржити такі рішенні в установленому порядку.
Не погодившись із результатом розгляду звернення, його автор звернувся з цим позовом до суду.
При вирішенні спору колегія суддів керувалася таким.
Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Відповідно до статті 1 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Відповідно до статті 3 Закону № 393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Відповідно до статті 15 Закону № 393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки (частина третя статті 15 Закону № 393/96-ВР).
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення (частина четверта статті 15 Закону № 393/96-ВР).
Відповідно до статті 19 Закону № 393/96-ВР органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:
об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;
у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову;
на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;
відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;
забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень;
письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;
вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина;
у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;
особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань. Це положення не відміняє вимоги частини дев'ятої цієї статті.
Відповідно до статті 20 Закону № 393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну.
Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.
Проаналізувавши наведені положення Закону через призму спірних правовідносин колегія суддів дійшла таких висновків.
Звернення до суду у цій справі зумовлено тим, що відповідач за наслідками розгляду звернення (заяви) позивача не вчинив тих дій, про які просив заявник. Нагадаємо, що позивач (у своїй заяві) просив Президента України видати Указ, яким зобов'язати Міністерство встановити порядок видачі дублікатів дипломів, які видавалися в Українській РСР.
Розглядаючи цей спір в аспекті дотримання порядку розгляду заяви ОСОБА_1 від 05 грудня 2020 року, колегія суддів не встановила порушень з боку відповідача. Зауважимо, що листа від 05 січня 2021 року № 22/064212-14 позивачу надіслали в межах місячного строку, надавши вичерпну відповідь по суті порушених у зверненні питань. Стосовно останнього треба зазначити також, що судячи з відповіді відповідача, він ознайомився з існуючим правовим регулюванням порядку видачі дублікатів дипломів про вищу освіту, здобуту до введення в дію Закону України «Про освіту» 1991 року, вичерпну інформацію щодо якого (у вимірі неодноразових звернень ОСОБА_1 з того самого питання) зазначено у листі Міністерства від 30 жовтня 2019 року № 1/11-9517.
Отож, в цій частині суд дійшов висновку, що звернення позивача від 05 грудня 2020 року відповідач розглянув належним чином.
Зі змісту позову можемо виснувати, що позивач якраз не погоджується з результатом розгляду його прошення, адже йому повідомили про відсутність підстав для видання Указу. По суті відповідач, так само як і Міністерство, дійшов висновку про недоцільність реагувати у запропонований позивачем спосіб на ситуацію в цій сфері.
У цьому зв'язку треба пояснити, що у справі, в якій спір стосується розгляду звернення у порядку Закону № 393/96-ВР, суд перевіряє, з-поміж іншого, дотримання порядку розгляду звернення громадянина, як-от: строк його розгляду, повнота наданої відповіді (по суті звернення), дотримання прав громадянина на участь у розгляді його звернення; чи не виникало ситуацій, коли звернення безпідставно передано на розгляд іншому суб'єкту (який не може його розглядати з огляду на зміст порушених в ньому питань); чи достовірною є інформація, яку повідомив адресат звернення та/або чи правомірною є його позиція/відповідь за наслідками розгляду звернення.
Водночас, у спірних правовідносинах, які виникають у зв'язку із розглядом звернення у порядку Закону № 393/96-ВР, суд не може вимагати від суб'єкта владних повноважень ухвалювати певні рішення, які є юридичною формою реалізації владних повноважень, тим паче коли йдеться про його повноваження у сфері нормотворення.
Правовий статус Президента України визначено у Конституції України, спираючись на положення статті 106 якої у поєднанні з положеннями статті 2, пункту 2 частини першої 4, частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) можемо констатувати, що взаємовідносини Президента України з Міністерством щодо правового регулювання певної сфери правовідносин не є управлінською діяльністю у значенні вказаних статей КАС і не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Вимагаючи від суду зобов'язати відповідача вчинити певні дії чи ухвалити певні рішення (видати Указ), позивач таким чином по суті просить втрутитися у компетенцію цього органу, що за описаної ситуації вимагає від адміністративного суду, окрім іншого, ревізувати стан нормативного регулювання у сфері освіти (стосовно видачі дублікатів дипломів). Однак, позовні вимоги в означеній площині та пов'язаний з цим «предмет доказування» не охоплюються публічно-правовим спором, з яким пов'язано звернення ОСОБА_1 за до суду за захистом прав та інтересів (у цьому випадку - у зв'язку з розглядом його заяви у порядку Закону № 393/96-ВР).
Потрібно пояснити, що подібне «втручання» адміністративного суду у сферу повноважень суб'єкта владних повноважень можливе, якщо останній (у правовідносинах, в яких він реалізовує свою компетенцію) вчинив/ухвалив дії/рішення або допустив бездіяльність, які створюють для особи юридичні наслідки. Тобто, звернення до суду з позовом опосередковується існуванням (виникненням) спірних відносин і є способом захисту порушених прав та/або інтересів особи, а не механізмом впливу на діяльність суб'єкта владних повноважень безвідносно до суті порушеного права.
Відповідач, позаяк не в його компетенції як Глави держави унормовувати процедуру видачі дублікатів дипломів про освіту та надсилати подібні ініціативи відомству, до сфери повноважень якого віднесено ці питання, не допустив і не міг допустити (стосовно позивача) протиправної бездіяльності тим, що не виконав прохання позивача, порушеного у його зверненні. З огляду на завдання адміністративного судочинства, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права (шляхом зобов'язання видати Указ) не відповідає суті спірних правовідносин, тому задоволенню не підлягає.
З урахуванням вимог статті 139 КАС підстав для розподілу судових витрат у цій справі немає.
Керуючись статтями 139, 241-246, 255, 262, 263, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О. про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - відмовити повністю.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
О. Р. Радишевська
С. А. Уханенко
Н. В. Шевцова