16 березня 2021 року
м. Київ
справа № 826/24412/15
адміністративне провадження № К/9901/43623/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Будакс» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування рішень, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Будакс» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів Погрібніченка І.М., Іщука І.О., Шулежка В.П. від 21.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мацедонської В.Е., Кучми А.Ю., Мельничука В.П., від 17.01.2017,
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Будакс» (далі по тексту також ТОВ «Будакс», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі по тексту також Держархбудінспекція, ДАБІ України, відповідач), в якому просило:
- скасувати припис від 02.10.2015 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
- скасувати припис від 02.10.2015 про зупинення підготовчих робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема, будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт;
- скасувати постанову від 15.10.2015 №11/15/10/26-25/1510/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі по тексту також спірні (оскаржувані) приписи та постанова).
2. У позовній заяві висловлювалась незгода з порушеннями, зазначеними у спірних приписах і постанові, та які зафіксовані у акті, складеному за наслідками перевірки, оскільки такі, на переконання позивача, є помилковими і незаконними, не відповідають нормам законодавства України у сфері містобудівної діяльності та фактичним обставинам, а тому, на думку Товариства, підлягають скасуванню.
3. Зокрема, позивач наголошував, що будівельні роботи на об'єкті будівництва не здійснюються з 24.08.2015, що зафіксовано, окрім іншого, у загальному журналі будівельних робіт, а тому накладення штрафу за нібито допущені ТОВ «Будакс» порушення будівельних норм Товариство вважає протиправним.
4. Позивач також наполягав на тому, що положення державних будівельних норм поширюються саме на будівельні і будівельно-монтажні роботи, які фактично виконуються під час, зокрема, нового будівництва, а оскільки будівельні роботи, станом на час проведення відповідачем перевірки, були зупинені замовником будівництва у зв'язку з відсутністю фінансування та в дійсності ним не виконувались, то й притягнення його до відповідальності за виконання робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень на підставі пункту 8 частини третьої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» Товариство вважає незаконним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.11.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17.01.2017, у задоволенні позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що при проведенні перевірки та прийнятті оскаржуваних рішень відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), а тому позовні вимоги ТОВ «Будакс» задоволенню не підлягають.
7. Суди звертали увагу на те, що виявлені відповідачем порушення Державних будівельних норм ТОВ «Будакс» підтверджується наявними в матеріалах справи фотоматеріалами за наслідками проведеної фотофіксації під час здійснення перевірки на об'єкті будівництва: будівництво житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі м. Києва. При цьому, в оскаржуваних судових рішеннях зазначено про те, що позивач в судах першої та апеляційної інстанцій не заперечував наявність виявлених порушень.
8. Суди попередніх інстанцій відзначили й те, що стадія виконання підготовчих та будівельних робіт починається після затвердження проектної документації та завершується шляхом прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.
9. Процес будівництва не передбачає дію, що відбувається одноразово, це технологічний процес, який відбувається з моменту отримання дозволу на виконання будівельних робіт до моменту прийняття об'єкту будівництва в експлуатацію. Технологічний процес є сукупністю послідовно виконуваних робіт та операцій разом з методами, технікою та умовами їх виконання, які забезпечують безперервність і ритмічність технології основного виробництва.
10. За таких обставин, суди дійшли висновку про безпідставність посилання апелянта на фактичне невиконання будівельних робіт через відсутність фінансування, оскільки це не звільняє від обов'язку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва та не звільняє від відповідальності за їх порушення, що мали місце на стадії будівництва.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями позивачем подано касаційну скаргу в якій останній, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове судове рішення про задоволення позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 24.06.2015 №620 «Про затвердження плану перевірок» на ІІІ квартал 2015 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Лисаком С.Ф. у присутності директора ТОВ «Буйфіш Холдінгс» Александрова А.С., заступника директора ТОВ «Будакс» Вшивцева І.І., головного інженера ТОВ «Будакс» Баранника М.О., проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «Буйфіш Холдінгс», ТОВ «Будакс» на об'єкті будівництва: будівництво житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі м. Києва.
13. За результатами перевірки встановлено, що на підставі дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ115142030157 від 22.07.2014, виданого Держархбудінспекцією замовнику ТОВ - «Буйфіш Холдінгс» та генеральному підряднику - ТОВ «Будакс», розпочато будівництво житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі м. Києва.
14. Перевіркою встановлено, що відповідно до договору №АБК-17.11.14/АН від 17.11.2014, укладеного між ТОВ «Буйфіш Холдінгс» та ТОВ «АБК «Квадрат», здійснення авторського нагляду за будівництвом на вищезазначеному об'єкті будівництва здійснюється ТОВ «АБК «Квадрат».
15. Згідно Дозволу відповідальною особою проектувальника за здійснення авторського нагляду на об'єкті будівництва визначено ОСОБА_1 - головного архітектора проекту (кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1), чим порушено вимоги частини сьомої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки відповідного наказу про призначення цієї особи відповідальною за здійснення авторського нагляду на об'єкті будівництва не видавалось.
16. Так, згідно наданих ТОВ «Буйфіш Холдінгс» документів, а саме: наказу №17/11/14 від 17.11.2014 «Про призначення головного архітектора та головного інженера проекту»; наказу №14/14-АН від 17.11.2014 «Про призначення посадових осіб, які відповідають за проведення робіт»; наказу №15/14-АН від 17.11.2014 року «Про призначення посадових осіб, які відповідають за проведення робіт»; договору №АБК-1011/ПР на виконання проектних робіт від 10.11.2014; договору №АБК-17.11.14/АН виконання авторського нагляду, журналу авторського нагляду за будівництвом та виконавчої документації, встановлено, що відповідальними особами за здійснення авторського нагляду на зазначеному об'єкті будівництва призначено ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (накази ТОВ «АБК «Квадрат» №15/14-АН від 17.11.2014 та №14/14-АН від 17.11.2014), які і здійснювали його на момент перевірки.
17. Будівельні роботи з будівництва житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі м. Києва виконуються генеральним підрядником ТОВ «Будакс» за робочою документацією, розробленою ТОВ «АБК Квадрат» на замовлення ТОВ «Буйфіш Холдінгс» на підставі договору №АБК-1011/ПР від 10.11.2014. Також перевіркою встановлено, що проект виконання робіт надземної частини (1 пусковий комплекс - 1,2 секції житлового будинку, які знаходяться в технічній зоні метрополітену) не погоджений з КП «Київський метрополітен», у зв'язку з чим не виконано пункту 12 Технічних умов на проектування, будівництво та експлуатацію житлово-офісного комплексу від 21.06.2013, наданих замовнику КП «Київський метрополітен».
18. Відсутній технічний висновок щодо стійкості споруд метрополітену від додаткових навантажень, пов'язаних із забудовою та експлуатацією об'єкта містобудування у зв'язку з чим не виконано пункт 6.2 Технічних умов та порушено вимоги статті 30 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
19. Під час виїзду на місце будівельні роботи не виконуються. Згідно усної інформації ТОВ «Будакс» та запису у загальному журналі будівельних робіт на об'єкті будівництва будівельні роботи не виконуються з 24.08.2015.
20. Перевіркою також встановлені наступні порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності:
проходи на будівельному майданчику та на робочих місцях захаращені матеріалами та виробами, будівельним сміттям, та знаходяться в незадовільному стані; огорожа, що прилягає до місць проходу людей за межами будівельного майданчика не обладнана захисним козирком, чим порушено п.6.1.9; п.6.2.1 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення»;
на об'єкті будівництва вхід до будівлі не захищений захисним козирком, чим порушено п.6.2.5 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення»;
не усі прорізи у стінах та робочі місця і проходи до них, які розташовані на висоті більше ніж 1,3 м і на відстані менше ніж 2,0 м від межі перепаду по висоті огороджені захисними огорожами. Монтаж сходів сходової клітини виконується з порушенням технології будівництва (не змонтовані сходи з 4 по 8 поверх), внаслідок чого утворились міжповерхові шахти сходової клітини, які не мають огородження, чим порушено п.6.2.2; п.6.2.20 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека у будівництві. Основні положення»;
небезпечні зони, що виникають під час роботи баштових кранів і визначені у будівельному генеральному плані об'єкта не позначені на території будівельного майданчика знаками небезпеки та попереджувальними написами, чим порушено п.7.2.6 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення»;
складування матеріалів та виробів на об'єкті будівництва відбувається у непередбачених для цього місцях, чим порушено п.6.3 (п.6.3.1- п.6.3.5 та п.6.3.9, п.6.3.10) ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека у будівництві. Основні положення»;
внутрішньомайданчикові тимчасові дороги на об'єкті будівництва виконані не у відповідності до будгенплану проекту виконання робіт.
21. Також перевіркою встановлено, що інформаційний стенд зазначеного об'єкту будівництва не містить відомості про категорію складності об'єкта будівництва та достовірної інформації про замовника будівництва і осіб, що здійснюють авторський нагляд на об'єкті будівництва, чим порушено вимоги частини шостої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
22. Категорія складності зазначеного об'єкту будівництва, за результатами розрахунку категорії складності проведеного ТОВ «Проектно-інвестиційна сервісна компанія» відповідно до вимог ДСТУ - НБВ, 1.2-16.2013, визначена як V.
23. За наслідками проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 02.10.2015, в якому зафіксовані порушення, виявлені під час перевірки позивача.
24. 02.10.2015 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Лисаком С.Ф. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ТОВ «Будакс», згідно якого за результатами планової перевірки, проведеної на будівництві житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі м. Києва, виявлено, що головним підрядником будівництва - ТОВ «Будакс» допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудування, а саме:
проходи на будівельному майданчику та на робочих місцях захаращені матеріалами та виробами, будівельним сміттям, та знаходяться в незадовільному стані; огорожа, що прилягає до місць проходу людей за межами будівельного майданчика не обладнана захисним козирком, чим порушено п.6.1.9; п.6.2.1 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення»;
на об'єкті будівництва вхід до будівлі не захищений захисним козирком, чим порушено п.6.2.5 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення»;
не усі прорізи у стінах та робочі місця і проходи до них, які розташовані на висоті більше ніж 1,3 м і на відстані менше ніж 2,0 м від межі перепаду по висоті огороджені захисними огорожами. Монтаж сходів сходової клітини виконується з порушенням технології будівництва (не змонтовані сходи з 4 по 8 поверх), внаслідок чого утворились міжповерхові шахти сходової клітини, які не мають огородження, чим порушено п.6.2.2; п.6.2.20 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека у будівництві. Основні положення»;
небезпечні зони, що виникають під час роботи баштових кранів і визначені будівельному генеральному плані об'єкта не позначені на території будівельного майданчика знаками небезпеки та попереджувальними написами, чим порушено п.7.2.6 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення»;
складування матеріалів та виробів на об'єкті будівництва відбувається у непередбачених для цього місцях, чим порушено п.6.3 (п.6.3.1- п.6.3.5 та п.6.3.9, п. 6.3.10) ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека у будівництві. Основні положення»;
внутрішньомайданчикові тимчасові дороги на об'єкті будівництва виконані не згідно будгенплану проекту виконання робіт.
25. 02.10.2015 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Лисаком С.Ф. складено приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано позивача усунути допущені порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єкті будівництва у термін до 31.10.2015 та про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, яким зобов'язано позивача з 02.10.2015 зупинити виконання будівельних робіт із будівництва житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі м. Києва до усунення допущених порушень та усунути допущені порушення на зазначеному об'єкті будівництва в термін до 31.10.2015.
26. Керуючись статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності: акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 02.10.2015, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 02.10.2015, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Лисаком С.Ф. 15.10.2015 винесено постанову №11/15/10/26-25/1510/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ТОВ «Будакс» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у сумі 62010,00 гривень.
27. У касаційній скарзі Товариство наполягає на тому, що оскаржувані судові рішення є незаконними і підлягають скасуванню у зв'язку з неповним з'ясуванням судами попередніх інстанцій обставин справи, які мають значення для правильного її вирішення, а також неправильним застосуванням судами норм матеріального і порушенням норм процесуального права.
28. В обґрунтуванні такої позиції скаржником, окрім аргументів, аналогічних викладеним у позовній заяві, зазначаються доводи про те, що відповідач не має заснованих на законі повноважень стосовно проведення перевірки з питань охорони праці, оскільки такі завдання, як вважає Товариство, покладені на Держгірпромнагляд, однак це не було взято до уваги під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій.
29. У запереченнях на касаційну скаргу ДАБІ України просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки вважає, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили цей спір і ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, а їх висновок про те, що відповідач, проводячи перевірку Товариства, складаючи акт перевірки, спірні приписи й постанову, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відповідає дійсним обставинам справи та нормам законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини.
30. Так, у відповідності з статтею 4 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV «Про архітектурну діяльність» в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що для створення об'єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає: підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством; здійснення в необхідних випадках передпроектних робіт, а також заходів з охорони нововиявлених під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єктів містобудування, що відповідно до закону мають антропологічне, археологічне, естетичне, етнографічне, історичне, мистецьке, наукове чи художнє значення; пошук архітектурного рішення, розроблення, погодження у визначених законом випадках і затвердження проекту; виконання робочої документації для будівництва, а в разі виконання її або окремих її частин іншим виконавцем - здійснення авторського нагляду за таким виконанням; будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об'єкта архітектури, архітектурно-будівельний контроль, технічний та авторський нагляди під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єкта містобудування; прийняття спорудженого об'єкта в експлуатацію.
31. Будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (стаття 9 Закону України «Про архітектурну діяльність»).
32. Забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва (частина перша статті 26 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»).
33. Частиною п'ятою цієї ж статті передбачено, що проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
34. У розумінні частин першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
35. За визначенням частини першої статті 9 вищенаведеного Закону технічні умови - комплекс умов та вимог до інженерного забезпечення об'єкта будівництва, які повинні відповідати його розрахунковим параметрам, зокрема щодо водо-, тепло-, енерго- і газопостачання, каналізації, радіофікації, зовнішнього освітлення, відведення зливових вод, телефонізації, телекомунікації, диспетчеризації, пожежної та техногенної безпеки.
36. Відповідно до приписів частини другої статті 9 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» технічні умови є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Зміни до технічних умов можуть вноситися тільки за згодою замовника.
37. Проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником (абзац перший частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
38. Частинами першою, третьою статті 37 вищеназваного Закону визначено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Для отримання дозволу подається заява, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою); 3) проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку; 4) копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту; 5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд; 6) інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати.
39. Окрім цього, за приписами частин першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
40. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (пункт 1 цього Порядку), який застосовується судом у редакції, чинній станом на час винесення відповідачем оскаржуваного наказу.
41. За змістом пункту 2 вищезгаданого Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
42. За змістом пунктів 5-7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Органи державного архітектурно-будівельного контролю проводять планові перевірки об'єктів містобудування не частіше ніж один раз на півроку. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
43. Оформлення результатів державного архітектурно-будівельного контролю відбувається у відповідності з вимогами пунктів 15-23 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, якими передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 цього Порядку).
44. Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (преамбула до цього Закону).
45. Під правопорушенням у сфері містобудівної діяльності стаття 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) розуміє протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
46. У цій же статті зазначено, що вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
47. Пунктом 8 частини третьої статті 2 вказаного Закону встановлено, що суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.
48. Пунктами 6.1.9, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.5, 6.2.20, 7.2.6, п.6.3 (підпункти 6.3.1-6.3.5, 6.3.9, 6.3.10) ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека у будівництві. Основні положення», порушення яких зафіксовані у акті перевірки, передбачено таке.
49. Згідно розділу 1 ДБН А.3.2-2-2009 ці норми поширюються на загальнобудівельні і спеціальні будівельні роботи під час нового будівництва, розширення, реконструкції, технічного переоснащення, капітального ремонту, реставрації будівель та споруд (будівельно-монтажні роботи). Ці норми визначають вимоги з охорони праці та промислової безпеки під час виконання будівельно-монтажних робіт.
50. Відповідно до підпункту 6.1.9 ДБН проїзди, проходи на будівельних майданчиках, а також проходи до робочих місць і на робочих місцях не повинні мати вибоїн і утримуватись у чистоті та порядку, очищуватися від сміття, снігу, не захаращуватися матеріалами та виробами, а також бути не ковзкими.
51. Згідно з підпунктами 6.2.1-6.2.2 ДБН 6.2.1 Будівельні майданчики та виробничі дільниці повинні бути огороджені згідно з ГОСТ 23407. Конструкція захисних огорож повинна задовольняти таким вимогам:
огорожі, що прилягають до місць проходу людей за межами будівельного майданчика, повинні мати висоту не менше ніж 2,0 м і бути обладнані суцільним захисним козирком із несучою здатністю витримувати снігове навантаження, а також навантаження від падіння дрібних предметів;
ці огорожі повинні бути без прорізів, крім воріт і хвірток, які охороняються протягом робочого часу і замикаються після закінчення робіт.
Робочі місця і проходи до них, розташовані на висоті більше ніж 1,3 м і на відстані менше ніж 2,0 м від межі перепаду по висоті, повинні бути огороджені захисними огорожами, конструкції яких визначаються в ПВР.
Огорожі слід доставити на об'єкт будівництва до початку виконання робіт та негайно установити після утворення зазначеного перепаду по висоті, а демонтувати безпосередньо перед улаштуванням проектних огороджувальних конструкцій.
Якщо неможливо установити огорожу, у випадках, визначених у ПВР, для виконання певних видів робіт (наприклад, верхолазні, монтаж конструкцій, обладнання, опалубки; мурування стін тощо) відповідно до ПВР їх необхідно виконувати із застосуванням запобіжних поясів, страху-вальних канатів.
Місця кріплення запобіжних канатів повинні бути визначені у ПВР.
Відповідальність за наявність і своєчасність установлення огорож у місцях загального користування несе генпідрядник, за його відсутності - субпідрядник (підрядник).
Генпідрядник разом із субпідрядником (підрядником) несуть відповідальність за наявність огорож на дільниці субпідрядника (підрядника), якщо інше не визначено договором між ними.
Виконання робіт без додержання вимог цього пункту не допускається.
52. Підпунктом 6.2.5 наведених ДБН передбачено, що входи до будівель (споруд), що споруджуються, на період будівництва слід захистити зверху суцільним козирком шириною не менше ширини входу до будинку (споруди) і довжиною - відповідно до розміру небезпечної зони, що визначається згідно з додатком Е.
Козирки необхідно зберігати до вводу будинку в експлуатацію. Кут, що виникає між козирком та розташованою вище стіною, повинен бути 70° - 75°. За довжини козирка понад 2 м допускається встановлювати під зазначеним кутом тільки частину козирка безпосередньо над входом під козирок.
У разі, коли розрахункова довжина козирка (додаток Е) перевищує межі будмайданчика, необхідно використовувати суцільні або сітчасті захисні системи огородження робочих горизонтів, які запобігають падінню елементів конструкцій та інших предметів з висоти в небезпечну зону. Конструкції цих систем необхідно визначати в ПВР.
53. Згідно підпункту 6.2.20 ДБН під час опрацювання заходів з організації та технології зведення каркасно-монолітних, монолітних будівель і споруд відставання монтажу сходових маршів необхідно передбачати не більше ніж на один поверх.
54. В силу вимог підпунктів 6.3.1-6.3.5, 6.3.9, 6.3.10 ДБН А.3.2-2-2009 складування матеріалів, прокладання транспортних шляхів, установлення опор повітряних ліній електропередачі та зв'язку повинні виконуватись за межами призми обвалення ґрунту незакріплених виїмок (котлованів, траншей), а їх розміщення у межах призми обвалення ґрунту біля виїмок із кріпленням допускається за умови попередньої перевірки стійкості закріпленого укосу відповідно до паспорта кріплення або розрахунку стійкості цього укосу з урахуванням динамічного навантаження від транспортних засобів, що пересуваються поблизу укосу.
Матеріали (конструкції) необхідно розміщувати на вирівняних майданчиках та вживати заходів, що запобігають самовільному зсуву, осіданню, опаданню і розкочуванню. Майданчики для складування повинні мати стоки поверхневих вод. Забороняється здійснювати складування матеріалів, виробів на насипних неущільнених ґрунтах.
Під час транспортування і складування виробів, матеріалів, комплектувальних елементів необхідно дотримуватись загальних правил безпеки згідно з ГОСТ 12.3.020. Способи складування матеріалів, конструкцій та виробів визначаються в технологічних картах ПВР на виконання цих робіт. Одночасно необхідно забезпечити безпечне стропування та піднімання (спускання) вантажів на штабелі, стелажі, касети тощо.
Складування матеріалів та виробів відповідно до ПВР повинен забезпечувати керівник робіт. У разі виявлення порушення вимог чинних правил складування він повинен терміново вжити заходів для усунення порушення. Застосування матеріалів та виробів, що були заскладовані з порушенням правил, керівником робіт повинно бути тимчасово зупинено до вирішення питання про можливість їх подальшого використання. Це рішення повинно бути задокументовано.
Складувати матеріали та обладнання на робочих місцях необхідно так, щоб не створювалась небезпека під час виконання робіт і не звужувались проходи.
Підкладки та прокладки в штабелях матеріалів та конструкцій необхідно розміщувати в одній вертикальній площині; їх товщина під час штабелювання панелей, блоків тощо має перевищувати висоту монтажних петель, що виступають, не менше ніж на 20 мм.
55. Згідно з вимогами підпунктів 6.3.9-6.3.10 ДБН між штабелями (стелажами) на складах слід передбачити проходи шириною не менше ніж 1,0 м і проїзди, ширина яких залежить від габаритів транспортних засобів і вантажно-розвантажувальних механізмів, що обслуговують склад. Притуляти (спирати) матеріали і конструкції до огорож, елементів тимчасових і капітальних споруд тощо не допускається.
56. Підпунктом 7.2.6 ДБН А.3.2-2-2009 встановлено, що межі потенційно небезпечних зон під час експлуатації вантажопідіймальних кранів визначаються відстанню від осі повороту крана, яка складається з робочого вильоту вантажного гака крана, плюс половина горизонтальної проекції вантажу, плюс величина відльоту вантажу у випадку падіння (визначається згідно з додатком Е.1), до місця можливого падіння вантажу.
Під час проектування роботи крана необхідно передбачити заходи для запобігання доторканню стріли крана або башти до ліній електропередачі, інших кранів або будівель і споруд. Машиністи кранів і стропальники повинні бути забезпечені надійним двостороннім зв'язком згідно з НПАОП 0.00-1.01.
Небезпечні зони повинні бути окреслені (визначені) на будівельних генеральних планах ПВР.
Межа постійної небезпечної зони крана дорівнює радіусу поворотної платформи машини плюс один метр.
Межі небезпечних зон не повинні виходити за межі будівельних майданчиків або робочих дільниць.
57. Пунктом 7.2.5 ДБН передбачено, що небезпечні зони, що можуть виникнути під час експлуатації машин, повинні бути позначені на території будівельного майданчика знаками небезпеки та попереджувальними написами.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
58. Аналіз вищевказаних норм законодавства дає підстави колегії суддів для висновку, що Товариство, як замовник будівництва, зобов'язане під час створення об'єкта архітектури, комплекс робіт щодо якого охоплює й етап будівництва, зобов'язаний забезпечити дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
59. За вчинення суб'єктами містобудування - юридичними особами та фізичними особами - підприємцями протиправних діянь у формі дій чи бездіяльності, які призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами, що у розумінні статті 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визнається правопорушенням у сфері містобудівної діяльності, передбачена відповідальність, зокрема, у вигляді штрафу відповідно до пункту 8 частини третьої статті 2 вказаного Закону.
60. Наявність таких порушень встановлюється органом Державного архітектурно-будівельного контролю за наслідками проведених цим органом планових чи позапланових перевірок і фіксується в акті таких перевірок.
61. У справі, яка розглядається, судовим розглядом підтверджено наявність виявлених відповідачем і зафіксованих в акті, складеному за наслідками перевірки, фактів порушення Товариством вимог законодавства у сфері містобудування, що не заперечується самим позивачем.
62. Незгода з оскаржуваними у цій справі приписами та постановою фактично зводиться до того, що будівництво об'єкту було зупинено у зв'язку з відсутністю фінансування і в дійсності, станом на час проведення перевірки, жодні будівельні роботи не виконувались.
63. Зазначав скаржник і про те, що спірні приписи і постанова є протиправними також і у зв'язку з тим, що відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень і провів перевірку з питань, які належать до відання Держгірпромнагляду, зокрема, стосовно питань, пов'язаних з охороною праці.
64. Однак, колегія суддів вважає такі аргументи, висловлені скаржником, безпідставними, оскільки, як вбачається з аналізу положень частини п'ятої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і статті 4 Закону України «Про архітектурну діяльність», виконання підготовчих та будівельних робіт є окремою стадією будівництва об'єктів, якій передує затвердження проектної документації. Останнім етапом будівництва є прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів й саме з цього моменту закінчується стадія виконання підготовчих та будівельних робіт.
65. При цьому, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, фактичне невиконання у період проведення перевірки будівельних робіт не може бути підставою для звільнення забудовника від відповідальності за виконання таких робіт у попередні періоди, якщо ці роботи виконані з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень.
66. Колегія суддів звертає увагу й на те, що у даному конкретному випадку, як вбачається з встановлених судовим розглядом обставин цієї справи, відповідачем було проведено перевірку дотримання вимог законодавства саме у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за наслідками якої виявлено і позивачем не спростовано порушення Товариством вимог ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення».
67. Колегія суддів звертає увагу, що нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, правил, державних та галузевих будівельних норм, національних (державних) стандартів, кодексів усталеної практики.
68. Відповідно до пункту 6 частин першої статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом контролю за дотриманням, окрім іншого, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил.
69. Окрім цього, за визначенням частини першої статті 41 цього ж Закону, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог, зокрема, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
70. До повноважень посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю належить, окрім іншого, проведення перевірки відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам, зокрема, будівельних норм, державних стандартів і правил (пункт 4 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
71. Вищевказаним приписам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» кореспондують підпункт 1 пункту 2 та підпункт 4 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, якими встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, будівельних норм, державних стандартів і правил, а до повноважень посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю віднесено проведення перевірки відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт, в тому числі, вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил.
72. За наведеного, не заслуговують на увагу твердження позивача про те, що ДАБІ України, проводячи перевірку, вийшло за межі наданих цьому органу повноважень.
73. За такої правової регламентації, що міститься у законодавстві, яким врегульовано спірні правовідносини, а також з урахуванням встановлених у цій справі обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення цього позову. Доводи ж касаційної скарги таких висновків не спростовують і не містять належних, вагомих і достатньо обґрунтованих міркувань, які б давали підстави вважати інакше.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
74. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
75. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
76. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Будакс» залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17.01.2017 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
С.М. Чиркін