Іменем України
11 березня 2021 року
Київ
справа №9901/315/20
адміністративне провадження №П/9901/315/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
головуючого - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Кашпур О.В., Уханенка С.А., Шевцової Н.В.,
за участю:
секретаря судового засідання: Волощука В.В.,
позивача: ОСОБА_1 ,
представника позивача: Гаврливої О.Ю.,
представника відповідача: Осядлої М.В., Лаптієва А.М.,
представника третьої особи: Костицької С.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд першої інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Рахункової палати - про визнання протиправними та скасування постанови, зобов'язання вчинити певні дії,
І. Суть спору
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Рахункової палати (далі - третя особа) з вимогами:
- визнати протиправною і скасувати постанову Верховної Ради України «Про звільнення ОСОБА_1 з посади члена Рахункової палати» від 03 вересня 2020 року №865-ІХ;
- поновити ОСОБА_1 на посаді члена Рахункової палати з 04 вересня 2020 року.
ІІ. Процесуальні дії у справі
Ухвалою Верховного Суду від 06 жовтня 2020 року відкрито провадження в справі №9901/315/20 та призначено її до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Ухвалою Верховного Суду від 11 лютого 2021 року були витребувані додаткові докази в справі.
ІІІ. Аргументи сторін
На обґрунтування позовної заяви позивач зазначив, що оскаржуваною постановою його було звільнено з посади члена Рахункової палати у зв'язку з досягненням шістдесят п'яти років.
За доводами позивача така підстава для дострокового звільнення з'явилася 13 грудня 2019 року з набранням чинності відповідних змін до Закону України «Про Рахункову палату», унесених Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» від 14 листопада 2019 року №293-IX.
Позивач уважає, що застосування до нього законодавчих новел у частині підстав для дострокового звільнення з посади члена Рахункової палати порушує загальноправовий принцип незворотної дії закону в часі, адже на момент призначення його на посаду члена Рахункової палати та досягнення ним шістдесяти п'яти років чинне на той час законодавство не містило такої підстави для звільнення. За доводами позивача положення Закону України «Про Рахункову палату», які таку підставу встановлюють, застосовуються до тих правовідносин, що виникли після набрання ними чинності, - 13 грудня 2019 року.
Посилаючись на те, що віку шістдесят п'ять років він досяг ІНФОРМАЦІЯ_1 , позивач уважає, що відповідач протиправно звільнив його з указаних підстав.
Позивач також указує, що вказані законодавчі новели є неконституційними, адже звужують обсяг прав членів Рахункової палати, які станом на час його прийняття призначені членами Рахункової палати, та яким виповнилося шістдесят п'ять років; закон, яким вони запроваджені, прийнятий з порушенням процедури.
Відповідач проти позову заперечив. У відзиві на позовну заяву відповідач зазначив, що, приймаючи оскаржувану постанову, ВРУ діяла на підставі, у межах повноважень і в порядку, передбаченому Конституцією України, Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» та Законом України «Про Рахункову палату».
Третя особа у поясненнях на позовну заяву зазначила, що юридично значимим для встановлення підстав для звільнення члена Рахункової палати є не момент у часі - досягнення шістдесяти п'яти років як подія, а саме вік - шістдесят п'ять років як об'єктивний стан. Такий стан за доводами третьої особи є триваючим, а тому застосування до спірних правовідносин пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону України «Про Рахункову палату», який набрав чинності лише 13 грудня 2019 року, не суперечить принципу незворотної дії закону в часі.
IV. Установлені судом фактичні обставини справи
Постановою ВРУ від 15 березня 2018 року ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , призначено на посаду члена Рахункової палати.
ІНФОРМАЦІЯ_1 позивачеві виповнилося 65 років.
13 грудня 2019 року набрали чинності зміни до Закону України «Про Рахункову палату», унесені Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» від 14 листопада 2019 року №293-IX, відповідно до яких голова, інший член Рахункової палати до закінчення строку його повноважень звільняється з посади ВРУ у разі досягнення шістдесят п'яти років.
Постановою ВРУ від 09 вересня 2020 року №865-IX ОСОБА_1 звільнено з посади члена Рахункової палати у зв'язку з досягненням шістдесяти п'яти років відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України, статті 20 Закону України «Про Рахункову палату».
Не погоджуючись з указаною постановою, позивач звернувся до суду.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 16 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати.
Організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати врегульовано Законом України «Про Рахункову палату» від 02 липня 2015 року №576-VIII (далі - Закон №576-VIII).
Відповідно до частин першої, другої статті 17 Закону №576-VIII (далі - у редакції, чинній на момент призначення позивача) Рахункова палата складається з дев'яти членів Рахункової палати. Членами Рахункової палати є Голова Рахункової палати, його заступник та інші члени Рахункової палати.
Згідно з частиною першою статті 18 Закону №576-VIII на члена Рахункової палати поширюється дія Закону України «Про державну службу», крім норм щодо порядку призначення на посаду та звільнення з посади та умов оплати праці члена Рахункової палати, що встановлюються цим Законом.
У частині першій статті 19 Закону №576-VIII визначено, що членом Рахункової палати може бути громадянин України, не молодший тридцяти років, який володіє державною мовою та однією з офіційних мов Ради Європи, має вищу освіту не нижче ступеня магістра, загальний стаж роботи не менше семи років, стаж роботи у сфері державного контролю (аудиту), економіки, фінансів або права не менше п'яти років та бездоганну ділову репутацію.
Відповідно до частини другої статті 19 Закону №576-VIII не може бути призначена на посаду члена Рахункової палати особа: 1) яка досягла шістдесятип'ятирічного віку; 2) яка за рішенням суду визнана недієздатною або дієздатність якої обмежена; 3) яка за станом здоров'я не може виконувати повноваження члена Рахункової палати; 4) яка має не зняту чи не погашену в установленому законом порядку судимість; 5) на яку протягом останнього року було накладено адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення; 6) яка має громадянство чи підданство іншої держави; 7) яка не пройшла перевірку, передбачену законами України «Про очищення влади» та «Про запобігання корупції»; 8) яка не подала декларацію, передбачену Законом України "Про запобігання корупції", за рік, що передує року призначення на відповідну посаду.
Згідно з частинами першою, п'ятою статті 20 Закону №576-VIII члени Рахункової палати призначаються на посади та звільняються з посад Верховною Радою України відповідно до вимог цього Закону та в порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України. Строк повноважень членів Рахункової палати становить шість років. Одна і та сама особа не може обіймати таку посаду понад два строки.
Частиною сьомою статті 20 Закону №576-VIII передбачено, що голова, інший член Рахункової палати до закінчення строку його повноважень звільняється з посади Верховною Радою України у разі: 1) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням; 2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; 3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я протягом чотирьох місяців підряд; 4) припинення громадянства України, наявності (набуття) громадянства іншої держави або виїзду на постійне місце проживання за межі України; 5) невідповідності обмеженням щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, визначеними Законом України «Про запобігання корупції», що встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили; 6) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, встановлених Законом України «Про запобігання корупції»; 7) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього.
Відповідно до абзацу 11 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII повноваження Голови, іншого члена Рахункової палати припиняються у разі набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або обмеження його цивільної дієздатності, визнання безвісно відсутнім чи оголошення померлим, а також у разі його смерті.
14 листопада 2019 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» №293-IX, яким частину сьому статті 20 Закону 576-VIII доповнено пунктом 3-1 такого змісту: «3-1) досягнення шістдесяти п'яти років» (підпункт 9 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №293-IX).
Відповідно до пункту 1 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №293-IX цей Закон набирає чинності з 01 січня 2020 року, крім пункту 5, підпункту 8 пункту 7 і пункту 12 розділу I та підпункту 9 пункту 2 і пункту 3 розділу II цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем опублікування цього Закону.
VI. Оцінка Суду
12 грудня 2019 року в газеті «Голос України» (№238) був опублікований Закон №293-IX, у зв'язку з чим 13 грудня 2019 року набрали чинності зміни, внесені цим законом до Закону 576-VIII у частині підстав для дострокового звільнення члена Рахункової палати.
З урахуванням указаних змін досягнення членом Рахункової палати шістдесяти п'яти років є підставою для його звільнення (пункт 3-1 частини сьомої статті 20 Закону 576-VIII).
Як установлено Судом, шістдесят п'ять років позивачеві виповнилося ІНФОРМАЦІЯ_1.
Визначаючись щодо того, чи підлягали застосуванню до спірних правовідносин вказані законодавчі новели з огляду на те, що позивач граничного віку перебування на посаді члена Рахункової палати досяг до набрання ними чинності, Суд виходить з такого.
Згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у Рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 05 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012 у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Отже, за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти мають пряму дію, тобто регулюють відносини, що виникли після набрання ним чинності, а також відносини, які виникли до набрання ним чинності і продовжують існувати. В окремих випадках законодавець вказівкою в перехідних положеннях «нового» нормативно-правового акта може зберегти праворегуляторний вплив визнаного нечинним нормативно-правового акта на певні суспільні відносини, які продовжують тривати після набрання чинності «новим».
Здатність закону регулювати відносини, що виникли до набрання ним чинності, є зворотною дією нормативно-правового акта в часі, яка для цілей стабільності суспільних відносин застосовується лише у разі скасування чи пом'якшення юридичної відповідальності.
Повертаючись до обставин цієї справи, Суд зазначає, що спірним в ній є питання застосування пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII, який набрав чинності та вступив у дію 13 грудня 2019 року, тоді як шістдесят п'яти років позивач досягнув ІНФОРМАЦІЯ_1.
Суд зазначає, що вік особи як юридичний факт-стан є триваючою обставиною, що породжує для такої особи юридичні наслідки.
Беручи до уваги, що на момент набрання чинності та введення в дію пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII юридичний стан позивача як особи, що досягла шістдесят п'яти років, не змінився і продовжував тривати, Суд уважає, що в спірних правовідносинах не було перешкод для звільнення позивача з вказаних підстав.
З цих же міркувань Суд уважає необґрунтованими доводи позивача про те, що в спірних правовідносинах положення пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII були застосовані ретроспективно.
Зворотна дія нормативно-правового акта у часі - це його здатність поширювати свій регуляторний вплив на події, факти, що виникли і тривали до набрання ним чинності. Водночас 13 грудня 2019 року стан позивача як особи, що досягла шістдесяти п'яти років не припинився, у зв'язку з чим з цієї дати до спірних правовідносин підлягав застосуванню пункт 3-1 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII.
Суд не може погодитися з аргументами позивача про те, що положення пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII не можуть бути застосовані до спірних правовідносин, зважаючи на їхню невідповідність статтям 22 (недопустимість звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод) та 43 (право на працю) Конституції України.
У Рішеннях Конституційного Суду України від 01 червня 2016 року № 2-рп/2016, від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 Конституційних Суд України сформував позицію, відповідно до якої звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: «обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права».
У справі №1-16/2007 (Рішення від 16 жовтня 2007 року №8-рп/2007) Конституційний Суд України уже оцінював відповідність вікових обмежень публічних службовців положенням Конституції України.
У вказаній справі Конституційний Суд України дійшов висновку, що встановлення законодавцем граничного віку перебування на відповідній службі є питанням соціальної або економічної доцільності. Особливі правила та умови, засновані на специфічних вимогах до праці, не обмежують право на працю і гарантію рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності.
Граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування фактично є пенсійним віком для цієї категорії працівників.
З урахуванням викладеного Суд не вбачає обставин, які б у контексті вимог статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України давали б підстави для незастосування до спірних правовідносин пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII.
Щодо аргументів позивача про неконституційність пункту 3-1 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII унаслідок порушення ВРУ процедури прийняття Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» №293-IX, то їхня оцінка виходить за межі компетенції адміністративного суду і не може бути надана в межах цього провадження.
Суд також відхиляє доводи позивача щодо порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення внаслідок відсутності подання Рахункової палати, унесення якого передбачено пунктом 13 частини другої статті 25 Закону №576-VIII.
Зі змісту вказаного пункту випливає, що для дострокового припинення повноважень члена Рахункової палати нею на розгляд ВРУ вноситься подання.
Суд погоджується з доводами третьої особи про те, що в спірних правовідносинах пункт 13 частини другої статті 25 Закону №576-VIII застосуванню не підлягає, адже у випадку позивача мало місце звільнення до закінчення його повноважень, що не є тотожним достроковому припиненню повноважень члена Рахункової палати.
Перелік підстав для дострокового припинення повноважень передбачено абзацом 11 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII, відповідно до якого повноваження Голови, іншого члена Рахункової палати припиняються у разі набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або обмеження його цивільної дієздатності, визнання безвісно відсутнім чи оголошення померлим, а також у разі його смерті.
Водночас у пунктах 1-8 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII передбачено підстави для звільнення до закінчення строку повноважень Голови, іншого члена Рахункової палати.
Таким чином подання Рахункової палати не є передумовою для прийняття ВРУ постанови про звільнення члена Рахункової палати з підстав передбачених пунктом 3-1 частини сьомої статті 20 Закону №576-VIII.
Підсумовуючи викладене, Суд дійшов висновку про те, що у ВРУ були визначені законом підстави для дострокового звільнення позивача з посади члена Рахункової палати, а оскаржувана постанова прийнята з дотриманням визначеної у Законі процедури.
За таких обставин Суд не знаходить підстав для задоволення позову.
VІІ. Судові витрати
З огляду на ухвалення судом рішення про відмову у задоволенні позову, за відсутності доказів понесення судових витрат відповідачем, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 241-246, 250, 255, 262, 266 КАС України, Суд
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Рахункової палати - про визнання протиправною та скасування постанови, зобов'язання вчинити певні дії відмовити.
Судові витрати не розподіляються.
Рішення Верховного Суду як суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на судове рішення Верховного Суду подається безпосередньо до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів із дня його проголошення.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справу розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повний текст судового рішення складено 16 березня 2021 року.
Головуючий суддя: О.Р. Радишевська
Судді: В.Е. Мацедонська
О.В. Кашпур
С.А. Уханенко
Н.В. Шевцова