Справа № 420/9583/20
17 березня 2021 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Потоцької Н.В.
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження (в порядку ст. 262 КАС України) адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області в якому позивач просить:
визнати протиправною бездіяльність відповідача, що виражена у порушенні терміну надання наказу у відповідь на клопотання від 01.06.2020;
визнати протиправною бездіяльність відповідача, що виражена у порушенні вимог ст. 118 Земельного кодексу України при розгляді клопотання від 01.06.2020;
визнати протиправними дії відповідача, що виражені у невмотивованій відмові задовольнити клопотання від 01.06.2020;
зобов'язати відповідача розглянути клопотання від 01.06.2020 із дотриманням вимог ст. 118 Земельного кодексу України;
стягнути з відповідача 300000 (триста тисяч) гривень у якості компенсації моральної шкоди.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач 01.06.2020 року направила до відповідача клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Листами від 01.07.2020 року та 10.08.2020 року позивачу відмовлено у клопотанні.
Вказані дії позивач вважає протиправними, що стало підставою для звернення до суду.
Також, на думку позивача, відповідач завдав їй моральної шкоди, яка виразилась у втраті довіри до державної влади.
Процесуальні дії
Ухвалою суду від 22.01.2021 року відкрито провадження по справі в порядку спрощеного позовного провадження, без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в порядку ст. 262 КАС України.
04.02.2021 року ухвала направлена на електронну адресу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - odessa_info@land.gov.ua.
19.02.2021 року позов з додатками направлений на електронну адресу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - spo_od@land.gov.ua.
Повідомленнями, що надійшли на поштову адресу n.pototska@adm.od.court.gov.ua, підтверджено доставлення документів відповідачу.
Ухвалою суду встановлено відповідачу п'ятнадцятиденний строк з дня вручення даної ухвали для подання відзиву на позовну заяву. У зазначений строк відповідач має право надіслати суду відзив на позовну заяву, який повинен відповідати вимогам ст. 162 КАС України, і всі письмові та електронні докази (які можливо доставити до суду), висновки експертів і заяви свідків, що підтверджують заперечення проти позову.
Строк для подання відзиву сплив 09.03.2021 року.
Відповідач відзив на адміністративний позов не надав.
Частиною шостою статті 162 КАС України визначено, що у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин, суд вирішує справу за наявними матеріалами.
01.06.2020 року ОСОБА_1 звернулась із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність. До клопотання додано: копія паспорту громадянина України, копія РНОКПП, графічний матеріал із бажаним місцем розташування земельної ділянки.
Листом від 01.07.2020 року №3-10359/0-256/0/37-20 ГУ Держгеокадастру в Одеській області відмовило в задоволенні клопотання, з посиланням на ст. 118 ЗК України, через невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законодавства.
21.07.2020 року ОСОБА_1 звернулась до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із заявою про розгляд її клопотання із дотриманням вимог п. 3 ст. 118 ЗК України. Копію наказу просила направити на її електронну адресу.
10.08.2020 року ГУ Держгеокадастру в Одеській області листом №3-787/0-838/6-20 повідомило позивача, що її клопотання розглянуто та надано відповідь.
Статтями 1 і 8 Конституції України проголошено, що Україна є правовою державою, де діє верховенство права.
У ч. 2 ст. 19 Конституції України згадано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, у ч.1 ст.68 Конституції України також згадано, що кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Отже, усі без виключення суб'єкти права на території України зобов'язані дотримуватись існуючого у Державі правового порядку, а суб'єкти владних повноважень (органи публічної адміністрації) додатково обтяжені ще й обов'язком виконувати доведені законом завдання виключно за наявності приводів та способом, чітко обумовленими законом.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до частини першої статті 81 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі:
а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами;
б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності;
в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування;
г) прийняття спадщини;
ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Згідно частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема, для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району;
б) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.
Відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України.
Згідно частини першої статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У цій же частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.
У свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
Пунктом 9 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, яке затверджене постановою КМУ від 14 січня 2015 №15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення №15) передбачено, що Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Згідно з п. 108 Інструкції з діловодства у Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженої наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №123 від 03.08.2018 року, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Пунктом 154 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як відповіді на виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, дорученнях вищих посадових осіб, на запити, звернення, а також кореспонденцію Верховної Ради України, на виконання доручень установ вищого рівня, на запити інших установ, звернення громадян, запити на інформацію, а також як ініціативні та супровідні листи.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Системний аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.
Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі №813/1949/16, від 14 серпня 2020 року у справі №815/6699/17, від 19.02.2021 року по справі №815/3058/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду у даній категорії справ.
У межах цього адміністративного спору позивачка звернулася до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.
Суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 червня 2020 року у справі №823/1166/17, від 25 червня 2020 року у справі №818/1010/17, від 14 серпня 2020 року у справі № 815/6699/17.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині шостій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання ГУ Держгеокадастру в Одеській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Щодо стягнення моральної шкоди.
«Так, поняття моральної шкоди визначено у частині 2 статті 23 Цивільного кодексу України, згідно з якою моральна шкода полягає: 1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я; 2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів; 3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку із знищенням чи пошкодженням її майна; 4) у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи.
Згідно з роз'ясненнями постанови Пленумом Верховного Суду України від 32 березня 1995 року №4 (із змінами і доповненнями від 25 травня 2001 року № 5) "Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди" відповідно до загальних підстав цивільно-правової відповідальності обов'язковому з'ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. Суд у таких спорах повинен з'ясувати чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору. При цьому суд має виходити із засад розумності, виваженості та справедливості.
Таким чином, обов'язок доказування спричиненої моральної шкоди, її розміру та інших обставин, покладається на особу що позивається із таким позовом.
Суди попередніх інстанції дійшли правильного висновку, що позивачем не надано суду належних доказів його моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, заподіяних відповідачами, а також доказів наявності завданої йому моральної шкоди, а тому колегія суддів не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги позивача».
Вказана правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 16.10.2019 року по справі №815/6107/17.
В даній справі позивачем не надано доказів її моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, заподіяних відповідачем, а також доказів наявності завданої їй моральної шкоди.
Судом також враховується п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, згідно якого обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Крім того, у справі "Трофимчук проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
Згідно зі ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Керуючись ст. ст. 2, 9, 242, 246, 250, 251, 255, 262, 295, 297 КАС України, суд,
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо нерозгляду у встановленому законом порядку клопотання ОСОБА_1 від 01.06.2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 01.06.2020 року із прийняттям за наслідками його розгляду по суті відповідного наказу.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Рішення суду набирає законної сили, відповідно ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та у строки, встановлені ст.295, ст.297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Пунктом 15.5 розділу VII "Перехідні положення" КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.
ОСОБА_1 - адреса: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , телефон: НОМЕР_2
Головне управління Держгеокадастру в Одеській області (адреса: 65107, м. Одеса, вул. Канатна, буд. 83, ЄДРПОУ 39765871, телефон: (048) 72 00 55)
Головуючий суддя Н.В. Потоцька
.