суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 24 лютого 2021 року
в адміністративній справі № 9901/605/19 (провадження № 11-381заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і нечинним рішення у частині.
Короткий виклад історії справи
У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС, у якому просила визнати протиправним і нечинним рішення відповідача від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19 про результати кваліфікаційного оцінювання судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді в окремій його частині, а саме в частині порядку набрання чинності цим рішенням відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 зі змінами (далі - Регламент).
При цьому суд першої інстанції у судовому засіданні з'ясував, що ОСОБА_1 у вимогах позовної заяви допустила описку в номері підпункту Регламенту, із застосуванням якого вона не погоджується, а саме «4.10.8» замість «4.10.5», який був застосований Комісією в оскаржуваній частині рішення.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 вказала на те, що Комісія прийняла до розгляду висновок Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики після початку проведення співбесіди з нею у процедурі кваліфікаційного оцінювання, а відтак порушила порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, які надані ГРД, визначений пунктом 4.10 розділу IV Регламенту. З огляду на абзац шостий підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту, відповідно до якого висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається, правомірною поведінкою відповідача було б постановлення протокольного рішення про залишення без розгляду висновку ГРД. Натомість прийняття цього висновку до уваги мало наслідком визначення Комісією порядку набрання чинності рішенням з посиланням на підпункт 4.10.5 пункту 4.10 розділу IVРегламенту, суть якого зводиться до того, що рішення ВККС, ухвалене у складі колегії, про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності негативного висновку ГРД набирає чинності з дня його ухвалення у разі, якщо воно буде підтримано не менше ніж одинадцятьма членами ВККСу пленарному складі.
Позивачка зазначала, що рішення ВККС в оскаржуваній частині має вплив на отримання нею всіх передбачених Конституцією України гарантій незалежності суддів, зокрема на належне матеріальне забезпечення, оскільки постановлене за наслідками оцінювання рішення про відповідність займаній посаді не набрало чинності. У зв'язку з неправомірним,на думку ОСОБА_1 , висновком Комісіїпро необхідність проходження нею оцінювання, прийняття до розгляду висновку ГРД та неправомірним визначенням порядку набрання чинності оскаржуваним рішенням вона позбавлена можливості отримувати винагороду в розмірі посадового окладу судді місцевого суду, який пройшов кваліфікаційне оцінювання. Посилаючись на непослідовність дій та рішень ВККС, неможливість передбачити, коли саме набере чинності рішення від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19, позивачка стверджує, що має місце втручання у право на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
ОСОБА_1 також вказує на те, що рішення Комісії в оскаржуваній частині підлягає скасуванню з підстави, визначеної пунктом 4 частини третьої статті 88 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), а саме рішення не містить мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
У подальшому представниця позивачки просила суд взяти до уваги той факт, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року у справі № 640/25218/19, яке набрало чинності 7 серпня 2020 року, визнано протиправним і скасовано висновок ГРД від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, а також те, що Комісія допускала неоднакову практику застосування пункту 4.10розділу IVРегламенту щодо вирішення аналогічних ситуацій, коли щодо інших суддів ВККС ухвалювала протокольне рішення про залишення без розгляду висновків ГРД, які надходили до Комісії з порушенням строків, визначених підпунктом 4.10.1 пункту 4.10розділу IV Регламенту, що, своєю чергою, свідчить про дискримінаційний підхід до окремих суддів під час проходження кваліфікаційного оцінювання.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позову.
Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 16 квітня 2010 року № 544/2010 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено суддею Солом'янського районного суду міста Києва.
20 жовтня 2017 року ВККС прийняла рішення № 106/зп-17 про призначення кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді за списком згідно з додатком 1, зокрема судді ОСОБА_1 . Цим рішенням встановлено черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання: перший етап - складення іспиту; другий етап - дослідження досьє та проведення співбесіди.
Комісія рішенням від 29 січня 2018 року № 7/зп-18 затвердила графік проведення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді окремих суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням ВККС від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17, і відповідно до витягу з додатка 7 до вказаного рішення стосовно судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 призначено іспит під час кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді на 26 лютого 2018 року.
ВККС рішенням від 16 березня 2018 року № 54/зп-18 затвердила результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит», складеного 26 лютого 2018 року, зокрема судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 , яку згідно з додатком 4 до цього рішення допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
ОСОБА_1 склала анонімне письмове тестування, за результатами якого набрала 88,875 бала. За результатами виконаного практичного завдання позивачка набрала 94 бали, загалом - 182,875 бала. ОСОБА_1 також пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
За результатами співбесіди 17 квітня 2018 року рішенням Комісії № 377/ко-18 визнано підтвердженою інформацію про недостовірність тверджень, указаних суддею Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 в деклараціях доброчесності судді за 2016 та 2017 роки, вирішено звернутися до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) для вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи стосовно судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 чи відмову в її відкритті та зупинено кваліфікаційне оцінювання відносно неї.
Ухвалою Третьої Дисциплінарної палати ВРП від 29 серпня 2018 року відкрито дисциплінарну справу щодо судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 за ознаками дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 19 частини першої статті 106 Закону № 1402-VIII (декларування завідомо недостовірних (у тому числі неповних) тверджень у декларації судді).
Третя Дисциплінарна палата ВРП рішенням від 26 вересня 2018 року відмовила у притягненні судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та припинила дисциплінарне провадження.
11 травня 2019 року ВККС поновила кваліфікаційне оцінювання ОСОБА_1 та включила її до графіку засідань Комісії на 22 травня 2019 року для проведення співбесіди за результатами дослідження суддівського досьє.
22 травня 2019 року у зв'язку з неявкою ОСОБА_1 на засідання для проведення співбесіди з підстави тимчасової непрацездатності оголошено перерву. Співбесіду за результатами дослідження досьє призначено на 14 год 18 червня 2019 року.
Засідання ВККС, призначене на 18 червня 2019 року, знято з розгляду у зв'язку з відсутністю повного складу колегії.
18 червня 2019 року до Комісії від ГРД надійшов затверджений 18 червня 2019 року висновок про невідповідність судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, відповідно до якого слідчий суддя ОСОБА_1 ухвалою від 23 січня 2014 року у справі № 760/376/14 обрала запобіжний захід у вигляді тримання під вартою щодо особи у зв'язку з його участю в масових акціях протесту. Вказана ухвала відсутня в Єдиному державному реєстрі судових рішень. Відповідно до висновку Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів загальної юрисдикції (далі - ТСК) від 19 травня 2015 року
№ 28/2-15 у діях судді ОСОБА_1 під час винесення ухвали від 23 січня 2014 року у справі № 760/376/14 було виявлено грубі порушення, які підпадають під ознаки порушення присяги судді. Рішенням Вищої ради юстиції від 3 грудня 2015 року № 924/0/15-15 установлено порушення в діях судді, але не знайдено підстав для притягнення її до відповідальності за порушення присяги. Сам факт непритягнення судді до дисциплінарної відповідальності не означає відповідність її критеріям доброчесності та професійної етики. На переконання ГРД, установлені у висновку ТСК порушення в умовах Революції Гідності дають підстави вважати, що суддя не дотрималась принципу незалежності та ухвалювала свавільні рішення для демонстрування своєї лояльності чинній владі.
У наступному пункті висновку вказано, що суддя, подаючи декларацію доброчесності за 2016 рік вперше, у пункті 17 підтвердила, що не приймала рішень, передбачених статтею 3 Закону України від 8 квітня 2014 року№ 1188-VII «Про відновлення довіри до судової влади», проте вона ухвалювала такі рішення, про що вказано в пункті 1 висновку. Також у висновку вказано інформацію, яка потребує пояснень щодо неодноразових поїздок судді до міста Москви та Автономної Республіки Крим.
Відповідно до витягу з протоколу засідання ВККС у складі колегії від 2 жовтня 2019 року № 405 (початок засідання о 10 год 10 хв) затверджено порядок денний з питанням про проведення співбесіди за результатами дослідження досьє суддів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді. Згідно із цим протоколом до зали засідання запрошено суддю ОСОБА_1 ; члени Комісії поставили їй запитання з метою уточнення інформації, наявної в матеріалах досьє та отриманої за результатами перевірки; ОСОБА_1 відповіла на поставлені запитання та надала роз'яснення стосовно відомостей, наявних у матеріалах досьє; головуючий оголосив про завершення співбесіди з суддею Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 ; присутні видалились із зали засідань для обговорення Комісією питань; після обговорення головуючий оголосив ухвалене Комісією рішення.
ВККС у складі колегії рішенням від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19 визначила, що суддя Солом'янського районного суд міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 706,875 бала; визнала суддю Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді. Абзацом третім резолютивної частини цього рішення визначено, що рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту.
Вважаючи рішення Комісії від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19 у частині абзацу третього резолютивної частини (щодо визначення порядку набрання ним чинності) протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що порушення ГРД строку, визначеного підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту для надання Комісії висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, не вливає на порядок набрання чинності спірним рішенням колегії ВККС, оскільки у випадку наявності висновку ГРД закон імперативно й безальтернативно визначає, що рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає сили остаточного лише, якщо Комісія ухвалить рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді не менше ніж одинадцятьма її членами.
На думку суду першої інстанції, висновок ГРД від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики надійшов у термін більш ніж достатній у контексті підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту відносно останнього засідання Комісії (2 жовтня 2019 року), на якому ухвалено оскаржуване в частині рішення колегії ВККС, та позивачка мала достатньо часу для ознайомлення із цим висновком та надання Комісії своїх пояснень, що були враховані останньою.
Надаючи оцінку доводам ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування висновку ГРД від 18 червня 2019 року з посиланням на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року у справі № 640/25218/19, яке набрало законної сили 7 серпня 2020 року, як на підставу для скасування в частині рішення колегії Комісії від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19, суд першої інстанції вказав, що при оцінці рішення суб'єкта владних повноважень він надавав оцінку лише тим обставинам, які існували на час прийняття оскаржуваного рішення. У цьому спорі визначальним є те, чи були у колегії ВККС правові підстави для ухвалення спірного рішення в частині винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здійснювати повноваження у відповідному суді за наявності висновку ГРД від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики.
За висновком суду першої інстанції, рішення у частині, яка оскаржується позивачкою, Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, рішення відповідає критеріям частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС).
В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції не надав належної оцінки її основним та доречним аргументам, чим порушив вимоги рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», відповідно до якого суд зобов'язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше суд не виконає свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
Скаржниця зазначила, що суд першої інстанції не врахував, що імперативні приписи частини першої статті 88 Закону № 1402-VIIIвимагають ухвалення Комісією саме мотивованого рішення. Відсутність мотивів у рішенні є законодавчо визначеною підставою для його оскарження і наступного скасування, що закріплено у пункті 4 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII. За змістом оскаржуваного в частині рішення ВККС, у ньому наведений перелік засобів установлення відповідності судді займаній посаді (результати іспиту, тестування, дослідження досьє, співбесіди), а також указані бали позивачки та інформація, яка аналізувалася відповідачем, однак взагалі відсутня мотивація щодо підстав застосування процедури, передбаченої абзацом третім резолютивної частини рішення Комісії від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19. Фактично матеріалами справи було підтверджено, що ані рішення про прийняття висновку ГРД, ані про залишення його без розгляду в порядку, визначеному Регламентом, Комісія не приймала, як і взагалі немає мотивації щодо прийняття оскаржуваної частини рішення, що є окремою самостійною та достатньою підставою вважати протиправним рішення відповідача в частині абзацу третього резолютивної частини щодо набрання ним чинності.
На переконання ОСОБА_1 , поза увагою суду першої інстанції залишився її аргумент про те, що згідно з аналізом пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIIIвиключно колегія ВККС має право приймати рішення про відповідність/невідповідність судді займаній посаді. ВККС у пленарному складі (в частині компетенції щодо оцінювання відповідності судді займаній посаді) може переглядати виключно рішення, прийняті колегією, щодо результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання (абзац четвертий частини другої статті 85 Закону № 1402-VIII). Тобто колегія ВККС рішенням в оскаржуваній частині на порушення частини другої статті 19 Конституції України, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України поклала проведення оцінювання відповідності судді займаній посаді на ВККС у пленарному складі.
Скаржниця також вважає помилковою позицію суду першої інстанції щодо неврахування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року у справі № 640/25218/19. Оцінюючи вищевказане рішення суду, на переконання позивачки, слід виходити не із самої наявності цього рішення, а з фактів та обставин, які цим рішенням установлені. Так, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва встановлені факти та надана правова оцінка обставинам, які самі по собі існували ще під час ухвалення рішення ВККС від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19, а саме протиправність висновку ГРД від 18 червня 2019 року, на підставі якого було ухвалено оскаржуване рішення Комісії.
На думку ОСОБА_1 , з огляду на імперативні приписи підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту було чітко визначено, яке саме рішення могла прийняти Комісія в разі надходження висновку ГРД з порушенням строку.
Скаржниця вказує, що внаслідок ненабрання чинності рішенням ВККС від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19 вона отримала меншу суддівську винагороду. Крім того, суддя ОСОБА_1 , яка станом на сьогоднішній день має десятирічний стаж суддівської діяльності, внаслідок того, що процедура кваліфікаційного оцінювання, що розпочалася ще у 2016 році, не завершена та невідомо, коли буде завершена взагалі, не може реалізувати своє право відправляти правосуддя, а також позбавлена права щодо переведення до суду апеляційної інстанції та несе репутаційні ризики в порівнянні з іншими суддями, кваліфікаційне оцінювання щодо яких вже завершено. Це свідчить пропорушення щодо позивачки статті 1 Першого протоколу до Конвенції та зумовлює нівелювання передбачених Конституцією України та Законом № 1402-VIIIгарантій незалежності суддів.
На підставі викладеного скаржниця просила скасувати оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та прийняти нове рішення, яким її позовні вимоги задовольнити повністю.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, статей 83, 85, 87, 88, пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення»Закону № 1402-VIII, пункту 4.10 розділу ІVРегламенту та констатувала, що оцінювання судді за критеріями «компетентність», «професійна етика», «доброчесність» віднесено до виключних повноважень Комісії, яка з підстав та в порядку, передбачених статтею 88 Закону № 1402-VІІІ, ухвалює кінцеве та остаточне рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. У випадку якщо ГРД у висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо виходити з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, зокрема його підпункту 4.10.1 розділу ІVРегламенту, то можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді. Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді. У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати - впливає чи не впливає висновок ГРД або інформація цієї ради на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним й відповідним чином відреагувати на нього. У рамках цієї процедури колегія ВККС може ухвалити рішення не розглядати висновок чи інформацію ГРД, якщо вони подані, приміром, поза строком, встановленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІVРегламенту.
За висновками Великої Палати Верховного Суду навіть за умови, коли висновок ГРД потрапив у поле зору колегії ВККС незадовго до початку проведення співбесіди із суддею та з порушенням строків його подання, що зумовило ухвалення рішення про залишення висновку ГРД без розгляду, у розумінні положень абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ це не означає, що колегія ВККС набуває можливості оцінювати, аналізувати та визначати юридичну природу цього документа, вирішувати, чи відповідає він вимогам щодо форми та змісту, встановленим законом, чи є він тією причиною (детермінантою), що зобов'язує (спонукає) колегію ВККС до ухвалення рішення стосовно суті висновку ГРД.
На переконання більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, із законодавчого визначення абзацу другого частини першої цієї статті випливає, що якщо у процесі кваліфікаційного оцінювання з'являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, тоді закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином і якою кількістю голосів має підтримати таке рішення. Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання, пов'язані із цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але й стосовно його дійсності, достовірності, об'єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.
Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання. Інакше кажучи, необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов'язує із самим тільки фактом негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.
Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження здатності судді здійснювати повноваження у відповідному суді, не задіює власних владних повноважень і не вдається до застосування якісних і кількісних критеріїв чи інших оцінних характеристик, власного розсуду, а лише відтворює, реалізує волю, веління, функцію норми закону. За цієї правової ситуації колегія ВККС не здійснює своїх дискреційних повноважень.
В аспекті викладеного Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції про те, що спірне рішення Комісія прийняла у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, а також з дотриманням права особи на участь у процесі прийняття рішення. При цьому висновки суду ґрунтуються на повному, всебічному й об'єктивному досліджені фактичних обставин справи й правильному застосуванні норм матеріального права.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону
№ 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
За правилами частин першої, п'ятої статті 83 Закону № 1402-VIIIкваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
Відповідно до частини першої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: складення іспиту; дослідження досьє та проведення співбесіди.
З метою сприяння ВККС у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання утворюється ГРД, яка, серед іншого: збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає ВККС інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає, за наявності відповідних підстав, Комісіївисновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді) (частина перша, пункти 1-4 частини шостої статті 87 Закону № 1402-VIII).
Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих ГРД, врегульовано пунктом 4.10 розділу IV Регламенту.
ВККС спірним рішенням визначила, що суддя Солом'янського районного суд міста Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 706,875 бала; визнала суддю Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 такою, що відповідає займаній посаді. Абзацом третім резолютивної частини цього рішення визначено, що рішення набирає чинності відповідно до абзацу третього підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту
Відповідно до підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту за результатами співбесіди Комісія у складі колегії ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ГРД ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII.
Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VIII або у разі надходження до Комісії рішення ГРД про скасування відповідного висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі. У разі надання ГРД до Комісії рішення про скасування висновку до моменту його розгляду Комісією у пленарному складі питання щодо набрання чинності рішенням про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді розглядається Комісією відповідно до абзацу першого підпункту 4.13.3 пункту 4.13 Регламенту ВККС.
Рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення.
Разом з тим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 розділу ІV Регламенту було передбачено, що інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності надається до Комісії ГРД не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді).
Абзацом шостим підпункту 4.10.1 пункту 4.10 розділу IV Регламенту було встановлено, що висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається.
На нашу думку, із вказаного положення можна зробити висновок, що цей припис на час ухвалення оскаржуваного рішення був імперативний та не передбачав повноважень Комісії прийняти висновок ГРД щодо судді ОСОБА_1
Крім того, статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.
Так, у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04, рішення від 20 жовтня 2011 року, набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП], заява № 33202/96, пункт 120, ЕСНR 2000-I, «Онер'їлдіз проти Туреччини» [ВП], заява № 48939/99, пункт 128, ЕСНR 2004-ХІІ, «Megadat.com S.r.I. проти Молдови», заява № 21151/04, пункт 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі», заява № 10373/05, пункт 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини», пункт 128, та «Беєлер проти Італії», пункт 119).
З огляду на викладені положення можна дійти висновку, що основоположними принципами виконання органом державної влади покладених на нього обов'язків (належне урядування) є верховенство права, одним з елементів якого, у свою чергу, є принцип правової визначеності, згідно з яким обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями, тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачити юридичні наслідки своєї поведінки.
Вважаємо необхідним також наголосити, що згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, у межах закону, можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
На наш погляд, Регламентом було чітко визначено, яке саме рішення могла прийняти Комісія в разі надходження висновку ГРД з порушенням строку. Будь-яка особа, у тому числі ОСОБА_1 , у контексті принципу правової визначеності очікувала від Комісії беззаперечного дотримання Регламенту цього органу та неприйняття до розгляду висновку, який надійшов з порушенням строку.
Однак, як встановлено судами, висновок ГРД від 18 червня 2019 року про невідповідність судді Солом'янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики надійшов після першого засідання ВККС (17 квітня 2018 року). ОСОБА_1 у своєму позові також наголошує на тому, що вказаний висновок ГРД надійшов після початку проведення співбесіди з нею у процедурі кваліфікаційного оцінювання.
Ураховуючи наведене, вважаємо, що в колегії ВККС не було підстав для ухвалення оскаржуваного рішення в частині фактичного продовження процедури оцінюваннясудді ОСОБА_1 у зв'язку з передачею Комісії для розгляду в її пленарному складі питання щодо підтримки ухваленого її колегією рішення про підтвердження здатності здійснювати правосуддя за відсутності поданого в установленому порядку висновку ГРД як обов'язкової передумови для ініціювання такого питання.
Крім того, вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. У контексті обставин цієї справи зауважимо, що особливо гостро це стосується формування і функціонування професійного суддівського корпусу як складової державної влади в Україні.
Сама процедура кваліфікаційного оцінювання має відмінні цілі та завдання, коли йдеться про оцінювання діючих суддів і коли це стосується кандидатів на посаду судді, однак має одну мету - щоб професійний суддівський корпус був кваліфікованим і щоб йому довіряли. Реалізація цієї мети вимагає не тільки від суддів чи кандидатів на цю посаду відповідати високим професійним і морально-етичним стандартам, але й від держави в особі її органів - гарантувати дотримання визначених правил поведінки.
Так, пункт 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України встановлює, що оцінювання на відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково, проводиться в порядку, визначеному законом. Виявлення невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності є підставою для звільнення судді з посади.
Єдина норма законодавства, яка визначає порядок оцінювання на відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково, міститься в Прикінцевих та перехідних положеннях Закону № 1402-VIII.
Відповідно до пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями Комісії в порядку, визначеному цим Законом.
Частиною третьою статті 94 Закону № 1402-VIII визначено, що організаційними формами діяльності ВККС є засідання у складі колегій, палат або у пленарному складі Комісії - залежно від питань, визначених цим Законом та Регламентом.
Тобто ВККС діє:
а) у складі колегій;
б) у складі палат;
в) у пленарному складі Комісії.
Згідно із частиною четвертою вказаної статті колегія ВККС формується не менше ніж з трьох членів Комісії.
Пункт 2 розділу V Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання (додаток до рішення Комісії від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16; далі - Положення) передбачає, що кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді проводиться у складі колегії Комісії.
Таким чином, положення пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII, які направлені на виконання пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, визначають, що процедура відповідності займаній посаді судді здійснюється колегіями ВККС.
Разом з тим всі норми Закону № 1402-VIII, які регулюють порядок проведення оцінювання, стосуються не оцінювання відповідності судді займаній посаді, а кваліфікаційного оцінювання здатності судді чи кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя у відповідному суді. Таким чином, на нашу думку, це оцінювання повинно застосовуватися при проведенні конкурсу на зайняття вакантних посад у відповідному суді як в ході призначення, так і при можливому переведенні судді, конкурсу на зайняття посади судді у відповідному суді та у випадку накладення дисциплінарного стягнення.
Зазначена позиція підтверджується і відображена ВККС при затвердженні Положення.
Так, пунктом 32 розділу III Положення передбачені види рішення, які Комісія може ухвалити за наслідками кваліфікаційного оцінювання чи оцінювання відповідності займаній посаді:
32.1. У випадку визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному судді: 32.1.1. Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. 32.1.2. Рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
32.2. У випадку оцінювання відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом: 32.2.1. Рішення про відповідність судді займаній посаді.
32.2.2. Рішення про невідповідність судді займаній посаді.
Пункти 35-37 розділу III Положення розрізняють наслідки прийняття рішень Комісією залежно від застосованої процедури.
Пункт 44 розділу III Положення передбачає, що висновок ГРД про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та/або доброчесності розглядається складом Комісії, який забезпечує проведення відповідної процедури кваліфікаційного оцінювання.
Види складів, у яких може діяти Комісія, закріплені частиною третьою статті 94 Закону № 1402-VIII.
Пункт 2 розділу V Положення передбачає, що кваліфікаційне оцінювання для підтвердження відповідності судді займаній посаді проводиться у складі колегії Комісії.
Норми пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII, які направлені на виконання пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, визначають, що процедура оцінювання відповідності займаній посаді проводиться складом Комісії у вигляді колегії ВККС.
За викладених обставин та існуючого правового регулювання ототожнювати процедури кваліфікаційного оцінювання й оцінювання на відповідність займаній посаді шляхом власного тлумачення та застосування ВККС і судами статті 88 Закону № 1402-VIII є помилковим, оскільки вони не мають права виходити за встановлені законом межі наданих їм повноважень. На наше переконання, ця правова ситуація потребує законодавчого врегулювання, про що свідчить і зареєстрований у Верховній Раді України проєкт Закону України від 25 травня 2020 року № 3534 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо забезпечення участі Громадської ради доброчесності в оцінюванні на відповідність займаній посаді судді».
Висновки
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду повинна була рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 жовтня 2020 року скасувати й ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним і нечинним рішення Комісії від 2 жовтня 2019 року № 902/ко-19в частині визначеного в ньому порядку набрання чинності цим рішенням.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук
О. М. Ситнік