12 березня 2021 року ЛуцькСправа № 140/17235/20
Волинський окружний адміністративний суд у складі судді Валюха В.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу за позовом Волинської обласної державної адміністрації до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення,
Волинська обласна державна адміністрація (далі також - Волинська ОДА, облдержадміністрація) звернулася з позовом до Волинської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 10.12.2020 Волинська обласна рада прийняла рішення за № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках».
Позивач Волинська ОДА вважає, що при прийнятті вказаного рішення відповідачем порушено її права, таке рішення є неправомірним та підлягає до скасуванню з таких підстав.
Так, на офіційному веб-сайті Волинської обласної ради 16.06.2020 оприлюднено проект рішення обласної ради сьомого скликання «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках», суб'єктом подання якого на розгляд сесії Волинської обласної ради сьомого скликання був депутат обласної ради ОСОБА_1 , та саме цей проект рішення включено до порядку денного обласної ради восьмого скликання 10.12.2020. Подання (пропозицію) про внесення зазначеного проекту рішення обласної ради на розгляд обласної ради ОСОБА_1 було внесено на ім'я голови обласної ради сьомого скликання ОСОБА_2 , нове подання з цього питання на розгляд обласної ради восьмого скликання на ім'я голови обласної ради ОСОБА_3 не вносилося.
Позивач, з покликанням на статтю 141 Конституції України, частину першу статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), частину другу статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 № 93-IV (далі - Закон № 93-IV), вказує, що повноваження депутатів обласної ради сьомого скликання закінчилися 25.11.2020, тобто в день першої новообраної сесії обласної ради восьмого скликання після оголошення головою обласної територіальної виборчої комісії результатів місцевих виборів до обласної ради, які відбулися 25.10.2020. Тобто, повноваження депутата обласної ради сьомого скликання ОСОБА_1 та повноваження голови обласної ради сьомого скликання ОСОБА_2 закінчилися 25.11.2020, а нове подання депутатом обласної ради не вносилося.
Крім того, відповідно до пункту 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень, а пунктом 29 частини першої статті 43 цього Закону - прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
При цьому, питання, зазначене в пункті 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР приймається депутатами обласної ради відкритим поіменним голосуванням, а зазначене у пункті 29 частини першої статті 43 цього Закону питання - виключно таємним голосуванням згідно із частиною третьою статті 59 Закону № 280/97-ВР.
16.06.2020 на офіційному веб-сайті обласної ради було оприлюднено проект рішення обласної ради сьомого скликання «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках», проте у цьому проекті не було обумовлено питання щодо висловлення недовіри голові Волинської ОДА.
Позивач стверджує, що відповідач не дотримав вимог частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР, частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) щодо оприлюднення проектів рішень при розгляді на сесії обласної ради питання про висловлення недовіри голові Волинської ОДА.
Крім того, в порушення вимог частини другої статті 59 Закону № 280/97-ВР, обговорення звіту голови Волинської ОДА на пленарному засіданні 2-ї позачергової сесії обласної ради 10.12.2020 проведено не було.
Позивач також звертає увагу, що депутати обласної ради на пленарному засіданні ради 10.12.2020 не заслухали звіт голови Волинської ОДА та не мали на руках розданого письмового звіту голови облдержадміністрації. При цьому, 2020 рік ще на закінчився, проект рішення обласної ради «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» не був розглянутий на засіданні постійної комісії обласної ради з питань бюджету, фінансів та цінової політики, чим порушені вимоги частини четвертої статті 80 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), тому рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 прийнято з порушенням статей 19, 80, 116 БК України.
Отже, обласна рада прийняла рішення від 10.12.2020 № 2/3 з порушенням вимог чинного законодавства, не заслухавши звіт голови Волинської ОДА, не маючи його у письмовій формі, що призвело до грубого порушення прав та законних інтересів Волинської ОДА як місцевого органу виконавчої влади та юридичної особи публічного права, тобто, вказане рішення прийняте без звіту голови Волинської ОДА в незаконний спосіб.
Відповідно до частини шостої статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-ХІV (далі - Закон № 586-ХІV) голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.
Пунктом 1 частини першої статті 17 Закону № 586-ХІV передбачено, що місцева державна адміністрація: розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання.
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 18 Закону № 586-ХІV місцева державна адміністрація: складає, схвалює і подає на розгляд ради прогноз відповідного бюджету, складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання.
Позивач вказує, що звітний 2020 бюджетний рік ще не закінчився, тому голова Волинської ОДА не мав правової можливості відзвітуватися перед депутатами обласної ради восьмого скликання з питань, зазначених в оприлюдненому 16.06.2020 проекті рішення обласної ради, суб'єктом подання якого на розгляд сесії обласної ради сьомого скликання був депутат обласної ради ОСОБА_1 . Проте, саме цей проект рішення обласної ради було включено до порядку денного обласної ради восьмого скликання, яка відбулася 10.12.2020.
Відповідно до частини четвертої статті 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
09.12.2020 питання «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» було розглянуто на засіданні постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією без голови Волинської ОДА ОСОБА_4 та без наявності письмового звіту. Матеріали звіту зазначеною комісією згідно із частиною сьомою статті 47 Закону № 280/97-ВР з Волинської ОДА не витребовувалися.
Позивач також стверджує, що проект рішення обласної ради «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» з доповненнями (пропозиціями) щодо висловлення недовіри голові Волинської ОДА не було оприлюднено на офіційному веб-сайті обласної ради, як це передбачено статтею 15 Регламенту обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 10.02.2016 № 2/3 (зі змінами; далі - Регламент), а ці пропозиції були внесені з голосу у сесійній залі під час розгляду зазначеного питання. Рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 було прийнято з порушенням статей 14, 15 Регламенту, частини п'ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР.
Крім того, позивач звертає увагу, що в порушення вимог пункту 29 частини першої статті 43, частини третьої статті 59 Закону № 280/97-ВР та Регламенту, після доведення депутатом ОСОБА_1 до відома обласної ради результатів таємного голосування відповідно до протоколу, голова обласної ради повторно поставив на відкрите поіменне голосування питання про висловлення недовіри голові Волинської ОДА, що є грубим порушенням вимог законодавства у частині висловлення недовіри виключно таємним голосуванням.
Позивач просить визнати протиправним та скасувати рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках».
Ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду від 21.12.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у даній справі, судовий розгляд справи ухвалено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику сторін (т. 1, а. с. 33).
22.12.2020 Волинський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про відмову у вжитті заходів забезпечення позову (т. 1, а. с. 55).
В подальшому, 05.01.2021 Волинський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про відвід судді Дмитрука В.В. (т. 1, а. с. 79).
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 прийнято до провадження суду (суддя Валюх В.М.) дану адміністративну справу, ухвалено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін суддею одноособово, роз'яснено учасникам справи, що у зв'язку із зміною складу суду розгляд справи починається спочатку (т. 1, а. с. 190).
06.01.2021 до суду надійшов відзив Волинської обласної ради від 06.01.2021 № 20/48/2-21 (т. 1, а. с. 84-93), у якому відповідач позов не визнав та просить відмовити у його задоволенні, з огляду на таке.
Так, відповідач, з покликанням на норми статті 140, 143 Конституції України, статті 43, 72 Закону № 280/97-ВР, статті 17, 18, 21 Закону № 586-ХІV, вказує, що законодавством встановлено обов'язок, а не право голови місцевої державної адміністрації щорічно звітувати перед відповідною радою.
Волинська обласна рада останній раз розглядала питання «Про звіт голови обласної державної адміністрації О.Савченка з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2018 році» ще 16.05.2019, відтак розгляд такого питання (звіту за наступний період) в обов'язковому порядку повинен здійснюватися в 2020 році.
З приводу висловлення недовіри голові Волинської ОДА, то повноваження обласної ради на це закріплені пунктом 29 частини першої статті 43, статтею 72 Закону № 280/97-ВР.
Відповідач вказує, що на момент винесення проекту рішення діяв склад Волинської обласної ради попереднього сьомого скликання, на момент прийняття - восьмого скликання, при цьому, ОСОБА_1 був обраний депутатом обласної ради як сьомого, так і восьмого скликання. Крім того, жодних обмежень щодо розгляду обласною радою внесених проектів рішень депутатами ради попереднього складу ради чинне законодавство не передбачає.
На момент внесення проекту рішення ОСОБА_1 був депутатом обласної ради, відповідно проект рішення був внесений на розгляд ради правомірно, та оскільки ОСОБА_1 на даний час є депутатом обласної ради, доповідачем по цьому питанню виступав саме він. Проект рішення був внесений на ім'я голови обласної ради, оприлюднений на офіційному веб-сайті ради, а чинне законодавство не передбачає зняття внесених депутатами ради проектів рішень, що не були розглянуті депутатами попереднього скликання.
Волинська обласна рада дотримала положення статті 47 Закону № 280/97-ВР в частині розгляду внесеного депутатом обласної ради ОСОБА_1 проекту рішення на засіданні постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією, вказаний проект рішення був розглянутий на засіданні зазначеної комісії 09.12.2020. При цьому, голова Волинської ОДА на засідання постійної комісії не прибув, хоча його було запрошено, а із зазначеного питання заслухано делегованого Волинською ОДА представника - директора департаменту фінансів облдержадміністрації, розглянуто звіт про результати роботи на посаді голови облдержадміністрації, який оприлюднений на офіційному веб-сайті Волинської ОДА.
Відповідач стверджує, що 09.12.2020 усі матеріали позачергової сесії обласної ради були надіслані депутатам ради на їхні електронні адреси, а 10.12.2020 перед початком пленарного засідання обласної ради матеріали в роздрукованому вигляді були роздані депутатам ради, та серед цих матеріалів був проект рішення «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» та звіт голови Волинської ОДА за 2019-2020 роки, оприлюднений на офіційному веб-сайті облдержадміністрації.
Крім того, проект рішення був оприлюднений на офіційному веб-сайті Волинської обласної ради ще 16.06.2020, а оприлюднення звіту голови облдержадміністрації на офіційному веб-сайті обласної ради законодавством не передбачено.
Відповідач у відзиві зазначає, що звіт голови Волинської ОДА був обговорений, та після обговорення внесеного на розгляд ради проекту рішення, який був зачитаний ініціатором (депутатом ОСОБА_1 ), проект рішення був поставлений на голосування за основу та підтриманий депутатським корпусом. Виключно після цього, депутатом ОСОБА_1 внесено пропозицію про доповнення проекту рішення пунктами про обрання лічильної комісії, висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації та затвердження протоколу засідання лічильної комісії про результати таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Волинської ОДА, чим дотримано положення статті 36 Регламенту.
При цьому, питання рішення від 10.12.2020 № 2/3 були прийняті відкритим поіменним голосуванням, а питання про висловлення недовіри голові Волинської ОДА - шляхом таємного голосування, для чого було обрано лічильну комісію для проведення таємного голосування, тому процедура відкритого поіменного голосування по усіх питаннях, за винятком висловлення недовіри голові облдержадміністрації, є правомірною.
В поданій до суду 15.01.2021 відповіді на відзив від 11.01.2021 № 179/54/2-21 (т. 1, а. с. 194-201) представник позивача Міщук І.Ю. з доводами відзиву не погодилася з підстав, викладених у позовній заяві, та додатково вказала про таке.
Апелювання відповідача на звіт голови Волинської ОДА ОСОБА_4, який було оприлюднено на офіційному веб-сайті облдержадміністрації 03.12.2020, є безпідставним, позаяк у вказаному звіті йдеться про звітний період з 03.12.2019 по 03.12.2020, тобто за рік перебування на займаній посаді, а у неіснуючому звіті, який розглянуто обласною радою 10.12.2020 на її пленарному засіданні, мова йде про звіт голови облдержадміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках, тобто з 01.01.2019 по 31.12.2020. Крім того, звіт, про який йдеться у рішенні обласної ради від 10.12.2020 № 2/3, передбачає також складову - звіт з питань виконання бюджету, тоді як на момент прийняття вказаного рішення 2020 бюджетний рік ще не закінчився. Фактично ні письмового, ні усного звіту голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках депутати Волинської обласної ради не заслухали.
Крім того, 19.01.2021, на виконання ухвали суду від 11.01.2021 про прийняття справи до провадження, Волинська ОДА подала до суду відповідь на відзив від 15.01.2021 № 342/54/7-21 (т. 1, а. с. 208-217), у якій додатково зазначено, що при здійсненні таємного голосування з питання «Про звіт голови облдержадміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» 10.12.2020 депутатами обласної ради була порушена процедура таємного голосування, оскільки депутатом ОСОБА_7 було оприлюднено результати проведеного ним таємного голосування шляхом публічного демонстрування бюлетеня для таємного голосування з питання недовіри голові Волинської ОДА з відміткою «за».
22.01.2021 до суду надійшли заперечення Волинської обласної ради від 18.01.2021 № 92/48/2-21 на відповідь на відзив (т. 1, а. с. 222-227), у яких відповідач з доводами відповіді на відзив не погодився та додатково зазначив про таке.
Відповідач не погоджується із доводами позивача про те, що оскаржуване рішення від 10.12.2020 № 2/3 було прийняте без наявності письмового звіту голови Волинської ОДА та заслуховування звіту в сесійній залі, оскільки копію звіту «Результати роботи на посаді голови обласної державної адміністрації» попередньо було надіслано депутатам обласної ради разом з іншими проектами рішень, в подальшому в роздрукованому вигляді був розданий депутатам та став предметом розгляду на пленарному засіданні. При цьому, рішення обласної ради не містить чіткого визначеного календарного періоду та загалом надає оцінку роботи голови Волинської ОДА протягом зазначеного ним же періоду роботи.
За своїм змістом вказаний звіт відповідає тим питанням, що були розглянуті на пленарному засіданні ради, адже стосується як виконання бюджету, так і програм соціально-економічного та культурного розвитку, делегованих повноважень. Зокрема, у звіті мова йде про «Програму розвитку інфраструктури у Волинській області на 2019-2022 роки», обласну цільову соціальну програму «Молодь Волині», обласну цільову програму національно-патріотичного виховання, Стратегію розвитку Волинської області на період до 2027 року та інші програми та програмні документи, сфери господарювання, програми по яких затверджені обласною радою та виконання по яким забезпечує Волинська ОДА. У сфері делегованих виконання Волинською ОДА повноважень йде мова про роботу закладів охорони здоров'я, закладів освіти, профільним структурним підрозділам позивача делеговано обласною радою повноваження щодо управління згідно із рішенням обласної ради від 14.07.2016 № 6/42. Підняті у звіті головою Волинської ОДА й питання, пов'язані із боротьбою з коронавірусною хворобою, враховуючи у тому числі, що значну частину коштів обласного бюджету у 2020 році було спрямовано на зазначені цілі.
Відповідач також наголошує, що законодавцем (пункти 17 та 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР) розмежовано відокремлений розгляд питання про затвердження звіту про виконання обласного бюджету як частину бюджетного процесу, та звіту голови місцевої державної адміністрації щодо тих питань, по яких підзвітний перед відповідною радою. Розгляд звітів про виконання обласних бюджетів та внесення їх самостійно обласною державною адміністрацією здійснюється щорічно за ініціативи Волинської ОДА й відокремлено від розгляду звіту голови Волинської ОДА.
З приводу відсутності інших пунктів рішення, що не містилися в оприлюдненому завчасно проекті рішення, відповідач зазначає, що можливість внесення змін та доповнень, що надійшли під час обговорення проекту рішення, передбачена статтею 36 Регламенту, тому доповнення рішення іншими пунктами під час розгляду питання на пленарному засіданні ради не є порушенням процедури прийняття рішення.
Відповідно до пункту 20 частини першої статті 4, частини другої, пункту 10 частини шостої статті 12, частин першої - третьої статті 257, частини п'ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) дану справу, як справу незначної складності, розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у ній матеріалами, з урахуванням строків, визначених статтею 258 КАС України.
Дослідивши письмові докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, суд встановив такі обставини та дійшов наступних висновків.
Судом встановлено, що розпорядженням голови Волинської обласної ради від 08.12.2020 № 361 «Про скликання позачергової другої сесії обласної ради восьмого скликання» скликано на 10.12.2020 о 12 годині позачергову другу сесію обласної ради, на розгляд якої внесено 4 питання, в т. ч. про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках (т. 1, а. с. 137).
09.12.2020 відбулося засідання постійної комісії Волинської обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією та з протоколу від 09.12.2020 № 2 (т. 1, а. с. 95-115) засідання цієї комісії вбачається, що питанням № 3 розглянуто інформацію голови зазначеної постійної комісії про поданий на розгляд обласної ради депутатом ОСОБА_1 проект рішення «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках».
09.12.2020 постійна комісія Волинської обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією ухвалила рекомендації № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках», відповідно до яких вирішила: 1. Інформацію про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках взяти до відома; 2. Рекомендувати обласній раді на сесії розглянути проект рішення, поданий на розгляд депутатом обласної ради ОСОБА_1 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» та дати оцінку роботи голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 ; 3. Визнати роботу голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019 - 2020 роках незадовільною (т. 1, а. с. 94).
10.12.2020 Волинська обласна рада прийняла рішення № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» (оприлюднено на офіційному веб-сайті обласної ради 14.12.2020), з якого вбачається, що відповідно до пунктів 28, 29 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР, статті 34 Закону № 586-ХІV, заслухавши звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019 - 2020 роках, враховуючи рекомендації постійної комісії обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією від 09.12.2020 № 2/5, обласна рада вирішила:
1. Звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019 - 2020 роках взяти до відома.
2. Визнати роботу голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019 - 2020 роках незадовільною.
3. Обрати лічильну комісію для проведення таємного голосування у такому складі: ОСОБА_9 , ОСОБА_1 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 ..
4. Висловити недовіру голові Волинської ОДА ОСОБА_16 .
5. Затвердити протокол засідання лічильної комісії Волинської обласної ради від 10.12.2020 про результати таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Волинської ОДА ОСОБА_16 .
6. Голові Волинської обласної ради ОСОБА_17 надіслати це рішення Президенту України та опублікувати у засобах масової інформації (т. 1, а. с. 14).
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Суд звертає увагу, що у даній справі наявний спір між суб'єктами владних повноважень (тобто, між Волинською ОДА та Волинською обласною радою) з приводу реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, зокрема, здійснення Волинською ОДА делегованих їй Волинською обласною радою повноважень у 2019 - 2020 роках, у зв'язку із чим Волинська ОДА звернулася з позовом щодо оскарження рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3.
Крім того, суд наголошує, що пункти 1, 2 оскаржуваного рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 дійсно стосуються питань реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Водночас, пункти 3 - 6 рішення обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 зачіпають права та інтереси виключно голови Волинської ОДА як самостійного суб'єкта, оскільки стосуються висловлення недовіри голові Волинської ОДА, що тягне за собою негативні наслідки не для Волинської ОДА, а особисто для ОСОБА_4 (відповідно до частин сьомої, восьмої статті 34 Закону № 586-ХІV обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації).
На думку суду, оскільки з даним позовом звернулася саме Волинська ОДА, тому у межах цієї справи суд може надати правову оцінку лише тим питанням, які відображені у пунктах 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3, позаяк вказані пункти рішення дійсно свідчать про наявність спору між Волинською ОДА та Волинською обласною радою з приводу реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Разом з тим, пункти 3 - 6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 зачіпають права та інтереси не Волинської ОДА, а виключно голови Волинської ОДА ОСОБА_4, який у даній справі не є позивачем. Окремо суд зазначає, що дану позовну заяву ОСОБА_4 підписав саме як голова Волинської ОДА, проте у тексті позовної заяви ОСОБА_4 як самостійний позивач не вказаний, судовий збір за подання цього позову ним особисто не сплачувався, тому суд виходить з того, що сторонами у даній справі є саме Волинська ОДА (позивач) та Волинська обласна рада (відповідач).
Відтак, суд дійшов висновку про те, що пункти 3 - 6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 не стосуються питань реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а носять індивідуальний характер, тобто зачіпають права та інтереси виключно голови Волинської ОДА ОСОБА_4, який не є позивачем у цій справі, тому позовні вимоги Волинської ОДА про визнання протиправним та скасування рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» в частині пунктів 3 - 6 до задоволення не підлягають. Додатково суд зазначає, що голова Волинської ОДА ОСОБА_4 має право самостійно звернутися до суду з позовом щодо оскарження пунктів 3 - 6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3.
При вирішенні даного спору суд застосовує такі нормативно-правові акти.
Згідно із частиною другою статті 143 Конституції України обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
За правилами частини першої статті 72 Закону № 280/97-ВР місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.
Відповідно до пункту 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень.
За приписами частини першої статті 14 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.
Пунктом 1 частини першої статті 17 Закону № 586-ХІV визначено, що місцева державна адміністрація: розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання.
Частинами першою - четвертою статті 34 Закону № 586-ХІV передбачено, що місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними, районними радами. Делегування радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції.
Згідно із частиною шостою статті 34 Закону № 586-ХІV голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.
За правилами частин першої, четвертої, десятої, п'ятнадцятої статті 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Відповідно до частин першої - третьої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
З тексту оскаржуваного рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» вбачається, що обласна рада заслухала звіт голови Волинської ОДА ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень у 2019 - 2020 роках та взяла його до відома (т. 1, а. с. 14).
Разом з тим, з поданого до суду витягу з протоколу від 10.12.2020 № 2 пленарного засідання позачергової другої сесії Волинської обласної ради восьмого скликання (т. 2, а. с. 68-75) вбачається, що питання № 1 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» розглянуто без особистої участі голови Волинської ОДА ОСОБА_4, тобто фактично голова Волинської ОДА перед депутатами обласної ради не звітувався, та звіт, про який йдеться у тексті оскаржуваного рішення від 10.12.2020 № 2/3, заслухано не було.
З матеріалів справи також вбачається, що на засіданні постійної комісії Волинської обласної ради з питань депутатської діяльності, місцевого самоврядування, захисту прав людини, законності, боротьби зі злочинністю та корупцією 09.12.2020 та депутатами Волинської обласної ради на пленарному засіданні позачергової другої сесії Волинської обласної ради восьмого скликання 10.12.2020 було розглянуто документ під назвою «Результати роботи на посаді голови обласної державної адміністрації», взятий з офіційного веб-сайту Волинської ОДА, та у якому голова Волинської ОДА зазначає про результати своєї роботи на посаді голови облдержадміністрації після призначення на посаду Указом Президента України від 02.12.2019 № 871/2019 (т. 1, а. с. 121-136).
На думку суду, документ під назвою «Результати роботи на посаді голови обласної державної адміністрації» не можна розглядати саме як письмовий звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках, позаяк даний документ ні за назвою, ні за змістом не вказує на те, що голова Волинської ОДА звітується саме перед Волинською обласною радою з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках. У вказаному документі йдеться саме про роботу на посаді голови облдержадміністрації протягом року після призначення на посаду Указом Президента України від 02.12.2019 № 871/2019 «Про призначення ОСОБА_4 головою Волинської обласної державної адміністрації» (т. 1, а. с. 38), а не про звіт перед обласною радою з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках.
Крім того, суду не надано жодних доказів на підтвердження того, що вказаний документ під назвою «Результати роботи на посаді голови обласної державної адміністрації» був офіційно скерований головою Волинської ОДА до Волинської обласної ради саме як звіт голови облдержадміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках.
Суд звертає увагу, що буквальне тлумачення пункту 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР та частини шостої статті 34 Закону № 586-ХІV дає підстави стверджувати, що голови місцевих державних адміністрацій звітують перед відповідними радами, а обласні ради заслуховують звіти голів обласних державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень, тобто, рішення у порядку пункту 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР та частини шостої статті 34 Закону № 586-ХІV обласна рада приймає виключно за результатами фактичного заслуховування усного чи письмового звіту голови облдержадміністрації.
Разом з тим, на пленарному засіданні позачергової другої сесії Волинської обласної ради восьмого скликання 10.12.2020 фактично не було заслухано ні письмового, ні усного звіту голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках, чим не дотримано приписів пункту 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР та частини шостої статті 34 Закону № 586-ХІV.
Крім того, суд також звертає увагу, що востаннє Волинська обласна рада заслуховувала звіт голови Волинської ОДА ОСОБА_18 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень 16.05.2019, про що свідчить витяг з протоколу пленарного засідання чергової двадцять третьої сесії Волинської обласної ради сьомого скликання від 16.05.2019 № 25, і такий звіт стосувався виключно 2018 року (т. 1, а. с. 182-188).
Суд погоджується із доводами відповідача про те, що голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень (частина шоста статті 34 Закону № 586-ХІV), тому розгляд питання звіту голови Волинської ОДА із зазначених питань повинен був здійснюватися в 2020 році.
Разом з тим, на пленарне засідання позачергової другої сесії Волинської обласної ради восьмого скликання 10.12.2020 був внесений проект рішення, підготовлений депутатом Волинської обласної ради ОСОБА_1 у червні 2020 року, про звіт голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень не за 2019 рік, а за 2019-2020 роки (т. 1, а. с. 120).
На думку суду, звіт голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень за 2020 рік не міг бути розглянутий у грудні 2020 року, оскільки складовою такого звіту є питання виконання бюджету, а бюджетний 2020 рік (період) у розумінні частини першої статті 3 БК України у грудні 2020 року ще не завершився. Крім того, буквальне тлумачення частини шостої статті 34 Закону № 586-ХІV (відповідно до якої голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень) дає підстави стверджувати, що голови облдержадміністрацій звітують перед обласними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень щорічно, тобто раз на рік та за період одного року.
Разом з тим, суд погоджується із доводами відповідача про те, що обмежень щодо розгляду обласною радою внесених проектів рішень депутатами ради попереднього складу ради чинне законодавство не передбачає, тому відхиляє доводи позивача про незаконність оскаржуваного рішення з огляду на внесення проекту рішення депутатом обласної ради попереднього скликання. Суд також не вбачає підстав для формування висновку про порушення відповідачем вимог частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР в частині оприлюднення проекту акту оскаржуваного рішення, позаяк проект рішення був оприлюднений на офіційному веб-сайті Волинської обласної ради 16.06.2020, що не заперечується позивачем.
Суд також наголошує, що правову оцінку іншим доводами заяв по суті справи, які стосуються пунктів 3 - 6 оскаржуваного рішення від 10.12.2020 № 2/3, суд не надає, позаяк з наведених вище підстав позовні вимоги Волинської ОДА про визнання протиправним та скасування рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 в частині пунктів 3 - 6 до задоволення не підлягають.
З урахуванням встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, суд дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» в частині пунктів 1, 2 прийняте з порушенням пункту 28 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР та частини шостої статті 34 Закону № 586-ХІV, оскільки фактично ні письмового, ні усного звіту голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках на пленарному засіданні позачергової другої сесії Волинської обласної ради восьмого скликання 10.12.2020 заслухано не було, при цьому, документ під назвою «Результати роботи на посаді голови обласної державної адміністрації» не можна розглядати саме як письмовий звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках, а звіт голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень за 2020 рік не міг бути розглянутий у грудні 2020 року.
Відповідно до частини десятої статті 58 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Відтак, з наведених вище мотивів та підстав, виходячи з наданих суду статтею 245 КАС України повноважень, позовні вимоги належить задовольнити частково шляхом прийняття судом рішення про визнання протиправним та скасування пунктів 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках» та про відмову у задоволенні решти позовних вимог (з огляду на те, що пункти 3 - 6 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 не стосуються питань реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а носять індивідуальний характер, тобто зачіпають права та інтереси виключно голови Волинської ОДА ОСОБА_4, який не є позивачем у цій справі).
Додатково суд звертає увагу, що скасування пунктів 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10.12.2020 № 2/3 цим судовим рішенням не має правовим наслідком неможливість повторного, у встановленому законодавством порядку розгляду Волинською обласною радою питання про звіт голови Волинської ОДА з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках.
Згідно із частинами першою, другою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
З урахуванням наведеного, оскільки у даній справі частково задоволено позов суб'єкта владних повноважень, тому понесені витрати у вигляді судового збору згідно із квитанцією від 18.12.2020 в сумі 2102,00 грн. (т. 1, а. с. 13) з відповідача стягненню не підлягають.
Керуючись статтями 243 - 246, 262 КАС України, суд
Позов задовольнити частково.
Визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2 рішення Волинської обласної ради від 10 грудня 2020 року № 2/3 «Про звіт голови обласної державної адміністрації ОСОБА_4 з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень у 2019 - 2020 роках».
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Рішення набирає законної сили в порядку та строки, визначені статтею 255 КАС України, та може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя В.М.Валюх