Україна
Донецький окружний адміністративний суд
24 лютого 2021 р. Справа№200/11416/20-а
приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов'янськ, вул. Добровольського, 1
Донецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Голуб В.А., за участі секретаря судового засідання Гуменної В.П., розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Волноваської районної ради про визнання незаконним та скасування рішення № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури, -
ОСОБА_1 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із позовом до Волноваської районної ради про визнання незаконним та скасування рішення № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час проведення журналістського розслідування від 17.07.2020 щодо призначення та звільнення з посади керівників комунальних закладів культури м. Волноваха, позивачеві стало відомо про те, що рішенням Волноваської районної ради Донецької області № 7/24-684 від 14.11.2018 було затверджено Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури.
Позивач вважає, що спірне рішення Волноваської районної ради Донецької області в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури є незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки суперечить вимогам п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими закріплено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання, зокрема щодо призначення і звільнення керівників об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Встановивши, що вказаний позов поданий без додержання вимог, передбачених ст. 161 КАС України, Донецький окружний адміністративний суд своєю ухвалою від 14 грудня 2020 року залишив його без руху, надавши позивачеві строк для усунення його недоліків.
Ухвалою суду від 31 грудня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 до Волноваської районної ради Донецької області про визнання незаконним та скасування рішення № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури прийнято до розгляду та відкрито провадження по справі № 200/11416/20-а. Розгляд адміністративної справи № 200/11416/20-а визначено здійснювати за правилами загального позовного провадження. Призначено підготовче засідання по справі на 27.01.2021 року о 12 год. 00 хв. Зобов'язано Волноваську районну раду Донецької області в установлені ч. ч. 5, 6 ст. 264 КАС України порядок і строки опублікувати оголошення про оскарження в судовому порядку рішення № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п.3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури, у виданні, в якому цей акт офіційно оприлюднений, із зазначенням вимог позивача щодо оскаржуваного акту, реквізитів нормативно-правового акту, дати, часу і місця судового розгляду адміністративної справи. Зобов'язано відповідача надати суду докази опублікування відповідного оголошення не пізніше ніж за сім днів до підготовчого засідання.
У вказаній ухвалі суду, відповідачу роз'яснено його право у п'ятнадцятиденний строк з дня одержання даної ухвали може подати відзив на позов.
Згідно із рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення АТ «Укрпошта», вищевказана ухвала про відкриття провадження у справі була вручена представнику відповідача 12 січня 2021 року.
Відзив на позов у встановлений судом строк відповідачем не поданий, поважність причин його неподання суду не повідомлено.
Будь-яких заяв щодо продовження процесуальних строків або заяв про поновлення процесуальних строків, встановлених нормами КАС України, у зв'язку із їх пропуском з поважних причин, та таких, що зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв'язку з карантином, або заяв про продовження процесуальних строків, встановлених судом, з причин неможливості вчинення відповідної процесуальної дії у визначений строк, що зумовлено обмеженнями, впровадженими у зв'язку з карантином, від відповідача до суду не надходило.
Ухвалою суду від 27 січня 2021 року підготовче провадження у справі закрите, проведення судового засідання для розгляду справи по суті призначено на 9 год 30 хв 24 лютого 2021 року.
Сторони, будучи належним чином повідомленими про місце, дату та час розгляду справи, на судове засідання не прибули. Позивач на адресу суду надіслав клопотання з проханням розглянути справу за його відсутністю.
Згідно з частиною четвертою статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Позивач - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 (РНОКПП: НОМЕР_1 ), зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується копіями паспорта громадянина України серії НОМЕР_2 та довідки про присвоєння ідентифікаційного номера (а.с.4).
Згідно із копією посвідчення серія НОМЕР_3 , виданого на ім'я ОСОБА_1 , позивач є журналістом, засновником та головним редактором загальнополітичної інформаційної газети «Народовладдя про всіх і про все» (а.с. 10).
Відповідач - Волноваська районна рада, є органом місцевого самоврядування (код ЄДРПОУ 24162612), місцезнаходження юридичної особи: 85700, Донецька область, м. Волноваха, вул. Героїв 51 ОМБр, буд. 1.
Волноваська районна рада Волноваського району Донецької області рішенням від 14.11.2018 № 7/24- 684 «Про затвердження Положення про проведення конкурсного добору
та призначення на посади керівників комунальних закладів культури» (далі - Положення) затверджено Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури, а також типову форму контракту з керівником комунального закладу культури (а.с.5).
Зі змісту п. 3 вказаного Положення вбачається, що призначення на посади керівників закладів культури здійснюється начальником відділу культури і туризму Волноваської райдержадміністрації за результатами конкурсного відбору.
У 38 пункті Положення зазначено, що начальник відділу культури і туризму Волноваської райдержадміністрації за результатами конкурсного добору зобов'язаний призначити переможця конкурсу керівником закладу культури не пізніше 2-х місяців з дня оголошення конкурсу. Підставою для видання наказу про призначення керівника закладу культури є підписання контракту. Істотні умови контракту публікуються на веб-сайті Волноваської райдержадміністрації не пізніше наступного дня після його підписання (зворотній бік а.с.5 - 8).
Вважаючи рішення відповідача № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури незаконним, позивач звернувся до суду з позовом про його скасування в цій частині.
Відтак, правовій оцінці підлягає вказане рішення суб'єкта владних повноважень саме в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури.
Дослідивши спірні правовідносини та надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає наступне.
Правовий порядок в Україні за визначенням ст. 19 Конституції України ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 43 Конституції України гарантує кожному право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. При цьому, Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізує програми професійно-технічного навчання, підготовки та перепідготовки кадрів відповідно до суспільних програм. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Права і свободи людини і громадянина захищаються судом (стаття 55 Конституції України). Кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно з частиною першою статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Даний конституційний припис закріплено у статті 6 КАС України, за якою суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України, виключно законами України визначаються: основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки. Конституція України гарантує право кожного громадянина на працю, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, гарантує рівні можливості у виборі роду трудової діяльності та захист від незаконного звільнення.
За змістом статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 року (ратифікована Верховною Радою України 15.07.1997 року) визначено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються Конституцією України або Законом, та в межах закону органи місцевого самоврядування мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу.
Згідно із пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній станом на час ухвалення оскаржуваного рішення від 14.11.2018), виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Отже, вказаною нормою закону було закріплено, що призначення і звільнення керівників об'єктів спільної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних і обласних рад є виключним правом районної, обласної ради, яке вирішується тільки на пленарному засіданні, і не може бути делеговане іншим особам/здійснюватися в інший спосіб.
Такі висновки суду узгоджуються з позицією Верховного Суду, наведеною у постанові від 15 липня 2019 року у справі № 192/1257/17 (провадження № 61-4254св19), а також у постанові від 23 вересня 2020 року у справі № 300/223/18.
Як вбачається з оскаржуваного у даній справі рішення Волноваської районної ради Волноваського району Донецької області № 7/24-684 від 14.11.2018, останнім затверджено п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури, відповідно до яких закріплено, що призначення на посади керівників закладів культури здійснюється начальником відділу культури і туризму Волноваської райдержадміністрації за результатами конкурсного відбору.
На переконання суду, делегування повноважень щодо призначення на посаду та звільнення з неї керівників комунальних закладів культури неприпустимо, оскільки відноситься до виключних повноважень районної ради, що вирішується на пленарних засіданнях.
Отже, рішення відповідача № 7/24-684 від 14.11.2018 у вказаній частині ухвалене усупереч положенням п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», а отже є протиправним в цій частині.
Разом з тим, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей призначення керівників державних та комунальних закладів культури на тимчасово окупованих територіях» № 447-IX від 14.01.2020 року, який набрав чинності 05.02.2020 року, пункт 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», був викладений в такій редакції, а саме виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання:
"20) вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України "Про культуру".
Відповідно до чинної редакції частини другої статті 21 Закону України "Про культуру", протягом періоду тимчасової окупації керівники закладів культури на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим та міста Севастополя призначаються на посаду без конкурсу шляхом укладення з ними контракту за результатами співбесіди. Право призначати керівників закладів культури на тимчасово окупованих територіях на посаду та укладати з ними контракт, а також звільняти із займаної посади мають:
1) Донецька, Луганська обласні державні адміністрації, відповідні військово-цивільні адміністрації у разі їх утворення - щодо керівників закладів культури на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей, які до початку тимчасової окупації належали до сфери управління відповідно зазначених обласних державних адміністрацій чи органів влади, повноваження яких здійснюються військово-цивільними адміністраціями;
2) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, - щодо керівників закладів культури на тимчасово окупованих територіях Автономної Республіки Крим і міста Севастополя та щодо керівників закладів культури на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей, які до початку тимчасової окупації не належали до сфери управління органів влади, зазначених у пункті 1 цієї частини.
Згідно із межами та Переліком районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях, затвердженими Указом Президента України від 7 лютого 2019 року № 32/2019, до районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій області віднесені зокрема, у Волноваському районі: селище міського типу Оленівка, селище Малинове, селище Молодіжне, селище Нова Оленівка, селище Новомиколаївка, село Андріївка, село Доля, село Пікузи, село Любівка, село Червоне.
Зі змісту оскаржуваного у даній справі рішення Волноваської районної ради Волноваського району Донецької області вбачається, що жодних застережень щодо порядку призначення і звільнення керівників комунальних закладів культури, в контексті приписів частини другої статті 21 Закону України "Про культуру", спірне рішення не містить, а отже є таким, що не відповідає чинним (на час ухвалення рішення у справі) положенням п. 20 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (ч.2 ст.77 КАС України).
Відповідачем жодними належними та допустимим доказами законність ухваленого рішення № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури, не доведена, жодних доводів на спростування позиції та вимог позивача не надано.
За правилами ст. 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
У разі задоволення позову суд може прийняти рішення про, зокрема:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
У статті 4 КАС України (пункт 18, 19) наведене визначення, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
З'ясування виду акта має істотне значення, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), а індивідуальні акти - лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.
В пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 N 9-рп/2008 в справі N 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.
У зв'язку із наведеним, з огляду на протиправність оскаржуваного рішення Волноваської районної ради Волноваського району Донецької області № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п.3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури, що є нормативно-правовим актом, суд приходить до висновку про визнання його протиправним та нечинним.
З огляду на наведене, суд вважає за необхідне змінити спосіб захисту порушеного права позивача, а саме визнати протиправним та нечинним спірне рішення в частині, а не незаконним та таким, що підлягає скасуванню, як просить позивач.
Отже, позовні вимоги ОСОБА_1 до Волноваської районної ради Донецької області про визнання незаконним та скасування рішення № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури підлягають задоволенню в повному обсязі.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
За правилами ч. 5 ст. 139 КАС України, якщо сторону, на користь якої ухвалено рішення, звільнено від сплати судових витрат, з іншої сторони стягуються судові витрати на користь осіб, що їх понесли, пропорційно до задоволеної чи відхиленої частини вимог, а інша частина компенсується за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Враховуючи, що позивач згідно із пунктом 9 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про судовий збір» є звільненим від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях, підстави для розподілу судових витрат між сторонами відсутні.
Згідно з ч. 3 ст. 243 КАС України у виняткових випадках залежно від складності справи складення рішення, постанови у повному обсязі може бути відкладено на строк не більш як десять, а якщо справа розглянута у порядку спрощеного провадження - п'ять днів з дня закінчення розгляду справи.
Керуючись ст.ст. 2, 5-10, 159, 160, 171, 199-204, 205, 246, 250, 295 КАС України, суд,-
Адміністративний позов ОСОБА_1 (зареєстроване місце проживання: АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) до Волноваської районної ради (місцезнаходження: 85700, Донецька область, м. Волноваха, вул. Героїв 51 ОМБр, буд. 1, код ЄДРПОУ: 24162612) про визнання незаконним та скасування рішення № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури - задовольнити в повному обсязі.
Визнати протиправним та нечинним рішення Волноваської районної ради Волноваського району Донецької області № 7/24-684 від 14.11.2018 в частині затвердження п. 3, п. 38 Положення про проведення конкурсного добору та призначення на посади керівників комунальних закладів культури.
Повний текст рішення виготовлено та підписано 05.03.2021.
Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Першого апеляційного адміністративного суду через Донецький окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка його подає, до суду апеляційної інстанції.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя В.А. Голуб