04 березня 2021 року
м. Київ
справа № 813/1792/16
адміністративне провадження № К/9901/18930/18
адміністративне провадження № К/9901/18932/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Головного управління Національної поліції у Львівській області та Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області
на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року (головуючий суддя - Потабенко В.А.)
та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року (головуючий суддя - Глушко І.В., судді: Большакова О.О., Макарик В.Я.)
у справі №813/1792/16
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції у Львівській області, Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області
про визнання протиправним і скасування наказу, зобов'язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі - ГУ НП у Львівській області) від 30 листопада 2015 року № 105 о/с «Про встановлення стажу служби у поліції та посадових окладів особам молодшого, середнього складу поліції» в частині встановлення стажу для виплат відсоткової надбавки за вислугу років полковнику поліції ОСОБА_1 ;
- зобов'язати ГУ НП у Львівській області зарахувати до загального стажу для виплати відсоткової надбавки за вислугу років весь термін перебування на службі в органах податкової міліції з 28 листопада 2005 року по 1 лютого 2010 року та з 9 серпня 2010 року по 7 червня 2012 року та провести перерахунок та виплату грошового забезпечення та одноразової допомоги;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області (далі - ГУ ПФ України у Львівській області) здійснити перерахунок розміру та виплату пенсії з врахуванням проведеного ГУ НП у Львівській області перерахунку розміру грошового забезпечення ОСОБА_1 .
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскільки на час служби у МВС України, період роботи у податковій міліції зараховувався для обчислення стажу для виплати відсоткової надбавки за вислугу років, що підтверджується відповідними відмітками у його особовій справі, вважає, що вказаний стаж повинен був бути врахований при обчисленні його стажу роботи у ГУ НП у Львівській області. Вважає, що його вислуга років станом на час звільнення становить 26 років 08 місяців 19 днів, а не 18 років 02 місяці 05 днів, що підтверджується наказом ГУ НП у Львівській області від 28 березня 2016 року № 96 о/с. На підставі спірного наказу від 30 листопада 2015 року № 105 о/с ГУ НП у Львівській області помилково розраховано його грошове забезпечення у нижчому розмірі та, як наслідок, ГУ ПФ України у Львівській області призначено пенсію в нижчому розмірі, а також в меншому розмірі обчислено одноразову грошову допомогу при звільненні.
3. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ НП у Львівській області від 30 листопада 2015 року № 105 о/с «Про встановлення стажу служби у поліції та посадових окладів особам молодшого, середнього складу поліції» в частині встановлення стажу для виплат відсоткової надбавки за вислугу років полковнику міліції ОСОБА_1 .
Зобов'язано ГУ НП у Львівській області зарахувати до загального стажу для виплати відсоткової надбавки за вислугу років весь термін перебування ОСОБА_1 на службі в органах податкової міліції з 28 листопада 2005 року по 1 лютого 2010 року та з 9 серпня 2010 року по 7 червня 2012 року та провести перерахунок та виплату грошового забезпечення та одноразової допомоги при звільненні зі служби.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій ГУ НП у Львівській області та ГУ ПФ України у Львівській області звернулись із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з 3 липня 1987 року по 15 травня 1989 року проходив службу у Збройних силах України, а з 13 липня 1993 року по 28 листопада 2005 року в органах внутрішніх справ.
6. Наказом заступника начальника УМВС у Львівській області від 21 листопада 2005 року №653 о/с з 28 листопада 2005 року по 1 лютого 2010 року позивач відряджений на службу в державну податкову адміністрацію, де проходив службу в податковій міліції.
7. З 1 лютого 2010 року по 9 серпня 2010 року проходив службу в УМВС у Волинській області.
8. У період з 9 серпня 2010 року по 7 червня 2012 року проходив службу в податковій міліції ДПА у Львівській області.
9. З 7 червня 2012 року по 6 листопада 2015 року проходив службу в ГУ МВС України у Львівській області, а з 7 листопада 2015 року по 30 грудня 2015 року - прийнятий на службу в ГУ НП України у Львівській області.
10. При цьому, згідно з послужним списком ОСОБА_1 № С-645943 станом на 25 березня 2014 року вислуга років для виплати надбавки за вислугу років та для визначення тривалості чергової відпустки становила 25 років 00 місяців 00 днів.
11. Наказом ГУ МВС України у Львівській області від 6 листопада 2015 року № 940 о/с відповідно до пункту 9 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» та Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справи, позивач звільнений з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил у зв'язку з переходом у встановленому порядку на роботу у Національну поліцію.
12. Наказом НП України у Львівській області від 7 листопада 2015 року № 77 о/с позивача призначено як такого, що прибув з МВС України, на посаду начальника Червоноградського відділу поліції ГУ НП України у Львівській області.
13. Відповідно до наказу ГУ НП України у Львівській області від 30 листопада 2015 року № 105 о/с «Про встановлення стажу служби у поліції та посадових окладів особам молодшого, середнього складу поліції» позивачу було визначено вислугу - 18 років 02 місяці 05 днів, встановлено посадовий оклад в розмірі 3 600, 00 грн та надбавку за стаж служби у поліції у розмірі 35 %.
14. На підставі вказаного наказу, позивачу нараховано надбавку за вислугу років у розмірі 35 % та встановлено розмір грошового забезпечення в сумі 8 100, 00 грн.
15. 30 грудня 2015 року позивача звільнено зі служби в ГУ НП України у Львівській області, про що винесено наказ № 150, в якому визначено вислугу - 18 років 03 місяці 28 днів.
16. В подальшому, ГУ ПФ України у Львівській області здійснено розрахунок пенсії позивача, виходячи з грошового забезпечення, яке було розраховане виходячи із вислуги - 18 років 03 місяці 28 днів.
17. Відповідно, ГУ НП України у Львівській області здійснено розрахунок одноразової грошової допомоги при звільненні також з урахуванням стажу - 18 років 03 місяці 28 днів (8 100, 00 грн * 50% * 18 років = 72 900, 00 грн).
18. На думку позивача, його загальний стаж роботи становить 26 років 08 місяців 19 днів, тобто як для обчислення надбавки за вислугу років, так і для обчислення розміру одноразової грошової допомоги при звільненні, повинен братись стаж служби з врахуванням служби в податковій міліції, чого зроблено не було. Наслідком неправильного розрахунку його вислуги років є зменшення розміру грошового забезпечення за грудень 2015 року, зменшення розміру пенсії та одноразової грошової допомоги при звільненні, що стало підставою для звернення до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
19. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що до вислуги років в органах внутрішніх справ зараховується також служба позивача в податковій міліції. Судами встановлено право позивача на одержання надбавки за вислугу років у більшому розмірі, ніж визначено спірним наказом від 30 листопада 2015 року № 105 о/с, що має наслідком його скасування в частині встановлення стажу для виплат відсоткової надбавки за вислугу років полковнику міліції ОСОБА_1 .
20. При цьому, суди зазначили, що вірним способом відновлення порушеного права позивача є зобов'язання ГУ НП України у Львівській області зарахувати ОСОБА_1 до загального стажу для виплати відсоткової надбавки за вислугу років весь термін перебування на службі в органах податкової міліції, а саме періоди з 28 листопада 2005 року по 1 лютого 2010 року та з 9 серпня 2010 року по 7 червня 2012 року, відповідно провести перерахунок й виплату грошового забезпечення та одноразової допомоги.
21. Окрім цього, суди дійшли висновку, що позовні вимоги в частині зобов'язання ГУ ПФ України у Львівській області здійснити перерахунок розміру та виплату пенсії до проведення такого перерахунку розмірів грошового забезпечення позивача є передчасною, у зв'язку з чим в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовили.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
22. У касаційній скарзі ГУ НП у Львівській області зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з дослідженням та оцінкою доказів у справі, однак із невірним їх аналізом, трактуванням та викладенням у рішеннях, а також з невідповідністю висновків судів обставинам справи.
23. Скаржник вказує на те, що спірні правовідносини у справі пов'язані з проходженням публічної служби, а тому на вказані обставини поширюються положення частини третьої статті 99 КАС України, яким передбачено місячний строк для звернення до суду. Позивач із спірним наказом від 30 листопада 2015 року № 105 ознайомився значно раніше, ще проходячи службу в органах поліції, а ознайомлюючись з наказом про своє звільнення ще раз пересвідчився що його вислуга на день звільнення у календарному обчисленні та для виплати одноразової грошової допомоги при звільненні становить 18 років 03 місяці 27 дні та не включає його до стажу перебування на службі в податковій міліції.
24. В позовній заяві та додатках до неї не вказано поважних причин, об'єктивних обставин, які б перешкоджали позивачу звернутись до адміністративного суду вчасно, у встановлений строк.
25. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції незважаючи на викладені обставини, проігнорував вимоги КАС України, а суд апеляційної інстанції залишаючи постанову суду першої інстанції без змін не надав оцінку викладеним фактам.
26. На думку скаржника, суди дійшли помилкових висновків, що надбавка за вислугу років є майном позивача, а Кабінет Міністрів України не виконуючи в місячний термін приписи пунктів 3-6 частини сьомої Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII не вжив заходів щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення поліції України, тому бездіяльність ГУ НП України у Львівській області спричинила порушення прав позивача. Судами не враховано, що відповідно до частини другої статті 1 Закону № 580-VIII діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через МВС України згідно з законом. ГУ НП України у Львівській області не уповноважений відповідати за дії уряду Кабінету Міністрів України.
27. Серед іншого, скаржник указує на порушення апеляційним судом норм процесуального права, що полягає в розгляді справи без участі його представника, не зважаючи на об'єктивні та поважні причини, через які останній не зміг прибути у судове засідання. Суд апеляційної інстанції не зважив на клопотання представника відповідача тим самим позбавивши права взяти участь у судовому засіданні.
28. ГУ ПФ у Львівській області у своїй касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.
29. Так, судами залишено поза увагою факт пропущення позивачем строку звернення до суду, встановленого статтею 99 КАС України.
30. В позовній заяві позивач просив визнати протиправним та скасувати наказом від 30 листопада 2015 року № 105 в частині встановлення стажу для виплати відсоткової надбавки за вислугу років полковнику поліції. Тобто, ще під час служби позивачу була відома вислуга для виплати зазначеної надбавки. Також, на момент звільнення була відома вислуга для виплати одноразової грошової допомоги при звільненні, яка становить 18 років 03 місяці 27 днів.
31. Крім того, зазначена вислуга вказана також і в грошовому атестаті від 22 березня 2016 року № 49, який підписаний позивачем.
32. Отже, позивачем пропущений, встановлений КАС України, строк звернення до суду. Жодних поважних причин пропуску строку ОСОБА_1 в позові не зазначав, та поновити його не просив.
33. Водночас, скаржник зазначає, що Законом № 580-VIII не передбачено зарахування до вислуги років стажу перебування на службі в органах податкової міліції.
34. У запереченні на касаційну скаргу позивач не погоджується з нею, вважає її необґрунтованою, такою, що не містить жодних правових підстав для перегляду оскаржуваних судових рішень, тому задоволенню не підлягає.
35. Позивач погоджується з мотивами оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
36. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
37. Згідно з частиною третьою статті 3 КАС України (в редакції, що діяла після 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
38. Відповідно до частин першої - третьої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
39. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
40. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
41. Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
42. Рішенням Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
43. Згідно зі статтею 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
44. За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
45. Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених КАС України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
46. Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
47. За перевіркою матеріалів справи, позивач звертаючись до суду просить, зокрема, визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі - ГУ НП у Львівській області) від 30 листопада 2015 року № 105 о/с «Про встановлення стажу служби у поліції та посадових окладів особам молодшого, середнього складу поліції» в частині встановлення йому стажу для виплат відсоткової надбавки за вислугу років та зобов'язати ГУ НП у Львівській області зарахувати до загального стажу для виплати відсоткової надбавки за вислугу років весь термін перебування на службі в органах податкової міліції з 28 листопада 2005 року по 1 лютого 2010 року та з 9 серпня 2010 року по 7 червня 2012 року, та провести перерахунок та виплату грошового забезпечення та одноразової допомоги. Тобто спір виник щодо проходження публічної служби.
48. Матеріали справи свідчать, що судом першої інстанції питання дотримання позивачкою строку звернення до суду з адміністративним позовом на стадії відкриття та підготовчого провадження судом першої інстанції не вирішувалось. Отже, суд першої інстанції вирішив по суті позовні вимоги без з'ясування питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду встановленого КАС України. При цьому, ГУ НП України у Львівській області зазначало у запереченні на позов про пропуск позивачем строку звернення до суду з позовом.
49. Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції також не звернув увагу на вказані обставини, незважаючи на те, що в апеляційних скаргах ГУ НП України у Львівській області та ГУ ПФ України у Львівській області були викладені доводи щодо пропуску позивачем строку звернення до суду з адміністративним позовом та допущені судом першої інстанції порушення процесуальних норм, однак останні залишились поза увагою суду апеляційної інстанції, оскільки ухвала апеляційного суду не містить відповіді на ці аргументи апеляційних скарг і відповідно мотивувань його не прийняття.
50. В касаційних скаргах ГУ НП України у Львівській області та ГУ ПФ України у Львівській області зазначають, що зі спірним наказом позивач ознайомився ще під час проходження служби в органах поліції, а ознайомлюючись з наказом про своє звільнення ще раз пересвідчився, що його вислуга на день звільнення у календарному обчисленні та для виплати одноразової грошової допомоги при звільненні становить 18 років 03 місяців 27 дні та не включає його стажу перебування на службі в податковій міліції. В позовній заяві позивачем не вказано поважних причин, об'єктивних обставин, які б перешкоджали йому звернутись до суду з позовом, у встановлений строк.
51. Вказані обставини суди попередніх інстанцій не перевірили та належної правової оцінки не надали, хоча вони є істотними для вирішення справи.
52. Отже, Верховний Суд погоджується з доводами касаційних скарг про те, що судами попередніх інстанцій не вирішено питання дотримання позивачем строку звернення до суду.
53. Суд касаційної інстанції позбавлений можливості згідно частини другої статті 341 КАС України встановлювати нові обставини або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
54. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
55. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
56. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
57. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 353, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
Касаційні скарги Головного управління Національної поліції у Львівській області та Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області задовольнити частково.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2016 року у справі №813/1792/16 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова