25 лютого 2021 року м. ПолтаваСправа № 440/6449/20
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Удовіченка С.О.,
за участю:
секретаря судового засідання - Сендецькій В.О.,
представників позивача - Севастьянової І.А., Приходько О.Я,
представника відповідача - Максименко Ю.П.,
свідків - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
розглянув у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" в особі Нафтогазовидобувного управління "Полтаванафтогаз" до Державної екологічної інспекції Центрального округу про визнання дій незаконними та визнання протиправним та скасування припису, -
06 листопада 2020 року Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" в особі Нафтогазовидобувного управління "Полтаванафтогаз" (далі по тексту - ПАТ "Укрнафта" / позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції Центрального округу (далі по тексту - Держекоінспекція Центрального округу / відповідач) в якому просить:
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції Центрального округу під час проведення перевірки, результати якої оформлені актом від 18 вересня 2020 року № 06-28/556 та приписом від 25 вересня 2020 року № 07/02.5-23,
- визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції Центрального округу від 25 вересня 2020 року № 07/02.5-23.
В обгрунтування позовної заяви позивач зазначив, що Держекоінспекцією Центрального округу під час здійснення перевірки ПАТ "Укрнафта" порушено вимоги Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Вищевказані порушення виявилися, зокрема в тому, що призначаючи перевірку ПАТ "Укрнафта" відповідачем не перевірено звернення скаржника, для того щоб вважати його належним та достатнім для проведення позапланового заходу. Скаржником у зверненні не зазначено, в чому саме полягає порушення норм чинного законодавства в сфері поводження з небезпечними відходами, яким чином вказані обставини спричинили шкоду його правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, також заявником не було надано жодних документів на підтвердження таких порушень, що свідчить про голослівні та бездоказові посилання цього громадянина. Крім того, Держекоінспекцією Центрального округу здійснено перевірку ПАТ "Укрнафта" у приміщенні відповідача, за відсутності керівника або особи, уповноваженої керівником, без можливості надання документів, пояснень, ігноруючи застереження представників суб'єкта господарювання надати належно оформлені копії документів, які містять реквізити завірення.
ПАТ "Укрнафта" вважає неправомірними дії відповідача з проведення перевірки та складання акту перевірки і припису з огляду на відсутність правових підстав для проведення позапланового заходу, зважаючи на те, що звернення громадянина не містить жодної конкретики та може бути розцінене тільки як формальний привід для призначення позапланової перевірки; ненадання посадовими особами органу державного контролю належно завірених копій документів, передбачених Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"; порушення процедури проведення перевірки та складання за її результатами акту, зокрема: проведення перевірки попри чітко висловлену заяву суб'єкта господарювання про недопуск, здійснення перевірки у приміщенні суб'єкта владних повноважень всупереч приписам норм закону про проведення заходу за місцезнаходженням суб'єкта господарювання; використання в ході перевірки документів та даних з невідомих джерел інформації; проведення перевірки за відсутності керівника чи відповідної уповноваженої особи.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено проводити розгляд справи за правилами загального позовного провадження.
30 листопада 2020 року до Полтавського окружного адміністративного суду надійшов відзив Держекоінспекцією Центрального округу (т.1 а.с. 170-172).
У відзиві відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував, вказуючи на правомірність дій під час проведення позапланової перевірки та як результат складеного припису. Зазначив, що в ході позапланового заходу уповноваженим особам ПАТ "Укрнафта" надавалися усі документи передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" для допуску до проведення перевірки, а тому твердження про незаконність проведення перевірки є безпідставними.
30 листопада 2020 року до Полтавського окружного адміністративного суду надійшли заяви ПАТ "Укрнафта" про виклик свідків (т.1 а.с. 173-180).
01 грудня 2020 року від ПАТ "Укрнафта" до Полтавського окружного адміністративного суду надійшли пояснення, у яких позивач зазначив, що кожного разу, коли приходили представники Держекоінспекцією Центрального округу, останнім заявлено про недопуск до проведення перевірки, оскільки таке право надано суб'єкту господарювання абзацом шостим частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Однак, якщо на думку контролюючого органу, у суб'єкта господарювання не було законних підстав для такого недопуску, посадові особи вправі були оформити акт про недопуск до перевірки для подальшого порушення справи про адміністративне правопорушення (т.1 а.с. 181-183).
03 грудня 2020 року до Полтавського окружного адміністративного суду надійшло клопотання ПАТ "Укрнафта" про долучення до матеріалів справи відеозапис, здійснений посадовою особою НГВУ "Полтаванафтогаз" ПАТ "Укрнафта" під час виходу на позапланову перевірку інспекторів Держекоінспекції Центрального округу (а.с. 196-198).
У судовому засіданні, яке відбулося 03 грудня 2020 року оголошено перерву до 29 грудня 2020 року.
09 грудня 2020 року до Полтавського окружного адміністративного суду надійшла відповідь позивача на відзив. У відповіді на відзив ПАТ "Укрнафта" наполягало на правомірності своїх вимог та стверджувало на порушені з боку Держекоінспекції Центрального округу вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (т.1 а.с. 204-207).
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2020 року продовжено строк підготовчого провадження на 30 днів.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 28 січня 2021 року викликано в якості свідків ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті.
У судовому засіданні, яке відбулося 25 лютого 2021 року свідок ОСОБА_1 пояснив, що від своїх знайомих дізнався, що останні бачили, як на поля вивозяться відходи. За місцем вивезення відходів не проживає, а порушення виявив зі слів знайомих. Безпосередньо вивезення відходів не бачив.
У судовому засіданні, яке відбулося 25 лютого 2021 року свідок ОСОБА_2 пояснив, що працює інженером технологічної безпеки на ПАТ "Укрнафта". Зазначив, що коли прибули інспектори 01 вересня 2020 року, то надали лише копію погодження Державної екологічної інспекції України. Прибувши 07 вересня 2020 року в інспекторів був уже оригінал направлення, однак надано було незавірену копію направлення, наказу вищестоящого органу. До перевірки інспекторів не допускали, оскільки не було надано належно оформлених документів. Пояснив, що утилізація відходів здійснюється відповідно до ліцензійних умов, крім того, на підприємстві наявна установка, яка здійснює утилізацію відповідно до технічних регламентів.
У судовому засіданні, яке відбулося 25 лютого 2021 року свідок ОСОБА_4 пояснив, що був присутнім під час спроби провести перевірки 01 вересня 2020 року та 07 вересня 2020 року. 01 вересня 2020 працівники з'явилися до будівлі Полтаванафтогаз в них було погодження Державної екологічної інспекції України та заяви ОСОБА_5 , однак, не було направлення. 07 вересня 2020 року у інспекторів було погодження Державної екологічної інспекції України, заява ОСОБА_5 та направлення, однак, направлення датовано 04 вересня 2020 року. У ході спроби провести перевірку інспектори не були допущені до перевірки ні 01 вересня 2020 року, ні 07 вересня 2020 року.
У судовому засіданні, яке відбулося 25 лютого 2021 року представники позивача позовні вимоги підтримали та просили суд позов задовольнити.
У судовому засіданні, яке відбулося 25 лютого 2021 року представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував та просив суд відмовити у задоволенні позову.
Дослідивши матеріали адміністративної справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, заслухавши показання свідків ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.
Судом встановлено, що 07 травня 2020 року громадянин ОСОБА_1 звернувся до начальника Держекоінспекції Центрального округу Мартосенка Є.О. із заявою у якій просив провести позапланову перевірку щодо виконання вимог природоохоронного законодавства ПАТ "Укрнафта", що здійснює свою діяльність за адресою: АДРЕСА_1 . Оскільки підрозділи даного підприємства в своїй діяльності допускають порушення правил поводження з небезпечними відходами (розміщують їх в не призначених для цього місцях), все це спричиняє забруднення атмосферного повітря, небезпечні хімічні речовини потрапляють у підземні води, просочуючись через грунт, чим здійснюється значний негативний вплив на навколишнє середовище в цілому. До того ж залишається незрозумілим, чи дійсно підприємство забезпечене потужностями та необхідним обладнанням для знешкодження відпрацьованих нафтопродуктів, чи можливо вони передаються комусь для утилізації чи просто захоронюються (т.1 а.с. 125).
З метою розгляду звернення гр. ОСОБА_1 щодо порушення природоохоронного законодавства в діяльності ПАТ "Укрнафта", що здійснює свою діяльність за адресою АДРЕСА_1 , та враховуючи Погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), надане Державною екологічною інспекцією України листом № 4.2/604 ПГ від 03 липня 2020 року (т.1 а.с. 126), для здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства ПАТ "Укрнафта" (04053, Київ, провулок Нестерівський, 3-5), керуючись статтями 6, 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим постановою КМУ від 19 квітня 2017 року за № 275, Положенням про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженим наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07 квітня 2020 року № 230, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 16 квітня 2020 року за № 350/34633, Положення про Державну екологічну інспекцію Центрального округу, затвердженим наказом Державної екологічної інспекції України від 28 квітня 2020 року № 136, начальником Держекоінспекції Центрального округу Є.Мартосенко 04 вересня 2020 року прийнято наказ № 06-27/570 "Про проведення позапланового заходу (перевірки) дотримання вимог природоохоронного законодавства ПАТ "Укрнафта" (т.1 а.с. 127-129).
04 вересня 2020 року начальником Держекоінспекції Центрального округу Є.Мартосенко виписано направлення № 06-28/556 на проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства України ПАТ "Укрнафта" за адресою : Полтавська область, Гадяцький район, с.Качанове, вул. Промислова, 4, в частині питань, викладених у зверненні гр. ОСОБА_1 , терміном проведення з 07 вересня по 19 вересня 2020 року (а.с. 130).
Копію направлення від 04 вересня 2020 року № 06-28/556 на перевірку та копію погодження Держекоінспекції України від 03 липня 2020 року № 4.2/604ПГ отримано ОСОБА_6 - начальник юридичного відділу 07 вересня 2020 року (т.1 а.с. 130 зворотній бік).
08 вересня 2020 року до Держекоінспекції Центрального округу надійшов лист ПАТ "Укнафта" за змістом якого зазначено, що 07 вересня 2020 року близько 14 години до приміщення НГВУ "Полтаванафтогаз" по вул. Монастирська, 12 в м. Полтава (робота якого здійснюється дистанційно) прибули два представники Державної екологічної інспекції Центрального округу - головний спеціаліст-державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Байбара О.О. та головний спеціаліст-державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Голуб Т.В.. Даними посадовими особами представлено наступні документи для проведення перевірки: незавірена копія направлення Державної екологічної інспекції Центрального округу від 04 вересня 2020 року № 06-28/556, незавірена копія заяви ОСОБА_1 від 05 травня 2020 року, незавірена копія Погодження Державної екологічної інспекції України від 03 липня 2020 року № 4.2/604 ПГ (т.1 а.с. 133).
Листом № 022-17/3664 від 09 вересня 2020 року Держекоінспекція Центрального округу повідомила ПАТ "Укрнафту" НГВУ "Полтаванафтогаз", що 07 вересня 2020 року посадовими особами інспекції начальнику юридичної служби Приходько О.Я. було надано оригінали направлення на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), копію заяви ОСОБА_1 від 05 травня 2020 року та копію Погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), наданого Державною екологічною інспекцією України листом № 4.2/604ПГ від 03 липня 2020 року. ПАТ "Укрнафта" необхідно забезпечити присутність уповноважених осіб підприємства та доступ представника інспекції на час проведення перевірки за місцем фактичного знаходження об'єкту ПАТ "Укрнафта" за адресою: вул. Промислова, 1, с.Качаново, Гадяцький район, Полтавська область (т.1 а.с. 134-136).
15 вересня 2020 року до Держекоінспекції Центрального округу надійшов лист ПАТ "Укнафта" за змістом якого зазначено, що НГВУ "Полтаванафтогаз" розглянуто лист № 022-17/3664 від 09 вересня 2020 року та повідомлено, що керівництво НГВУ "Полтаванафтогаз" підтримує позицію, висловлену начальником юридичної служби Приходько О.Я.. Звернення фізичної особи, для того щоб вважати належним та достатнім для проведення позапланового заходу, повинно відповідати певним змістовним критеріям. З копії направлення (незавіреної) від 04 вересня 2020 року № 06-28/556 на перевірку вбачається, що підставою для здійснення планового заходу стала заява ОСОБА_1 від 05 травня 2020 року. Однак, скаржником не зазначено в чому саме полягає порушення норм чинного законодавства в сфері поводження з небезпечними відходами, яким чином вказані обставини спричинили шкоду його правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, також заявником не було надано жодних документів на підтвердження таких порушень. Таким чином, орган державного нагляду (контролю), видаючи розпорядчі документи на проведення перевірки на підставі загальної та беззмістовної інформації , не перевірив вмотивованість та доказовість звернення скаржника, що свідчить про відсутність достатніх внутрішніх процедур, які будуть свідчити про прозорість і ясність дій суб'єкта владних повноважень, відтак, орган державного нагляду (контролю) діяв формально. Отже, як 01 вересня 2020 року, так і 07 вересня 2020 представниками НГВУ "Полтаванафтогаз" обгрунтовано та у відповідності до абзацу шостого частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не допущено до проведення перевірки посадових осіб Державної екологічної інспекції Центрального округу (т. а.с. 139).
15 вересня 2020 року інспекторами Держекоінспекції Центрального округу складено Акт за змістом якого у ході виходу на позапланову перевірку посадовою особою (юрисконсульт) не допущено держекоінспектора ОСОБА_7 та держекоінспектора ОСОБА_8 на територію підприємства, чим вчинено перешкоджання посадовим особам Держекоінспекції Центрального округу у виконанні посадових обов'язків. По даному факту подано заяву та пояснення до правоохоронних органів (т.1 а.с. 140).
За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів ПАТ "Укрнафта" Держекоінспекцією Центрального округу 18 вересня 2020 року складено Акт № 06-28/556 (т.1 а.с. 141-149).
У розділі Опис виявлених порушень вимог законодавства Акта № 06-28/556, зокрема, зазначено, що у зв'язку із не допущенням державних інспекторів до обстеження території підприємства за адресою Полтавська область, с. Качанове, вул. Промислова, 1 перевірити чи дотримується НГВУ "Полтаванафтогаз" ПАТ "Укрнафта" екологічних умов немає можливості.
У зв'язку із відмовою ПАТ "Укрнафта" від підписання та отримання Акта перевірки від 18 вересня 2020 року № 06-28/556 Держекоінспекцією Центрального округу листом від 22 вересня 2020 року №022-17/3849 направлено копію Акта позивачу (а.с. 15).
На підставі висновків Акта № 06-28/556 18 вересня 2020 року Держекоінспекцією Центрального округу 25 вересня 2020 року винесено припис № 07/02.5-23 (а.с. 151-153).
Не погоджуючись із діями відповідача під час перевірки та як наслідок винесенням припису, позивач звернувся до суду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Завданням адміністративного судочинства, згідно частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є захист прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склалися, судом встановлено наступне.
Пунктом 3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №454/2011 (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин), передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; екологічної та радіаційної безпеки; охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду; охорони, захисту, використання і відтворення лісів; збереження, відтворення і невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття; раціонального використання, відтворення і охорони об'єктів тваринного та рослинного світу; ведення мисливського господарства та здійснення полювання; охорони, раціонального використання та відтворення вод і відтворення водних ресурсів; охорони атмосферного повітря; формування, збереження і використання екологічної мережі; стану навколишнього природного середовища; поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами; здійснення заходів біологічної і генетичної безпеки стосовно біологічних об'єктів природного середовища під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
Згідно із підпунктом 3 пункту 4 Положення Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов'язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування).
Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затверджене наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07 квітня 2020 року № 230 (далі - Положення № 230 / в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
Пунктом 1 Положення № 230 визначено, що Державна екологічна інспекція відповідної області є територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується.
Державна екологічна інспекція відповідного округу (далі - Інспекція) є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується.
Згідно із пунктом 2 Положення № 230 Інспекція у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України, постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем'єр-міністра України, наказами Мінекоенерго, дорученнями Міністра енергетики та захисту довкілля, його заступників, наказами Держекоінспекції, дорученнями Голови Держекоінспекції, актами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та Київської міської державних адміністрацій, обласних та Київської міської рад, іншими актами законодавства України, а також цим Положенням.
Відповідно до пункту 2 розділу II Положення № 230 здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: 1) про екологічну та радіаційну безпеку; 2) про охорону земель, надр; 3) про охорону, раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; 4) про охорону атмосферного повітря; 5) про охорону, захист, використання та відтворення лісів; 6) про раціональне використання, відтворення і охорону об'єктів тваринного світу; 7) про охорону, використання і відтворення риби та інших водних живих ресурсів; 8) щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов; 9) про охорону, утримання і використання зелених насаджень; 10) про використання, охорону і відтворення об'єктів рослинного світу; 11) щодо дотримання правил створення, поповнення, зберігання, використання та державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій і торгівлі ними; 12) з питань дотримання положень Конвенції про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення (CITES); 13) під час ведення мисливського господарства та здійснення полювання; 14) про збереження об'єктів рослинного та тваринного світу, занесених до Червоної та Зеленої книг України, формування, збереження і використання екологічної мережі; 15) про охорону і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду; 16) з питань поводження з відходами; 17) у сфері хімічних джерел струму в частині забезпечення екологічної безпеки виробництва хімічних джерел струму та утилізації відпрацьованих хімічних джерел струму, ведення обліку обсягів накопичення відпрацьованих хімічних джерел струму та передачі їх для утилізації; 18) щодо дотримання вимог реєстрації в суднових документах операцій із шкідливими речовинами та сумішами; 19) щодо дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки стосовно біологічних об'єктів природного середовища під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V / в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
Стаття 1 Закону визначає, що заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Частиною першою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно із частиною першою статті 4 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частиною третьою статті 4 Закону № 877-V встановлено, що планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.
Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи (частина одинадцята статті 4 Закону № 877-V).
За приписами частини першої статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом.
неподання суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Стаття 7 Закону № 877-V встановлює, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються:
- найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;
- найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;
- місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;
- номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід;
- перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові;
- дата початку та дата закінчення заходу;
- тип заходу (плановий або позаплановий);
- форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);
- підстави для здійснення заходу;
- предмет здійснення заходу;
- інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.
Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:
дату складення акта;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
предмет державного нагляду (контролю);
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
За змістом статті 10 Закону № 877-V суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), зокрема, має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що підставою для здійснення позапланової перевірки ПАТ "Укрнафта" стало звернення гр. ОСОБА_1 стосовного того, що підрозділами ПАТ "Укрнафта", які здійснюють свою діяльність за адресою: Полтавська область, Гадяцький район, с. Качанове, вул. Промислова, 1, допускається порушення правил поводження з небезпечними відходами (розміщують їх в не призначених для цього місцях), все це спричиняє забруднення атмосферного повітря, небезпечні хімічні речовини потрапляють у підземні води, просочуючись через грунт, чим здійснюється значний негативний вплив на навколишнє середовище в цілому. До того ж залишається незрозумілим, чи дійсно підприємство забезпечене потужностями та необхідним обладнанням для знешкодження відпрацьованих нафтопродуктів, чи можливо вони передаються комусь для утилізації чи просто захоронюються.
У свою чергу допитаний у судовому засіданні ОСОБА_1 пояснив, що про можливі порушення природоохоронного законодавства дізнався зі слів своїх знайомих та безпосередньо не бачив вивезення підрозділами ПАТ "Укрнафта" відходів.
Констатуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що звернення гр. ОСОБА_1 , фактично побудовано на твердженнях третіх осіб, щодо можливого порушення з боку ПАТ "Укрнафта" природоохоронного законодавства.
Під час розгляду справи судом досліджено Погодження Держекоінспекції України № 4.2/604ПГ від 03 липня 2020 року на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції Центрального округу на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави та направлення Держекоінспекції Центрального округу № 06-28/556 від 04 вересня 2020 року (т. 1 а.с. 15-16).
Суд зауважує, що у силу пункту 8 розділу 10 Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених наказом Мін'юсту від 18 червня 2015 року №1000/5, копія набуває юридичної сили лише в разі її засвідчення в установленому порядку.
Відповідно до пункту 77 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року №1242, напис про засвідчення документа складається із слів "Згідно з оригіналом", найменування посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів (ініціалу імені) та прізвища, дати засвідчення копії і проставляється нижче реквізиту документа "Підпис". Напис про засвідчення копії скріплюється печаткою із зазначенням на ній найменування відповідної установи (без зображення герба) або печаткою структурного підрозділу (служби діловодства, служби кадрів, бухгалтерії тощо) установи.
Однак, як підтверджено матеріалами справи, посадовими особами Держекоінспекції Центрального округу до початку проведення перевірки надано уповноваженим представникам суб'єкта господарювання копію погодження Держекоінспекції України від 03 липня 2020 року та направлення, що не засвідчені у визначеному вищезгаданими нормативно-правовими актами порядку.
Отже, зазначене погодження та направлення не мали юридичної сили, внаслідок чого позивач правомірно відмовив у допуску посадових осіб Держекоінспекції Центрального округу до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
Відповідач у відзиві на позов вказує, що НГВУ "Полтавагаз" фактично допустило посадових осіб інспекції до проведення перевірки, однак, як випливає із Акта від 15 вересня 2020 року складеного інспекторами Держекоінспекції Центрального округу ОСОБА_7 та ОСОБА_9 посадові особи позивача не допустили інспекторів на територію підприємства.
Аналізуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що вищевказані твердження відповідача є суперечливими та взаємовиключними.
При цьому, суд зауважує, що Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не містить такої правової форми, як "фактично допустити до перевірки".
Таким чином відповідач довільно трактує норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", що суперечить статті 19 Конституції України.
Надаючи правову оцінку припису Держекоінспекції Центрального округу від 25 вересня 2020 року № 07/02.5-23 суд враховує спосіб реалізації відповідачем своїх повноважень у спірних відносинах. При цьому суд акцентує увагу на тому, що діяльність органів державної влади (у даному випадку Держекоінспекції Центрального округу) здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом" або, інакше кажучи, "дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними.
Суд зважає на те, що спірний припис складений відповідачем за результатами здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю). Однак, Закон №877-V вимагає, щоб такий захід був здійснений контролюючим органом за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання та у присутності його керівника чи уповноважених осіб.
Проте відповідачем у спірних відносинах перевірка за місцем ведення ПАТ "Укрнафта" господарської діяльності не проводилась.
Закон №877-V у спірній ситуації не наділяє відповідача повноваженнями на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у приміщенні контролюючого органу, без залучення до проведення такого заходу уповноважених осіб суб'єкта господарювання.
Суд також враховує, що акт від 18 вересня 2020 року підписаний не усіма посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, що є порушенням вимог статті 7 Закону №877-V. Так, відповідно до направлення № 06-28/556 від 04 вересня 2020 року проведення перевірки ПАТ "Укрнафта" доручено десятьом посадовим особам Держекоінспекції Центрального округу, тоді як акт підписали лише вісім; відомості про неможливість підписання акта ОСОБА_10 та ОСОБА_9 відповідачем не надані.
До того ж, суд звертає увагу на те, що згаданий акт складений посадовими особами контролюючого органу без проведення перевірки суб'єкта господарювання, залучення його уповноважених осіб до такої перевірки, отримання від нього документів, пояснень тощо та без дотримання вимог Закону №877-V в частині визначення порядку проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю).
Підсумовуючи вищевикладене, суд зауважує, що відповідач у спірних відносинах допустив розширене тлумачення своїх повноважень, оскільки обраний ним спосіб реалізації владної управлінської функції щодо здійснення контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства не передбачений чинними нормативно-правовими актами.
Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення органом, що їх видав, конкретних підстав їх прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів їх прийняття.
Належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб'єкта владних повноважень є можливим лише у разі достатнього та належного обґрунтування таким суб'єктом підстав та умов, що передували ухваленню рішення.
Невиконання відповідним органом законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Однак, відповідачем у ході розгляду справи не доведено правомірність своїх дій та оспорюваного припису, зокрема, не надано суду доказів вчинення дій щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у спосіб, передбачений законом.
Таким чином позов підлягає задоволенню
Відповідно до частин першої, третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,
Позов Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" в особі Нафтогазовидобувного управління "Полтаванафтогаз" (код ЄДРПОУ 22525915, вул. Монастирська, 12, м. Полтава, 36000) до Державної екологічної інспекції Центрального округу (код ЄДРПОУ 42149108, вул. Коцюбинського, 6, м. Полтава, 36039) про визнання дій незаконними та визнання протиправним та скасування припису - задовольнити.
Визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції Центрального округу під час проведення перевірки, результати якої оформлені актом від 18 вересня 2020 року № 06-28/556 та приписом від 25 вересня 2020 року № 07/02.5-23.
Визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції Центрального округу від 25 вересня 2020 року № 07/02.5-23.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції Центрального округу на користь Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" в особі Нафтогазовидобувного управління "Полтаванафтогаз" витрати по сплаті судового збору у сумі 4 204 грн.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються у відповідності до пункту 15.5 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України № 2147-VIII від 03 жовтня 2017 року).
Повне рішення складено 02 березня 2021 року.
Суддя С.О. Удовіченко