16 лютого 2021 року м. Львів справа №813/2554/16
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Клименко О.М., за участю секретаря судового засідання Надич М.О., та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:
позивача: представник - Пашкутська Н.М.
відповідача: представник - не з'явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Державного підприємства «Львіввугілля» в особі відокремленого підрозділу «Шахта «Степова» до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги,-
Позивач - Державне підприємство «Львіввугілля» в особі відокремленого підрозділу «Шахта «Степова» (Позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Західного офісу Держаудитслужби (Відповідач), в якому, із урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 12.08.2016 року, просить:
- скасувати частково та визнати протиправною Вимогу Державної фінансової інспекції у Львівській області №05-15м/3685 від 04.07.2016 року, а саме абз. 5 стор. 1;
- стягнути з Державного бюджету понесені позивачем судові витрати.
Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що Державною фінансовою інспекцією у Львівській області було проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності відокремленого підрозділу «Шахта «Степова» за період з 01.12.2013 року по 31.12.2015 року, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 01.06.2016 року №05-21/2.
Позивач зазначає, що Державною фінансовою інспекцією у Львівській області було безпідставно зазначено у спірній вимозі про порушення п.3 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової продукції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 року №153, за рахунок бюджетних коштів (за КПКВК 1101110) перерахування у грудні 2013 року та січні - лютому 2014 року єдиного соціального внеску, нарахованого на суми допомоги по тимчасовій непрацездатності працівників та утриманого із сум допомоги по тимчасовій непрацездатності працівників, яка фактично не належить до виплат, що входять до фонду оплати праці (заробітної плати), що призвело до спрямування бюджетних коштів на оплату видатків, які не відповідають меті і напрямам використання коштів, затвердженим у Паспортах бюджетної програми, на загальну суму 642 219,07 грн., свідчить про нецільове використання коштів державної підтримки та порушення ч.8 ст.7, ч.1 ст.23 Бюджетного кодексу України та п.9 Порядку складання, розгляду, затвердження основних вимог щодо виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228.
Позивач зазначив, що відповідно до п. 6 Паспорта бюджетної програми напрямком використання коштів є часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції на оплату праці, сплати обов'язкових платежів та зборів, пов'язаних із її виплатою (в т.ч. ЄСВ).
ДП «Львіввугілля» в частині діяльності відокремленого підрозділу «Шахта «Степова» використано кошти відповідно до вимог п.3, а не всупереч - для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової товарної вугільної продукції, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 року №153.
Позивач просить врахувати суд, що період грудня 2013 року та січня - лютого 2014 року вже досліджувався в судовому порядку у справі №813/3905/14, в якій 15.12.2015 року Львівським апеляційним адміністративним судом прийнято Постанову про задоволення позовних вимог ДП «Львіввугілля», що, у свою чергу спростовує висновки відповідача щодо цього порушення.
Саме тому позивач просить визнати протиправною частково та скасувати Вимогу Державної фінансової інспекції у Львівській області №05-15м/3685 від 04.07.2016 року, а саме абз. 5 стор. 1.
Також позивачем 15.02.2021 року подано додаткові пояснення, в яких додатково зазначено, що відповідачем неправомірно застосовано норми «Інструкції зі статистики заробітної плати», що затверджена Наказом Державного комітету статистики України від 13.01.2004 року №5.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав з наведених підстав, просив позов задовольнити у повному обсязі.
Відповідач у поданих поясненнях 27.01.2021 просив відмовити у задоволенні позовних вимог і врахувати, що постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.02.2020 у справі № 813/3905/14 (№ К/800/850/16) за позовом Державного підприємства «Львіввугілля» до Державної фінансової інспекції у Львівській області про скасування в частині та визнання протиправною вимоги (в тому числі, щодо нецільового використання бюджетних коштів, виділених ДП «Львіввугілля» в сумі 14 946 877,44 грн.), скасовано Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року та залишено в силі Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року.
При цьому, у постанові Верховний Суд вказав, що Львівський окружний адміністративний суд у Постанові від 12 січня 2015 року належним чином перевірив докази та встановив обставини.
Зокрема, за результатами розгляду позову ДП «Львіввугілля» Львівським окружним адміністративним судом (справа №813/3905/14) в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю. Даним рішенням в мотивувальній частині (стор. 3-9) надано правову оцінку правомірності та підставності виявленого нецільового використання бюджетних коштів, а також визнано законною поставлену вимогу в цій частині, а отже надано правову оцінку наявності обставин нецільового використання бюджетних коштів.
Таким чином, обставини з приводу правомірного та відповідно до вимог законодавства виявлення Західним офісом Держаудитслужби нецільового використання бюджетних коштів встановлені рішенням суду від 12.01.2015 у адміністративній справі, що набрало законної сили, та не доказуються при розгляді іншої справи (даної справи № 813/2554/16), у якій беруть участь ті самі особи або особа (Західний офіс, ДП «Львіввугілля»), стосовно якої встановлено ці обставини.
Саме тому відповідач вважає вимоги позивача, викладені в позовній заяві необґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають, просив в задоволенні позовних вимог відмовити повністю, розгляд справи здійснювати у відсутності представника відповідача, про що зазначив у заяві поданій суду 22.01.2021 року.
Згідно п. 3 ч. 3 ст. 246 КАС України, суд зазначає, що ухвалою судді від 26 липня 2016 року відкрито провадження в адміністративній справі. Ухвалою від 26 липня 2016 року підготовче провадження у справі закінчено та призначено справу до судового розгляду.
Ухвалою від 09 серпня 2016 року у задоволенні клопотання позивача про зупинення провадження в адміністративній справі відмовлено.
Ухвалою від 13 вересня 2016 року у задоволенні клопотання відповідача про зупинення провадження в адміністративній справі відмовлено.
Ухвалою від 22 вересня 2016 року задоволено клопотання представника відповідача і зупинено провадження у даній справі до прийняття рішення Вищим адміністративним судом України у справі №К/800/850/16.
Ухвалою від 15 січня 2021 року провадження у справі поновлено.
Ухвалою суду, яка занесена в протокол судового засідання від 02.02.2021 року задоволено клопотання представника відповідача та допущено заміну Державної фінансової інспекції у Львівській області на Західний офіс Держаудитслужби в порядку ст. 52 КАС України.
Ухвалою суду від 02 лютого 2021 року в задоволенні клопотання позивача про зупинення провадження у справі відмовлено.
Суд заслухав пояснення представника позивача, дослідив долучені до матеріалів справи письмові докази, оцінив їх в сукупності і встановив наступні фактичні обставини справи та відповідні їм правовідносини.
Державною фінансовою інспекцією у Львівській області було проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності відокремленого підрозділу «Шахта «Степова» за період з 01.12.2013 року по 31.12.2015 року, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 01.06.2016 року №05-21/2.
Згідно акту ревізії від 01.06.2016 року №05-21/2 в ході проведеної планової ревізії фінансово-господарської діяльності відокремленого підрозділу «Шахта «Степова» за період з 01.12.2013 року по 31.12.2015 року було виявлено, в.т.ч. нецільове використання всупереч п.3 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової продукції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 року №153, ч.8 ст.7, ч.1 ст.23 Бюджетного кодексу України та п.9 Порядку складання, розгляду, затвердження основних вимог щодо виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228, бюджетних коштів в сумі 642219,07 грн. внаслідок їх спрямування на оплату видатків, які не відповідають меті і напрямам використання коштів, затвердженим у Паспортах бюджетної програми, та Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової товарної вугільної продукції.
За результатами ревізії, відповідно до ч.7 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-ХІІ, Державною фінансовою інспекцією у Львівській області було надіслано на адресу керівництва ДП «Львіввугілля» вимогу від 04.07.2016 №05-15м/3685 про усунення недоліків і порушень.
Предметом спору у даній справі є правомірність вимоги контролюючого органу в частині порушення п.3 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової продукції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 року №153, за рахунок бюджетних коштів (за КПКВК 1101110) перерахування у грудні 2013 року та січні - лютому 2014 року єдиного соціального внеску, нарахованого на суми допомоги по тимчасовій непрацездатності працівників та утриманого із сум допомоги по тимчасовій непрацездатності працівників, яка фактично не належить до виплат, що входять до фонду оплати праці (заробітної плати), що призвело до спрямування бюджетних коштів на оплату видатків, які не відповідають меті і напрямам використання коштів, затвердженим у Паспортах бюджетної програми, на загальну суму 642 219,07 грн., свідчить про нецільове використання коштів державної підтримки та порушення ч.8 ст.7, ч.1 ст.23 Бюджетного кодексу України та п.9 Порядку складання, розгляду, затвердження основних вимог щодо виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Реалізація напрямів контролю за дотриманням законодавства здійснюється органами Державної фінансової інспекції під час проведення державного фінансового контролю в порядку та на підставах визначених у базовому Законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин), а також згідно норм Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Як зазначено вище, за наслідками проведеної перевірки, Державною фінансовою інспекцією у Львівській області було зазначено у спірній вимозі про порушення позивачем п.3 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової продукції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 року №153, за рахунок бюджетних коштів (за КПКВК 1101110) перерахування у грудні 2013 року та січні - лютому 2014 року єдиного соціального внеску, нарахованого на суми допомоги по тимчасовій непрацездатності працівників та утриманого із сум допомоги по тимчасовій непрацездатності працівників, яка фактично не належить до виплат, що входять до фонду оплати праці (заробітної плати), що призвело до спрямування бюджетних коштів на оплату видатків, які не відповідають меті і напрямам використання коштів, затвердженим у Паспортах бюджетної програми, на загальну суму 642 219,07 грн., свідчить про нецільове використання коштів державної підтримки та порушення ч.8 ст.7, ч.1 ст.23 Бюджетного кодексу України та п.9 Порядку складання, розгляду, затвердження основних вимог щодо виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228.
З даного приводу суд враховує наступне.
Відповідно до ч.4 ст.78 Кодексу адміністративного судочинства України, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 370 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення, яке набрало законної сили, є обов'язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.
Як слідує з матеріалів справи, Державне підприємство «Львівугілля» зверталось до Львівського окружного адміністративного суду із позовом, в якому просило скасувати та визнати протиправною вимогу Державної фінансової інспекції у Львівській області від 08 травня 2014 року №05-15м в частині абзацу 2 сторінки 4, абзацу 5 сторінки 7, абзацу 5 сторінки 6. Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що Державною фінансовою інспекцією у Львівській області безпідставно висунуто вимогу про повернення (перерахування) в дохід загального фонду відповідного бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів «Інші надходження» кошти в сумі 14 946,9 тис. гривень використані не за цільовим призначенням.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду у справі №813/3905/14 від 12 січня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову, якою задоволені позовні вимоги. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції у Львівській області від 08 травня 2014 року №05-15м/2/85 в частині абзацу 2 сторінки 4, абзацу 5 сторінки 7, абзацу 5 сторінки 6.
Саме на Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року покликається позивач, як на підставу для задоволення позовних вимог. І саме оскарження даної постанови в касаційному порядку слугувало підставою для зупинення провадження у даній справі до прийняття рішення Вищим адміністративним судом України у справі №К/800/850/16.
При цьому, сторонами не заперечувалась та обставина, що підстави позову у справі №813/3905/14 аналогічні підставам позову у даній справі.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.02.2020 у справі № 813/3905/14 (№ К/800/850/16) за позовом Державного підприємства «Львіввугілля» до Державної фінансової інспекції у Львівській області про скасування в частині та визнання протиправною вимоги (в тому числі, щодо нецільового використання бюджетних коштів, виділених ДП «Львіввугілля» в сумі 14 946 877,44 грн.), скасовано постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2015 року та залишено в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року.
Отже, в силу імперативних норм ч.5 ст.242 КАС України суд враховує правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.02.2020 у справі № 813/3905/14 при прийнятті рішення у даній справі.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 21.02.2020 у справі № 813/3905/14, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об'єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги від №05-15м/3685 від 04.07.2016 року, а саме абз. 5 стор. 1, в якій також відповідачем поставлено питання про надання позивачем інформації про вжиті заходи разом із завіреними копіями розпорядчих та інших документів у строк до 02 червня 2016 року.
Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов'язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку (а.с. 6-7, т. 1).
Відтак, вимога Державної фінансової інспекції жодним чином не порушує права позивача, оскільки прийнята у спосіб та в межах наданих органам державної фінансової інспекції повноважень.
Слід зауважити, що у випадку, коли позивач не скористається своїм правом добровільно вжити заходи щодо усунення порушення, тобто не виконає вимогу про усунення порушення, тільки після цього у Державної фінансової інспекції виникає право на звернення до суду.
У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена позивачем позовна вимога є передчасною.
Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15 квітня 2014 року у справі у справі №21-40а14; від 21 квітня 2015 року у справі у справі №21-96а15.
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 815/4341/14, від 14 лютого 2020 року у справі № 825/3661/15-а.
Щодо доводів позивача про необґрунтованість та незаконність оскаржуваної вимоги в частині абз. 5 стор. 1, суд дійшов висновку про безпідставність таких з огляду на наступне.
Як слідує зі змісту Постанови Львівського окружного адміністративного суду у справі №813/3905/14 від 12 січня 2015 року (яка залишена без змін Постановою Верховного Суду від 21.02.2020), суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог в частині визнання протиправною та скасування викладеного в абзаці 2 сторінки 4 вимоги Державної фінансової інспекції у Львівській області №05-15м/3/85 від 08.05.2014 року про зобов'язання щодо повернення (перерахування) в дохід загального фонду відповідного бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів «Інші надходження» кошти в сумі 14946,9 тис. гривень використані не за цільовим призначенням.
При цьому, судом було зазначено:
«Умови надання і використання вказаної державної підтримки у 2011-2013 роках визначалися Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової продукції, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 року №153.
Паспорти бюджетної програми за КПКВК 1101110 «Державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції» затверджено спільними наказами Міненерговугілля та Мінфіну (із наступним внесенням змін відповідними спільними наказами): на 2011 рік - наказ від 25.02.2011 року №11/287, на 2012 рік - від 21.02.2012 року №119/223, на 2013 рік - від 22.02.2013 року №74/308.
Метою вказаної бюджетної програми є фінансове оздоровлення вугледобувних підприємств шляхом часткового покриття витрат, що включаються до собівартості готової товарної вугільної продукції, з метою задоволення потреби галузей економіки у відповідному обсязі високоякісної продукції.
Напрямами використання бюджетних коштів відповідно до умов цієї програми на 2011-2013 роки було часткове покриття витрат з оплати праці та сплати обов'язкових зборів і платежів, пов'язаних з виплатою заробітної плати, а також часткове покриття витрат за спожиту електроенергію (пункт 3 Порядку №153 від 23.02.2011 року).
Відповідно до положень ст. 94 КЗпП України, ст. 1 Закону України «Про оплату праці» та п.1.2 Інструкції зі статистики заробітної плати, затвердженої наказом Державного комітету статистики України №5 від 13.01.2004 року та зареєстрованої в Мін'юсті України 27.01.2004 року за №114/713 заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому вираженні, яку за трудовим договором власник або вповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану ним роботу.
Згідно п.1.3 цієї Інструкції для оцінки розміру заробітної плати найманих працівників застосовується показник фонду оплати праці, до якого включаються нарахування найманим працівникам у грошовій та натуральній формі (оцінені в грошовому вираженні) за відпрацьований та невідпрацьований час, який підлягає оплаті, або за виконану роботу незалежно від джерела фінансування цих виплат.
Крім цього, згідно цього ж пункту інструкції фонд оплати праці складається з: фонду основної заробітної плати; фонду додаткової заробітної плати; інших заохочувальних та компенсаційних виплат.
Відповідно до положень ст.2 Закону України «Про оплату праці» структура заробітної плати складається з основна заробітна плата, тобто з винагороди за виконану роботу відповідно до встановлених норм праці (норми часу, виробітку, обслуговування, посадові обов'язки), яка встановлюється у вигляді тарифних ставок (окладів) і відрядних розцінок для робітників та посадових окладів для службовців; додаткової заробітної плати, тобто з винагороди за працю понад установлені норми, за трудові успіхи та винахідливість і за особливі умови праці, що включає доплати, надбавки, гарантійні і компенсаційні виплати, передбачені чинним законодавством, премії, пов'язані з виконанням виробничих завдань і функцій; інші заохочувальні та компенсаційні виплати, до яких належать виплати у формі винагород за підсумками роботи за рік, премії за спеціальними системами і положеннями, компенсаційні та інші грошові і матеріальні виплати, які не передбачені актами чинного законодавства або які провадяться понад встановлені зазначеними актами норми.
Пунктом 3 Інструкції зі статистики заробітної плати, затвердженої наказом Державного комітету статистики України №5 від 13.01.2004 року, яка розроблена відповідно до Законів України «Про державну статистику» та «Про оплату праці» з урахуванням міжнародних рекомендацій у системі статистики оплати праці й стандартів Системи національних рахунків (СНР 93), визначено перелік інших виплат, що не належать до фонду оплати праці, до яких, зокрема, віднесено допомогу по тимчасовій непрацездатності; оплату перших п'яти днів тимчасової непрацездатності за рахунок коштів підприємства.
Доводи позивача про помилковість застосування контролюючим органом положень цієї Інструкції зі статистики заробітної плати, затвердженої наказом Державного комітету статистики України від 13.01.2004 року №5 при визначенні складу фонду оплати праці і необхідність застосування в якості спеціального нормативно-правового акту в даному випадку Галузевих методичних рекомендацій з обліку витрат на виробництво готової вугільної продукції, затверджених наказом Міністерства вугільної промисловості України №48 від 31.01.2008 року та додатком №3 до них, де передбачено віднесення до витрат на оплату праці відповідних відрахувань, суд не бере до уваги зважаючи на наступні обставини.
Так, дійсно, з метою визначення порядку відображення в обліку і звітності витрат за видами діяльності і призначені для застосування на вуглевидобувних підприємствах незалежно від форм власності та на шахтах і розрізах - відособлених підрозділах цих підприємств Міністерством вугільної промисловості України наказом від 31.01.2008 року №48 було затверджено Галузеві методичні рекомендації з обліку витрат на виробництво готової вугільної продукції на шахтах та розрізах.
Пунктом 3.2.3.3 та Додатком №3 цих Галузевих методичних рекомендацій №48 оплату перших п'яти днів тимчасової непрацездатності за рахунок коштів підприємства віднесено до прямих витрат на оплату праці (інших заохочувальних та компенсаційних виплат) всупереч ст. 94 КЗпП України, ст.1 Закону України «Про оплату праці» та згаданої раніше Інструкції №5, оскільки такі виплати відповідно до зазначених нормативно-правових актів не належать до заробітної плати (фонду оплати праці).
Більше того, у цьому ж пункті Галузевих методичних рекомендацій №48 вказано, що до складу прямих витрат на оплату праці включаються основна і додаткова заробітна плата, заохочувальні та компенсаційні виплати згідно чинного законодавства, а фонд оплати праці визначається відповідно до Інструкції №5 від 13.01.2004 року.
Відповідно до п.2 наказу Державного комітету статистики України від 13.01.2004 року №5, яким затверджено Інструкцію зі статистики заробітної плати, дія цієї Інструкції поширюється на всіх юридичних осіб та їх відокремлені підрозділи незалежно від форм власності й організаційно-правових форм господарювання.
В той же час, ця Інструкція зареєстрована в Міністерстві юстиції України, а отже є нормативно-правовим актом та обов'язковою до виконання і дотримання.
Водночас суд погоджується з доводами відповідача викладеними у письмових запереченнях, що Галузеві методичні рекомендації, на які покликається позивач є галузевим документом, правовим актом індивідуальної дії, прийнятим у формі методичних рекомендацій, а тому виникають обґрунтовані підстави сумніватись в обов'язковості їх застосування чи дотримання у випадку суперечності їх окремих положень вимогам законодавства України. А тому, застосування цього документу в якості спеціального нормативно-правового акту для регулювання спірних правовідносин є недоцільним.
Крім цього, відповідно до ст. 1 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» страхові виплати становлять матеріальне забезпечення громадян у зв'язку з втратою заробітної плати (доходу) внаслідок тимчасової втрати працездатності.
Згідно п.1 ч.1 ст.7 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 08.07.2010 року базою для нарахування ЄСВ є: суми нарахованої заробітної плати за видами виплат, що включають основну й додаткову заробітну плату, інші заохочувальні та компенсаційні виплати, у тому числі в натуральній формі що визначаються відповідно до Закону України «Про оплату праці»; суми винагород фізичним особам за виконання робіт (послуг) за договорами цивільно-правового характеру; суми грошового забезпечення, оплати перших п'яти днів тимчасової непрацездатності, що здійснюється за рахунок коштів роботодавця, та допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги у зв'язку з вагітністю та пологами; допомоги або компенсації відповідно до законодавства.
Таким чином, при визначенні бази нарахування єдиного соціального внеску суми оплати перших п'яти днів тимчасової непрацездатності, що здійснюється за рахунок коштів роботодавця, як і допомоги по тимчасовій непрацездатності, визначено окремо від сум заробітної плати за видами виплат, що включають основну й додаткову заробітну плату, інші заохочувальні та компенсаційні виплати, а тому такі очевидно не відносяться до фонду оплати праці.
Отже, твердження позивача щодо помилкового застосування відповідачем норм Інструкції №5 від 13.01.2004 року є необґрунтованим.
Що стосується покликання позивача на довідку про зміни до плану асигнувань загального фонду державного бюджету на 2014 рік від 25.04.2014 року №02/10-01-186 як на доказ фактичного усунення виявленого порушення, оскільки по ДП «Львіввугілля» було зменшено план асигнувань за бюджетною програмою «Державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції» (КПКВ 1101110, КЕВК 2610) на загальну суму 92 911 000 гривень на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 01.03.2014 року №65 «Про економію бюджетних коштів та недопущення втрат бюджету», а також за зверненнями ДП «Львіввугілля» від 13.03.2014 року №6.4/435 та від 26.03.2014 року №6.4/552, то суд вважає, що така обставина не може слугувати доказом усунення конкретного виявленого в ході ревізії порушення.
Так, зокрема, відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, регулюються Бюджетним кодексом України.
Відповідно до п.24 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України нецільове використання бюджетних коштів є порушенням бюджетного законодавства, а за ст.117 Бюджетного кодексу України заходом впливу до учасників бюджетного процесу за порушення такого бюджетного законодавства передбачено, зокрема: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства в строк до 30 календарних днів; зменшення бюджетних асигнувань; повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету.
Застосування такого заходу впливу за порушення бюджетного законодавства як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства відповідно до ст. 118 Бюджетного кодексу України покладено на органи, уповноважені цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а прийняття рішення про застосування інших вище перелічених заходів впливу - на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, органи, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, органи державного фінансового контролю, місцеві фінансові органи, головних розпорядників бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акту ревізії та доданих до них матеріалів.
При цьому, у п.4 та п.5 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України визначено, що за порушення бюджетного законодавства, встановлене п.24 ст.116 (нецільове використання бюджетних коштів) захід впливу зменшення бюджетних асигнувань застосовується стосовно розпорядників бюджетних коштів, а повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету - застосовується щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів.
Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової продукції, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 року №153, (за яким виділялися бюджетні кошти ДП «Львіввугілля», використані підприємством за нецільовим призначенням) визначено, що головним розпорядником бюджетних коштів і відповідальним виконавцем вказаної державної програми є Міненерговугілля, одержувачами бюджетних коштів визначено, зокрема, державні вугле- та торфодобувні підприємства (в даному випадку ДП «Львіввугілля»).
Таким чином, заходом впливу до ДП «Львіввугілля» за порушення бюджетного законодавства внаслідок нецільового використання бюджетних коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів, та відповідно механізмом усунення порушення, є саме повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку.
Відтак, відповідачем в межах положень ст.ст.117-118 Бюджетного кодексу України у вимозі від 08.05.2014 №05-15м/3185 попереджено керівництво ДП «Львіввугілля» про неналежне виконання бюджетного законодавства та виставлено вимогу усунути порушення бюджетного законодавства, а саме повернути (перерахувати) в дохід загального фонду відповідного бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів «Інші надходження» кошти в сумі 14 946,9 тис. грн., використані не за цільовим призначенням, в строк до 30 календарних днів.
Крім цього, відповідно до п.2 Порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2010 року №1163 підставою для повернення коштів до відповідного бюджету є акт ревізії, складений органом, уповноваженим здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства, у якому зафіксовано факт нецільового використання бюджетних коштів їх одержувачем, а відповідно до п.3 - контролюючий орган складає вимогу до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням. Керуючись цими положеннями Державною фінансовою інспекцією у Львівській області було складено та направлено на адресу ДП «Львіввугілля» вимогу від 12.05.2014 року №05-15м/3205, як до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету, використаних ним не за цільовим призначенням.
Зменшення ж плану асигнувань по ДП «Львіввугілля» за бюджетною програмою «Державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції (КПКВК 1101110) на загальну суму 92 911,0 тис. гривень здійснене на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 01.03.2014 року №615 «Про економію бюджетних коштів та недопущення втрат бюджету», а також нібито за зверненнями ДП «Львіввугілля» від 13.03.2014 року № 6.4/435 на яке покликається позивач в якості обґрунтування позовних вимог суд не бере до уваги у зв'язку з тим, що таке зменшення здійснено головним розпорядником бюджетних коштів за вказаною державною програмою - Міненерговугілля, однак будь-яких підтверджуючих розпорядчих чи інших документів (наказ, лист тощо), прийнятих Міненерговугілля, як головним розпорядником бюджетних коштів, про те, що зменшення таких асигнувань проведено з врахуванням звернень ДП «Львіввугілля» чи результатів проведеної Державною фінансовою інспекцією у Львівській області ревізії позивачем не надано. В довідці про зміни до плану асигнувань загального фонду державного бюджету на 2014 рік від 25.04.2014 №02/10-01-186 будь-які відомості щодо підстав зменшення асигнувань на суму 92 911,0 тис. гривень за КПКВК 1101110 одержувачу (02141) ДП «Львіввугілля» відсутні.
Отже, суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог в частині визнання протиправною та скасування викладеного в абзаці 2 сторінки 4 вимоги Державної фінансової інспекції у Львівській області №05-15м/3/85 від 08.05.2014 року зобов'язання щодо повернення (перерахування) в дохід загального фонду відповідного бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів «Інші надходження» кошти в сумі 14946,9 тис. гривень використані не за цільовим призначенням.»
Відтак, суд погоджується із доводами відповідача, що Постановою Львівського окружного адміністративного суду у справі №813/3905/14 від 12 січня 2015 року надано правову оцінку правомірності та підставності виявленого нецільового використання бюджетних коштів, а також визнано законною поставлену вимогу в цій частині, а отже надано правову оцінку наявності обставин нецільового використання бюджетних коштів, що у свою чергу вказує на помилковість доводів позивача та відсутність правових підстав для визнання протиправною та скасування вимоги №05-15м/3685 Державної фінансової інспекції у Львівській області від 04.07.2016 року, а саме абз. 5 стор. 1 щодо порушення позивачем п.3 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткового покриття витрат вугледобувних підприємств, що включаються до собівартості готової продукції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 року №153, за рахунок бюджетних коштів (за КПКВК 1101110) перерахування у грудні 2013 року та січні - лютому 2014 року єдиного соціального внеску, нарахованого на суми допомоги по тимчасовій непрацездатності працівників та утриманого із сум допомоги по тимчасовій непрацездатності працівників, яка фактично не належить до виплат, що входять до фонду оплати праці (заробітної плати), що призвело до спрямування бюджетних коштів на оплату видатків, які не відповідають меті і напрямам використання коштів, затвердженим у Паспортах бюджетної програми, на загальну суму 642 219,07 грн., свідчить про нецільове використання коштів державної підтримки та порушення ч.8 ст.7, ч.1 ст.23 Бюджетного кодексу України та п.9 Порядку складання, розгляду, затвердження основних вимог щодо виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228.
При цьому, як зазначено у Постанові від 21.02.2020 у справі № 813/3905/14, Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги на предмет законності судового рішення виключно в межах заявлених в суді першої інстанції вимог та які безпосередньо стосуються правильності застосування норм матеріального і дотримання норм процесуального права, у зв'язку із чим, не вдається до аналізу і перевірки інших доводів, які за своїм змістом зводяться до переоцінки доказів та встановлення обставин, які належним чином перевірені судом першої інстанції.
Отже, як зазначалось судом вище, в силу норм ч.4 ст.78 Кодексу адміністративного судочинства України, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Відповідно до частин першої другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Під час розгляду адміністративної справи судом встановлено, що під час прийняття вимоги №05-15м/3685 від 04.07.2016 року, а саме абз. 5 стор. 1, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а також обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Відповідно до вимог ч. 1 ст. 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
З урахуванням встановлених обставин та наведених правових положень, суд приходить до висновку про необхідність відмови у задоволенні позову в повному обсязі.
Відповідно до ст. 139 КАС України повернення судових витрат, в тому числі витрат на правничу допомогу, позивачу, якому відмовлено у задоволенні позову не передбачено.
Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 242-246, 255, 293, 295, підп.15.5 п.15 Перехідних положень, п.3 Розділу VI Прикінцевих положень КАС України, суд, -
У задоволенні позову Державного підприємства «Львіввугілля» в особі відокремленого підрозділу «Шахта «Степова» (вул. Червоноградська, 22-Б, с. Глухів, Сокальський район, Львівська область, 80054) до Західного офісу Держаудитслужби (вул. Костюшка, 8, м. Львів, 79000) про визнання протиправною та скасування вимоги - відмовити повністю.
Розподіл судових витрат не здійснюється.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення може бути оскаржене за правилами, встановленими ст.ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно, з урахуванням положень підп.15.5 п.15 розд. VII «Перехідні положення» та п. 3 Розділу VI «Прикінцеві положення» цього Кодексу.
Повний текст рішення виготовлено 26 лютого 2021 року.
Суддя Клименко О.М.